上海市生活垃圾治理多主體行為決策特征

□文/董 媛

（上海理工大學 上海）

［提要］ 城市生活垃圾分類是解決“垃圾圍城”問題的主要手段。作為全國較早進行垃圾分類的城市，上海市在實踐探索中形成多元主體共同參與，政府、環保企業和社會組織三方協調作用的格局，垃圾分類初見成效。然而，在實際執行過程中仍然存在很多的問題。本文對此提出完善政策、認可非營利組織優勢和促進市場發育等一系列建議。

隨著我國經濟發展和城市化進程的加快，“垃圾圍城”的問題已經逐漸擴展成為困擾我國城市發展的主要難題。2019年，上海率先出臺《上海市垃圾分類管理條例》，率先將生活垃圾分類強制性的納入法治化軌道，這項舉措在我國引領著垃圾分類的“新時尚”。但不得不承認的是，我國垃圾分類仍處于未成熟階段，各方主體都存在不同方面的問題。政府主體作為垃圾分類的領導者，在這項工作中起到了重要作用，但垃圾分類不能僅依靠政府，這項工作同樣也缺少不了其他主體的參與，高效地發揮市場主體和社會主體的作用會使垃圾分類做到事半功倍。因此，以政府為主導，協同其他主體共同參與，成為做好垃圾分類這項工作的必要手段。針對這類問題，本文通過收集數據、實地調查、閱讀文獻等方法，了解上海目前垃圾分類過程中各主體的實際情況，研究垃圾分類各主體的行為決策特征和發展過程中受到的制約，發現他們自身和互相協作中的不足之處，在了解并且分析這些問題之后，借鑒了一些發達國家在垃圾分類治理過程中能夠借鑒的地方，結合上海本身垃圾分類工作的實際情況，針對各類主體存在的不足之處提出了相對應的解決辦法。

一、文獻回顧

在以往的文獻中曾有學者表示垃圾分類推進速度緩慢是由于政府方面的制度缺陷，沒有合理的推行獎懲機制。在實際管理過程中，我國垃圾分類機制確實存在一些缺陷，而政府作為垃圾分類的主要執行者和責任人也確實在具體獎懲方面存在不完善的地方。在垃圾分類實施關鍵主體——個人方面，Hernandez和Maonroe等人認為，垃圾分類的行為屬于個人行為，因此行為人主觀的價值判斷和對垃圾分類的態度直接影響其對垃圾分類這項行為的實施。在垃圾分類各個主體協作方面，陳云雁表示，政府工作存在其固有的局限性、我國的非政府組織在目前的垃圾分類過程中沒有發揮應有作用、環保企業不能有效進入市場等問題，是我國生活垃圾分類問題存在的主要原因。在具體的解決和宣傳方面，Barr S、Tracy和Oskamp等認為，居民對生態環境保護的責任意識和重視程度、對垃圾分類相關知識及信息的掌握程度與垃圾分類執行行為的有效性成正比，直接影響垃圾分類有關行為的實施。這一理論可以作為垃圾宣傳工作的突破口，為政府的披露行為和垃圾分類的宣傳工作提供新的思路。我國在生活垃圾分類的探索過程中可以適當地學習其他國家。例如，日本在垃圾分類方面做得比較好，部分學者希望通過研究日本垃圾分類成功的案例來給中國垃圾治理提供一些新的方向。在相關的經驗學習當中，一些學者表明，在學習日本政策的同時也應該明白，我國垃圾分類的首要工作是引導居民積極參與垃圾分類，這項工作需要政府和其他的社會主體共同努力。日本于2003年頒布《有關增進環保意愿以及推進環保教育的法律》，將環保教育以法律形式確定，學校、地區、工廠等都根據該法律和基本方針推進垃圾分類教育和學習活動。這些發達國家在垃圾分類探索過程中實施的方法，在結合我國實際國民特征的基礎上，為我國的垃圾分離治理提供了很好的思路。

綜合來看，現有的研究主要討論垃圾分類的治理環境，認為現有問題主要是由于政策執行環境的制約。但是對于政府具體如何協調各類主體、各類主體的協調特征等問題仍存在不明了之處，針對這些問題，本文提出了一系列的解決辦法。

二、垃圾分類的不同責任主體

（一）政府主體。生活垃圾分類是污染治理環節的重要一部分，屬于生態保護的內容，因此作為公共事務，政府理應作為這項工作的主導者。2018年，上海市人民政府辦公廳發布了《關于建立完善生活垃圾全程分類體系的實施方案》，方案表明了上海市的階段垃圾分類處理目標。上海市生活垃圾分類減量推進工作聯席會議辦公室印發《2021年上海市生活垃圾分類實效綜合考評辦法》的通知。這一系列相關政策和法規的頒布有效地推動了垃圾分類的進程。上海市政府不僅根據自身的城市特點頒布了一系列相關法律法規，而且具體地將垃圾分類這項工作的實施下發到各個部門，各部門各司其職。各部門的主要工作如表1所示。（表1）

表1 政府主要責任部門具體職責一覽表

（二）社會主體。社會主體在垃圾分類的實際運營過程中是一類很容易被忽視的主體，但是這類主體在推行垃圾分類的過程中起到了很大的過渡作用，對于垃圾分類的長遠發展至關重要。社會主體主要包括：（1）非營利組織，上海市截至目前共有環保類非營利組織100多家，基本上覆蓋了垃圾分類前端收集、中端運輸和末端處置的所有環節。不僅如此，這些企業還包含垃圾分類宣傳、免費提供技術和資金的基金會。正是這些社會組織在我國垃圾分類過程中營造著垃圾分類全民參與的氛圍，組織居民積極參與垃圾分類，積極開展垃圾分類的公益項目，成為上海市垃圾分類的探路者。上海最具代表性的非營利組織——愛芬環保，是一家致力于解決城市生活垃圾問題的非營利企業，這家企業在數十年的積極探索中取得了優秀的成績。愛芬環保扎根社區10年，累計推動了341個社區（幾乎遍布全上海），覆蓋超過204，524戶居民，總結出一套特有的愛芬模式，并提煉整合了扎根社區10年的垃圾分類實操工作經驗，匯集成《城市社區生活垃圾分類工作解析與指南》一書。（2）社區居委會，居委會在實際執行由政府制定的垃圾分類相關規定時，基本上是將工作分為兩大環節，一類是垃圾分類的前端分類投放工作，另一類是垃圾分類運輸工作。在實際執行過程中也是按照由市到各個區、再到街道辦事處以及社區居委會、最后到實際垃圾投放的居民這套體系來的。我們可以看到，在這套流程中居委會處于由上到下的中間環節，起到了樞紐作用，是政策落實的關鍵環節。上海市不同的居委會根據小區的特點和自身的實際能力建立特色的推進方案。例如，陽二居委會通過選擇申請公益專項基金來為社區引入了專業的團隊，這些團隊與居委會共同建立了一套全流程的生活垃圾分類方案。（3）志愿者，在推進精細化治理多元主體協同發力的背景下，志愿服務組織越來越受到重視并取得了長足的發展，逐步成為環境治理工作中的一股強大力量。回顧上海市的垃圾分類歷程可以看到，志愿者一直在宣傳引導等方面發揮了積極的作用。尤其是在《上海市生活垃圾管理條例》正式實施以后，志愿者參與垃圾分類的隊伍不斷壯大，參與力度不斷提高，成為上海垃圾分類治理的一股不可或缺的強大力量。例如，梅隴三村組的170名骨干志愿者組成的“綠主婦”著重通過開展陽臺種植就地消納廚余垃圾，“綠騎士”志愿者服務隊則定期深入到居民區開展電子廢棄物回收活動，并進行垃圾分類生態知識講解。截至2021年初，城市生活垃圾分類志愿服務總隊注冊志愿者人數達到53.86萬人，服務項目數量達到16，597個。

（三）市場主體。市場主體主要包括環保企業。近年來，為了減輕政府的負擔，政府采取公共服務外包的方式來處理一些公共事務，這也將市場主體引入到垃圾分類中，企業與政府簽訂服務合同，成為垃圾分類的實際參與者，上海市也主要采取這類模式。從事分類治理的企業主要分為前端分類、中端運輸、末端處理3個環節。前端分類的企業，例如天威環保有限公司，是一家主要從事垃圾分類前端工作的企業，為了杜絕大型居住區內濕垃圾發酵惡臭、滋生蟲害等二次污染問題，在垃圾分類開始后，上海的一些街道采用政府向企業購買服務的方式，引入了天威環保的垃圾處置設備。中端運輸企業，例如上海永煜環境服務有限公司，該公司主要經營范圍是垃圾清掃、收集、運輸、處理，普通貨運、渣土運輸、建筑垃圾處置等，是上海一家實力雄厚的綜合性實業公司。末端處理企業，源創環境科技有限公司是一家從事大型綜合類分揀中心的投資運營及可回收物的資源利用的公司，具有高水平的陳腐垃圾處理、建筑垃圾處理、廚余垃圾處理的能力。

在垃圾分類治理過程中，為可持續地推進垃圾分類工作，單純依靠某一主體是不太現實的，只有多元主體協同治理、共同發力，才能夠更有效地實現高效率、持續的垃圾分類。（圖1）

圖1 垃圾分類治理不同主體關系圖

三、各主體的決策特征

（一）政府方面

1、政府迫于業績指標，對垃圾分類工作大包大攬。體制內嚴格的績效指標的壓力使一些政府組織為了達到規定的標準而對其他應該引導教育的方面大包大攬。在關于印發《2021年上海市生活垃圾分類實效綜合考評辦法》的通知中，上海市為了貫徹落實《上海市生活垃圾管理條例》要求，推進屬地責任落實，促進常態長效管理，持續提升本市生活垃圾分類實效及精細化管理水平，特制定《2021年上海市生活垃圾分類實效綜合考評辦法》。其中，公布的街鎮生活垃圾分類實效綜合考評標準構成表考核指標細則中對很多細則都標注了明確的規范行為，這雖然將政府的工作內容明確了，但也無疑減少了一些其他社會主體發揮的空間，部分關于沿街商鋪的細則如表2所示。可以看出，細則關于具體細節的描述和規范十分明確，這就導致政府部門必須嚴格按照規章執行，而其他社會組織的參與未免會導致行為的不規范、實施得有偏差。（表2）

表2 《2021年上海市生活垃圾分類實效綜合考評辦法》中關于沿街商鋪細則部分一覽表

2、政府資金有限，基礎設施不足。垃圾分類雖然有各方主體的參與，但是在實際執行過程中政府幾乎是全部出資，其他主體處于被資助的狀態。然而，政府的資金是有限的，對于有限的資金，具體投入到哪些方面需要政府仔細斟酌。在一系列的投資中，基礎設施的建設顯得尤為重要。因為基礎設施給居民主體最直觀的感受，不僅提供了垃圾分類的條件，更展示了政府對于垃圾分類的態度。據統計，上海的一個街道的131個小區中，103個小區都配備相應的垃圾箱房，其余沒有配備垃圾箱房的通常是老舊小區。然而，在配備箱房的小區中仍然存在不同程度的基礎設施不能保障的情況。

“現在小區的垃圾廂房基本都需要配備分類垃圾桶、攝像頭、照明燈、戶外帳篷等基礎設施以方便居民投遞垃圾，但是現在我們小區僅僅有垃圾桶，并且由于垃圾桶比較陳舊、分類標識也不是很醒目，白天還好些，晚上根本分不清，并且照明燈也是有時根本不亮，天黑時候垃圾分類具有一些困難。”（訪談對象：居民A）

其實不僅是被采訪小區有這類情況，通過調查問卷發現，上海市很多小區都存在這類狀況。基礎設施的資金投入效率其實是很高的，而且可以從源頭上治理垃圾分類，因此政府應該尤為重視。

3、政策有待完善，數據不夠透明。提到垃圾分類，不少人會第一時間想到德國和日本，這兩個以“工匠精神”著稱的國家在垃圾分類方面也同樣頗有成效。然而，鮮有人知的是我國是最早提出“垃圾分類”概念的國家，早在1957年我國就通過在報紙上刊登文章的方式呼吁北京市民對垃圾進行分類。在實際執行的過程中，隨著人們物質生活的提高，物質匱乏的日子越來越遠，有關垃圾分類的治理也就逐漸地削弱了，而如今面對環境的問題，垃圾分類又重新擺上了日程。日本的垃圾分類能得到各國的一致好評，與其完備的法律體系有很大的關系。上海市目前雖然已經頒布了一些有針對性的政策與條例，但其內容與日本相比還不夠完善，各政策之間不成體系。此外，數據的披露對于激發各主體的積極性也有重要作用，只有讓每一個人都看到垃圾分類的數據，讓大家有直觀的感受，能看到自己努力的成果，大家才更有執行的動力。目前，垃圾分類的數據還不夠透明，比如目前我國并沒有針對垃圾分類具體到各個環節的數據，雖然已經有一些企業研發了有關垃圾分類的大數據平臺，但是由于種種原因的限制，這些數據平臺針對的只是一部分的地區，并沒有相對宏觀的數據平臺。相比之下，日本早在2000年就確切清晰地公布了這部分的信息。這不僅有助于一些相關研究者能夠確切地獲得可靠的數據，同時也讓普通大眾了解了垃圾分類的成果，有利于激發民眾參與的熱情。因此，政府應將更多的精力放在數據的披露方面，重視這個問題，確保“好鋼用在刀刃上”，使效率進一步提升。

（二）非營利組織方面

1、非營利組織數量少，優秀成果難以維持。政府在垃圾分類中雖然占據主導地位，但是在實際執行過程中也存在不便的地方。比如，垃圾分類如果只是由政府負責，政府宣傳得再到位，老百姓在心中也會存在一些防備心理。此時，如果有一個第三方的公益組織進來，大眾認為他們是中立的，因此也能聽進去他們講的話。其實這類的公益組織很擅長處理這類情況，他們在長期的社會實踐中積累了豐富的經驗，能夠進行有效的溝通，了解居民心理，與他們進行有效溝通。但是在實際執行過程中，非營利組織的發展仍然受到限制，這與這類非營利組織的數量少也有一定的關系。非營利組織數量少直接影響了居民垃圾分類的持續性，在大環境不能得到有效改善的情況下，盡管當時有幾個小區的垃圾分類做得比較好，一旦非營利組織撤出來，做得比較好的小區很快就會恢復到平均水平。

“我們小區是開展垃圾分類比較早的，其中也有一些非營利組織進入了我們小區宣傳垃圾分類的工作，經過大家一段時間的努力和志愿者的付出，我們小區的垃圾分類做得很好，還評為了先進小區。但是大概一個月以后，這些組織撤出了我們的小區，大家就逐漸懈怠了，大概半年以后，我們業主之間交流發現其他很多小區垃圾分類都不嚴格，省了很多的事情，我們這個小區垃圾分類做得也不如之前好了。”（訪談對象：居民B）

有非營利組織參與的社區對垃圾分類比較重視，做得也比較好，但是沒有宣傳到的小區則采取比較消極的態度。這就直接導致垃圾分類的普及輻射范圍比較小。對于進行垃圾分類的小區來說，一旦非營利組織撤出小區，那么他們進行的垃圾分類的前期投入會付之東流，因為他們看到其他小區沒有進行垃圾分類，出于從眾的心態，他們垃圾的分類也難以長期持續下去，導致垃圾分類的效果仍然不好。

2、相關政府部門不承認，工作難以進行。我國非營利組織也存在一些不足，雖然目前政策的大方向是鼓勵非營利組織參與到生態文明建設中來，但是在實際操作過程中仍然存在很多的困難。比如，非營利組織在注冊、登記時受到民政部門的限制，在開展業務時還要受到與本身領域相關的政府部門的監督，這種多重管理使得我國非營利組織缺乏獨立性，限制了非營利組織的工作效率和發展的步伐。不僅如此，盡管非營利組織和政府部門的總體目標是一致的，但是非營利組織在實際執行過程中的具體目標和政府的政策目標不太一致，這就直接導致了一些基層政府由于政績要求和一些其他的因素不太愿意非營利組織運營。在這種情況下，政府的不支持直接導致非營利組織在資金和宣傳方面都受到一定的限制，很容易挫傷非營利組織的積極性，從而使非營利組織的運營難以持續下去。

（三）環保企業盈利困難。垃圾分類企業在發展過程中需要主動探索適合自身發展的運營方式，目前的盈利問題是一個很重要的問題，如果環保企業不能達到一定的利潤率，未來環保企業只能是越來越少。目前，垃圾分類的相關企業之所以無法“自負盈虧”，關鍵問題是對于垃圾終端方面的處理能力較差。他們的經營方向主要是收集或再分揀，而收集或再分揀垃圾成本大但是收入較少。“愛分類”相關負責人曾經給過垃圾分類的詳細數據，公司一個月的銷售收入約30萬元，政府采購收入約40萬元，但是公司的人力和運營費用在80萬元左右，另有其他支出20萬元左右，處于虧損狀態。在垃圾轉運的企業中，垃圾轉運成本很大，較高的運行成本無疑就擠壓了利潤，而且在這些方面政府的補助也相對較少，這些企業的實際收入加上政府補助再扣減成本之后的利潤就所剩無幾。而政府對于這些企業的補貼和優惠政策也僅僅是維持一個收支平衡。這種情況導致垃圾分類企業很難盈利，未來的發展也將受到很大的限制。回看之前那批“互聯網+”的垃圾分類企業，大部分處于破產重整、停業倒閉的狀態。

四、破解之策

（一）健全完善政策，促進協同發展。上海市目前雖然有了一系列針對于垃圾分類的法規，但是其內容仍有必要進行完善。比如，在對于非營利組織態度方面，政府應該采取更加鼓勵的形式，為非營利組織提供一些便利，以便其更好地進行工作，相對增加一些資金的支持，將合作共贏作為目標，而不是認為其可有可無。在對于垃圾分類的企業方面，調整投入資金的結構和方向，幫助企業改變主營業務的結構，帶動其得到更高的利潤，而不是僅僅提供政府補助。對居民行為規范方面，不僅要制定獎勵策略，更要制定懲罰機制，垃圾分類發展比較好的國家對于垃圾處理不當的行為都有對應的懲罰措施。但與此同時，也要注意處罰力度，避免在實際執行過程中出現處罰過當的問題。不斷完善各類政策，鼓勵各個主體積極有效地參與到實際的垃圾分類行動中。

（二）認可非營利組織優勢，協助其參與垃圾分類。在垃圾分類的過程中，非營利組織具有獨特優勢。政府的宣傳和激勵手段例如積分、平行補貼等方式實際上是將政府和居民放在了一個相對對立的位置上，因為這類行為實際上是一種交易手段，而最終結果取決于居民是否選擇交易。如果在實際運行過程中將非營利組織這一主體引入，通過環保教育來轉變居民的認知結構，使其站在同一方向，正是環保教育類非營利企業所擅長的地方。從國外實踐經驗來看，非營利組織的生存和發展，主要取決于政府對非營利組織采取的政策。政府在肯定非營利組織的工作優勢的同時，也需要通過制度化設計鼓勵他們參與垃圾分類的治理，促進非營利組織的發展，將其優勢發揮到最大，在日后的垃圾分類工作中做到合作共贏，讓其在政府不方便出面的地方發揮其自身優勢。

（三）促進市場發育，尊重利潤需求。在垃圾分類中促進市場機制充分發揮作用，實現資源的優化配置，是目前政府的主要工作。政府在垃圾分類過程中的作用不僅僅是引領，更重要的是修復和培育市場。針對目前垃圾分類企業不盈利的問題，政府可以幫助垃圾分類前端分類企業引入盈利能力更強終端設備，擴大經營范圍，以此來解決這類企業無法自負盈虧的問題。這種情況下即使前端分類部分盈利困難，但由于前端分類已經變成后端處理流程中的一環，其虧損也會被終端運營獲得的利潤彌補。這樣就能有效提高企業的利潤，不僅使企業財務緊張的問題可以有效緩解，政府也能節約一部分資金，將補助投放到前期宣傳和教育中去。

綜上，上海是我國較早進行垃圾分類的城市之一，在長時間的實踐探索過程中，已經基本形成有效的治理模式，很多市民也已經能理解垃圾分類的原因，學會了相關知識，基本能實現全民垃圾分類。政府協同社區深入到每家每戶，積極引導居民實踐分類；企業利用自身技術，協助垃圾分類有效處理各類垃圾；社會組織連接多方主體，積極發揮協調作用，使多元主體共同參與到垃圾分類中。本文對上海市垃圾分類治理各方主體的行為決策特征加以分析，指出現階段各方主體存在的問題并提出相應的對策，希望可以為上海市垃圾分類治理提供一些思路。