現行宅基地制度存在的問題及完善對策

陳 璐 徐 涵 杜 祎

東北農業大學公共管理與法學院，黑龍江 哈爾濱 150010

孟子曾說：“諸侯之寶有三：土地、人民、政事。”中國的土地制度歷史悠久，土地的問題一直與人民福祉密切相關。土地與農民的切身利益息息相關，因此中國共產黨一直將解決農民土地的問題放在穩定與發展的重要位置上，作為國家改革發展的一個重心。宅基地是農村土地的重要組成部分，其發展的歷程與國家經濟社會的發展軌跡是一致的，當中國農村經歷土地改革、人民公社、家庭承包制等制度變遷時，宅基地制度也隨著這些經濟制度的變遷而變革。現行宅基地制度是在城鄉二元分割和戶籍管制背景下建立的，其在農民住房保障及農村社會穩定方面起到了重要的作用。但是隨著我國市場經濟的深入發展，宅基地的財產功能屬性凸顯，而現今的宅基地制度無法充分發揮其資產價值，因此如何在確保宅基地社會保障功能的同時發揮其財產功能，是亟待解決的問題。［1］在這樣的背景下，2014年1月19日，國家印發的《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》中提出，在保障農民宅基地用益物權的前提下，推進農民住房抵押、擔保、轉讓的改革試點，農地“三權分置”被正式提出。2017年，中央一號文件指出加快農村宅基地改革試點的步伐，鼓勵農村集體組織通過出租、合作等方式利用閑置宅基地及其之上的房屋，實現宅基地的財產收益，增加農民收入。2021年中央一號文件再次強調，要積極探索宅基地“三權分置”的有效實現形式。

一、宅基地制度現狀

（一）宅基地從“兩權分置”逐步探索向“三權分置”過渡

現行法律規定：宅基地所有權歸屬于集體經濟組織，宅基地的使用權及宅基地上房屋等附屬設施的所有權歸屬于農戶。盡管《民法典》將宅基地使用權列為用益物權，但是作為用益物權的宅基地使用權僅規定了占有和使用的權利，沒有規定其收益權，這使得宅基地財產功能無法得到充分發揮，宅基地只能實現其居住的住房保障功能。由于城市化進程的推進，農民涌向城市打工，農村房屋大量閑置，“空心村”問題普遍存在，農村宅基地資源浪費嚴重。2014年國家提出農村宅基地“三權分置”的改革探索。“三權分置”政策的內容主要是堅持農村集體經濟組織對宅基地的所有權，對于宅基地使用權的初始取得資格仍然賦予農民，對于宅基地的使用方式適當放活。［2］在“兩權分置”的宅基地制度中，只賦予農民作為宅基地的使用權主體，宅基地使用權不能向本集體經濟組織以外的人員流轉，因此宅基地財產屬性無法充分發揮。宅基地“三權分置”改革就是將原來宅基地使用權的身份性從其中抽離出來單設一種身份權即資格權，而宅基地使用權僅剩其財產屬性，使其能夠擺脫身份的限制而流轉起來，實現宅基地使用權的財產功能。

（二）實行“一戶一宅，戶有所居”的原則

我國宅基地實行一戶一宅的原則，就是一個農戶只能按照規定的程序，履行相應審批手續，申請一處不超過當地面積標準的宅基地。但是由于地少人多，農村宅基地人均土地面積少，在一些地區不能保障一戶一宅，因此新修改的《土地法》除保留原來的“一戶一宅”原則外增加戶有所居的條款，對不能保障一戶一宅的地區，縣級人民政府可以采取相應的手段，在不違背農民意愿的前提下，按照各地區的規定標準實現農民戶有所居。

（三）無償取得，長期使用

農民在取得宅基地使用權時無需支付任何對價，并且一經取得就可以長期占有，終生使用，沒有期限的限制。從合作化以來，宅基地使用權一直是供具備集體經濟組織內部成員身份的農民無償取得的，這種無償取得的方式也是考慮到農村比較貧困落后，缺乏相應的社會保障，因此賦予農民無償取得宅基地使用權，以此保障農民的居住安全，維護農村社會的穩定。

（四）實行“出賣，出租，贈與”的流轉方式

“出賣，出租，贈與”是現行《土地法》規定的宅基地使用權及其附著物流轉的三種方式。宅基地使用權只能出讓給本集體經濟組織的成員，并且該成員符合宅基地使用權的申請條件，本集體經濟組織對該轉讓行為不反對，滿足了以上的條件宅基地使用權的轉讓行為才能成立。［3］農民將宅基地出賣、出租或贈與后再申請宅基地的不予批準。宅基地上房屋可以繼承，因繼承等合法原因取得多處宅基地的，原則上不做任何處理，農民可以維持房屋的原狀，但不得對房屋進行翻修，房屋毀損后，應將宅基地退回給本集體經濟組織。宅基地的贈與和宅基地的出賣的法律效果基本相同。

（五）集約利用，符合規劃

本著合理利用每一寸土地，切實保護耕地的原則，要求農民盡量在原有的宅基地或者空閑地上建造住房解決新增用地問題，明確永久基本農田不能被農民建的住宅所占用，農民在農村建房既要符合土地利用的總體規劃還要符合村莊規劃。倡導農民積極探索農村宅基地的有償使用和資源有償退出的機制。

二、宅基地制度存在的問題

（一）宅基地閑置現象較嚴重

隨著城鄉一體化進程的加快，大量的農民涌向城市打工，據統計資料顯示，2011年我國農民工的數量為2億人，2017年出外務工的農民總量為2.8652億人，6年間增長8千多萬人口，農村常住人口也從2005年的7.4544億減少到2020年的5.0979億，農村的常住人口數量減少，但是宅基地使用權制度仍然運行，我國仍然向擁有農村戶籍的九億人口提供宅基地。2017年中國社科院發布的《中國農村發展報告》中指出，2000年至2010年這十年間，我國農村人口減少約1.3億人，但宅基地面積卻增加了約200萬公頃，農村閑置宅基地增加量約600萬公頃。2018年《中國農村發展報告》指出，截至2018年可用于整治的宅基地面積約為0.067億公頃。據統計資料顯示，宅基地閑置率10%左右，部分三四線城市周邊農村宅基地閑置率在20%～30%之間。大量的農民流入城市，農村的住房無人居住，而宅基地不能向本集體經濟組織外部的成員流轉，農村閑置住房大量存在，空心村出現。

（二）一戶多宅，超標占地普遍存在

我國現行宅基地制度實行的是無償取得的方式，是帶有一種福利性質的，農民對宅基地的占有觀念極強，尤其近幾年宅基地的財產價值顯現，農民出外務工收入提高，致使農民紛紛加蓋房屋，有的突破了各地規定的宅基地面積標準，有的甚至占用了承包地。有的地區鄉村宅基地人均使用面積竟然超過本地區規定的人均宅基地面積的十倍。一戶多宅的現象也普遍存在，在重慶市涪陵區同樂鄉解放村880棟住宅房屋中就有70棟住房是一戶多宅的房屋。

（三）宅基地大量入市，隱形流轉不斷

盡管現行宅基地制度對宅基地流轉做了限制，但是由于近些年城市房價上升較快，為了滿足城市人口對住房的需求，尤其在一二線城市的周邊農村，在利益的驅動下，農民通過出租、出售或與外來投資者合建房屋，形成了頗具規模的“小產權房”。［4］小產權房的出現影響了房地產市場的正常交易秩序，破壞了現行宅基地制度，因此國家對“小產權房”一直采取堅決抵制的態度。2008年開始國家連續出臺通知，堅決禁止各地建“小產權房”，對已經建的小產權房有的地區予以拆除，但是“小產權房”并沒有被制止住，十幾年過去了，“小產權房”仍呈增長趨勢，據統計，在深圳“小產權房”房屋建筑總面積達到4億平方米，約占深圳總建筑面積一半。“小產權房”呈“星星之火可以燎原”的態勢，在全國各地尤其在近郊地段的城鄉接合部迅猛發展。

（四）有關宅基地糾紛司法裁判標準不一致

近十年來涉及宅基地使用權的糾紛在逐漸增長，案件多發生在東南沿海北上廣深等經濟發達的地區。各地人民法院在受理涉及宅基地使用權糾紛案件的案由表述不盡相同，有的表述為“宅基地使用權轉讓糾紛”，有的表述為“房屋買賣合同糾紛”，還有的表述為“房屋所有權確權糾紛”。在裁判依據上援引的法律也較混亂，同樣的宅基地使用權糾紛有的裁判依據是《民法典》的合同無效的規定，有的依據《土地管理法》第六十二條、六十三條的規定。

三、宅基地制度的完善建議

（一）完善宅基地使用權的收益權能，建立宅基地使用權信托制度

我國立法中應明確宅基地的收益權，同時建立宅基地信托制度，使得宅基地的流轉可以有法可依地擴大流轉規模，解決宅基地的大量閑置問題。宅基地使用權信托就是農民將宅基地使用權委托給第三方管理，而農村居民享有收益權。這種宅基地使用權制度既可以保障宅基地福利性功能又能保證財產功能的發揮。一方面通過信托，即使農民將其在宅基地居住的權利讓渡出去，也可以享有宅基地的財產受益權，從而保證宅基地福利性的功能；另一方面也解決了宅基地使用權收回和終止的問題，從而實現宅基地使用權的財產功能。

（二）提高農民的法律意識，加強普法宣傳

各地應定期組織法律從業人員下到基層農村宣傳《土地法》《民法典》以及最新的有關宅基地的政策，讓農民了解有關自己切身權益的法律的具體內容，從而做到知法、懂法、守法，樹立農民的法律意識，讓他們明白“一戶多宅”“超標準占地”都是違法的行為，違法應當承擔相應的責任。國家也應盡快出臺《宅基地管理的實施細則》，對于違反法律規定的“一戶多宅”、超標準占地等行為，應當承擔的法律責任予以明確。各地的土地部門也應該嚴格執法，對于“超標準占地”“一戶多宅”的行為，堅決禁止，嚴厲處罰。

（三）加快推進宅基地確權登記

為了全面貫徹物權法的精神，國家從2013年開始建立和實施不動產登記制度。2014年國家出臺《關于進一步加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作的通知》，各地開始大力推進宅基地和集體建設用地的登記和發證工作，但是在確權登記發證的過程中仍存在一定的問題，有的地區只進行宅基地的調查，對于宅基地上房屋等其他附著物沒有調查，有的地區由于“一戶多宅”“違規占地”發生的時間比較久遠，資料不全，影響了登記和發證的進度，致使宅基地確權工作沒有完全落實，這也使得宅基地隱形流轉沒有辦法完全查證，宅基地的試點改革也無法順利進行。因此各地應全面落實并加快推進宅基地的確權工作，對于合法的宅基地給予確權登記，對于小產權房和不符合宅基地使用權主體要求的不予登記，通過這樣的手段，遏制小產權房，減少宅基地的違法流轉。

（四）完善有關宅基地的立法

各地對于宅基地使用權糾紛司法裁判不一致，究其原因是制度供給不足，關于宅基地使用權的法律規定簡單，過于原則，缺乏操作性，多年沒有實質的改變。宅基地管理立法滯后，增加了宅基地管理的難度，也給宅基地的民事司法工作帶來了難題，因此應該出臺有關宅基地管理的立法，完善現行《民法典》中有關宅基地的司法解釋，為民事司法裁判提供統一的立法標準，避免宅基地使用權糾紛司法裁判的混亂。［5］

農村宅基地制度要服從國家發展的大局，要服務于中國發展現代化的大局。隨著市場經濟不斷深化，城鄉一體化進程不斷加快，原有宅基地制度的弊端顯現出來，宅基地制度的改革勢在必行，但農村土地的問題關乎國家發展的命脈，宅基地制度的改革不能操之過急，應循序漸進，穩中求進。對于宅基地原有的福利性功能以及住房保障功能仍要保留，在不改變其基本保障功能的同時探索發揮宅基地財產價值的出路，不斷完善宅基地制度。路在腳下，出口在不遠的前方。