基于DEPA探究亞太地區數字貿易治理前景

周念利，吳希賢，2，焦婕

(1. 對外經濟貿易大學 中國世界貿易組織研究院，北京 100029;2. 對外經濟貿易大學 北京對外開放研究院，北京 100029)

區別于貨物貿易，數字貿易主要涉及可數字化的服務貿易，譬如搜索引擎服務、遠程金融服務、在線醫療等。近年來，數字貿易發展迅猛。據聯合國貿易和發展會議(UNCTAD)統計，在全球范圍內，服務出口中的數字化可交付服務占比從2019年的近52%上升到2020年的近64%，信息通信技術(ICT)服務占比則相應從10%增長到近14%[1]。數字貿易呈現出規則密集型的特點，而貿易規則滯后于數字貿易實踐，由此數字貿易治理顯得尤為重要。目前來看，全球數字貿易治理存在4種模式：“美式模板”，基于美國自身較高的數字化水平強調數據完全自由流動；“歐式模板”，注重保護個人隱私，實施有限制的數據流動管理措施；“中式模板”，基于國家安全的首要訴求強調數字主權；“新式模板”，是新加坡提出的數字貿易治理規則，主要考慮了中小企業發展等議題。

亞太地區數字貿易治理水平位居全球前列。當前亞太涉及數字貿易規則的區域貿易協定主要包括“美式”的《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》(CPTPP)、《美墨加協定》(USMCA)、《美日數字貿易協定》(UJDTA)[2]，“中式”的《區域全面經濟伙伴關系協定》(RCEP)，“新式”的《數字經濟伙伴關系協定》(DEPA)、《新加坡-澳大利亞數字經濟協定》(SADEA)[3]。并且，亞太地區人口眾多，數字經濟和數字貿易領域擁有巨大發展潛力，因此亞太地區已經成為中美兩國在全球數字治理領域競爭的關鍵區域。中國方面已經正式申請加入DEPA，美國拜登政府也在意欲“借殼”DEPA或SADEA積極尋求“重返亞太”。因此，DEPA作為“新式模板”的代表，一方面它沿襲了“美式模板”的數字貿易規則，涉及新興數字技術等眾多先進性和前瞻性議題；另一方面該協定已經成為中美兩國在亞太數字貿易治理領域競爭的焦點。鑒于亞太地區作為全球數字貿易發展的重要區域，亟需確立符合自身發展特點的數字治理規則，基于DEPA分析亞太數字貿易治理的前景是可行的、客觀的，也是必要的。

梳理關于亞太數字貿易治理最新動向的相關文獻可以發現，既有研究主要從以下3個視角切入。第一，針對DEPA的規則內容和協定特征，部分學者做了細致的分析研究。趙旸頔等認為，DEPA是一項全面且具有前瞻性的數字治理協定，通過DEPA可以鞏固現有的數字貿易承諾，又能夠使締約方企業和個人更好地參與數字化進程[4]。楊澤瑞闡述了DEPA的具體內容并指出，DEPA反映了在數字經濟日新月異的時代，國際數字貿易規則的與時俱進[5]。ATKINSON et al.認為DEPA是智利貿易政策現代化進程中的一個里程碑，也是首個專門關注國際數字經濟政策的國際協定[6]。第二，部分文獻聚焦于中美在亞太數字貿易治理領域展開的激烈博弈。全毅在中美博弈對亞太經濟格局影響的問題上表示：中美博弈在亞太地區的實踐路徑主要是CPTPP和RCEP兩種協定，中國力推RCEP，同時積極參與DEPA，努力實現亞太自由貿易區(FTAAP)，美國“退群”后極有可能重返CPTPP，二者之間競爭加劇會使具有“雙重身份”的成員國受益最大[7]。第三，基于中國已經申請加入DEPA，部分學者試圖分析這一既定事實將給中國帶來哪些重要影響，以及拜登政府將做出何種應對。中國申請加入DEPA協定，充分彰顯了中國積極推進亞太區域經貿一體化、對接國際經貿高標準規則的決心，能夠拓展中國數字貿易的發展空間，帶動國內產業數字化升級轉型[8]。邵育群在分析拜登政府印太戰略時指出，印太戰略的總體思路是奧巴馬政府的“亞太再平衡”戰略與特朗普政府的“印太”戰略的延續，其總體目標是將戰略資源更有效地投入到世界經濟(機遇)和安全(挑戰)的中心地區，為維持美國全球霸權地位服務[9]。周念利等認為美國將會積極推進“美式模板”再升級、參與多邊數字貿易治理并采取措施重返亞太[10]。

綜合梳理既有文獻可以發現，當前學術界較少基于DEPA協定對亞太數字貿易治理的前景做出系統全面的展望，因此本文試圖從該項協定出發探究亞太數字貿易治理前景，從廣度和深度兩個維度深入分析亞太數字貿易規則議題的內涵，探索亞太數字貿易規則架構的特征趨向，總結亞太數字治理的“集團化”表現。

一、亞太數字貿易治理議題廣度和深度的變化趨向

(一)將涵蓋更多新興技術領域的議題

DEPA包含16個模塊，其中有10個實體性規則模塊共涵蓋了36項條款，另有6個程序性規則模塊共涵蓋了36項條款[11]。相較于CPTPP、UJDTA和RCEP等亞太貿易協定中的數字貿易規則，DEPA所涵蓋的議題更為全面、廣泛[12]。例如，DEPA一方面在沿襲了CPTPP電子商務章大部分條款外，特別細化了消費者保護與數據隱私保護條款，有效增強了消費者對于數字貿易開展的信心；另一方面與USMCA的簽訂背景不同，DEPA中的中小企業合作議題對發展中國家具有一定的吸引力[13]。此外，DEPA是首個將電子發票議題引入數字貿易規則的協定，電子支付規則也是其他亞太貿易協定中未納入的數字貿易議題。值得注意的是，人工智能等新興技術議題、數字包容議題和金融科技議題是DEPA之前的數字貿易協定中未曾涵蓋的議題，可謂是創新性規則。

由此可見，人工智能等新興技術的出現與發展推動了有關領域的規則制定，據此展望未來，亞太數字貿易治理議題廣度仍會擴展。第一，就目前來看，新興數字技術范疇不斷擴展，除人工智能外，區塊鏈、數字貨幣與人臉識別等新興技術的監管規則預計也將逐步納入亞太數字貿易治理議題范圍內。第二，中美兩國均已對加入DEPA與SADEA表示出極大興趣，但兩國的數字貿易發展水平不盡相同，由此產生的利益訴求分歧較大。根據中國在WTO電子商務諸邊談判中提交的最新提案，中國認為各成員應就數據流動、數字產品非歧視待遇等議題進行慎重討論，并提出應給予電子商務有關的網絡設備非歧視待遇，此番提案也是對中國企業的5G技術及基礎設施在國際受到的不公平待遇的回應[14]。而美國數字技術實力全球最強，其數字服務龍頭企業在全球占有較大份額，比如Google控制了全球搜索引擎市場90%的份額，Facebook掌握了全球社交媒體2/3的份額[15]。美國基于自身發達的數字經濟，在對外發展數字貿易時具有利益最大化傾向，主要訴求體現在對外倡導數據全球自由流動、主張開放的互聯網市場與電信市場、落實知識產權保護及要求數字產品的公平待遇等方面，通過更高程度的自由化、競爭化市場在全球范圍內獲得利益，鞏固自身在數字經濟領域的領導地位[16]。據此預期，亞太數字貿易治理議題將擴展至上述領域。

(二)數字貿易傳統議題將趨于更高標準

從DEPA的規則內容來看，亞太數字貿易規則除“增量”外，還表現出“提質”的特征，即除擴大議題范圍外，還重視提高傳統議題的規則標準，在規則條款項下對締約成員提出更多要求，提高協定的約束效力。鑒于亞太地區數字經濟和數字貿易發展迅速，低標準規則可能存在監管不足與監管滯后的缺點。尤其對于日本、韓國、新加坡等數字經濟發展水平較高的經濟體，構建高標準的數字貿易規則體系一直是普遍的呼聲。

在規則深度方面，數字貿易傳統議題的規則標準仍具有進一步提高的空間。例如，在“無紙化貿易”條款中，CPTPP僅是規定成員向公眾提供電子文件，并承認電子文件的法律效力；而DEPA在此基礎之上進一步規定了成員提供電子文件的語言和格式，以及建立單一窗口和數據交換系統的國際標準。這表明在數字貿易傳統議題方面，DEPA已經在之前亞太數字貿易規則的基礎上進一步提高了規則標準，可預計未來的亞太數字貿易治理也將進一步提高傳統議題標準。

具體而言，締約成員很可能將原有規則中的“軟性”語言替換為“硬性”語言，進一步增加規則強制力。例如，DEPA的“電子發票”條款中要求締約成員間應共享彼此最佳經驗，預計未來該項條款中可能要求成員間必須共享經驗，如此將進一步提高成員在該項條款下的履約標準。另外，DEPA的“網絡安全合作”條款除了涵蓋CPTPP協議下同樣內容外，還要求締約成員認識到網絡安全領域勞動力發展的重要性，實施與勞動力標準國際兼容性、勞動力平等等相關的政策措施。此項規則內容的擴展反映出DEPA對網絡安全領域的勞動力問題進一步提出要求。此外，針對人工智能等新興技術領域的規則，DEPA先行一步在“新興技術和趨勢”模塊下設置了“人工智能”條款，建設性提出AI技術的道德和治理框架，在未來的亞太數字貿易協定中很可能引入具體的國際規則和治理框架，以要求成員遵守統一的、通用的規則標準，這對于未來亞太數字貿易治理而言無疑是提高既有規則標準的一條路徑。

二、亞太數字貿易治理談判模式、模塊特征和關注焦點的變化趨向

(一)數字貿易議題談判與傳統議題談判相剝離的趨勢

DEPA是全球首個針對數字經濟領域所達成的專門協定，由此看來，亞太數字貿易治理將趨向于數字貿易議題談判與傳統議題談判相剝離。

第一，從專門性協定談判的必要性角度來看，不同于傳統貿易協定中的貨物貿易和服務貿易等領域，數字貿易領域本身具有內涵豐富、治理復雜以及所涉議題廣、利益分歧大等特征，因此針對數字貿易領域進行專門的協定談判具有必要的意義。

（3）索引模塊。該模塊主要用于對抓取和篩選后的信息進行整理，當然索引數據庫的建立必不可少。索引在系統的組成中十分關鍵，是判斷系統搜索速度和準確度的標準。從互聯網獲取的信息一定是雜亂的，不利用對有效信息進行查詢，因此，需要對獲取的數據信息進行重新排列，排序方式首先要考慮根據“文本和字段”的內容進行劃分，還需要考慮加入“內容和主題”的區分條件。通過整理后的信息，也應按照相應的規則進行存儲和管理。

第二，從協定談判效率的角度來看，專門性協定比綜合性協定能夠更快地達成一致。綜合性貿易協定涵蓋更多領域，包括農業、服務貿易和貨物貿易等傳統議題以及數字貿易等新興議題，在成員談判的過程中自然會涉及到各自不同利益與分歧，各成員難以達成最終滿意的效果，導致綜合性貿易協定的談判效率不高。當前全球經貿環境因新冠疫情和逆全球化加劇震蕩，多邊體制下的綜合性貿易談判更是舉步維艱。譬如涉及農業、非農業、服務貿易、環境產品等諸多議題的多哈回合談判于2001年啟動，但迄今為止進展一直比較緩慢，而數字經濟發展十分迅猛，因此在WTO框架下也啟動了電子商務談判。換言之，數字貿易屬于國際貿易中的新興領域，數字貿易治理議題有待各經濟體集體協商探討，在該領域的談判中數個經濟體也更有可能先達成一致結果，使集體的談判效率更有保障。

第三，從當前的國際背景角度來看，大國博弈愈趨激烈，中美博弈持續升級，各國經濟合作面臨重大不確定性[17]。在非合作博弈的模式下，中美雙方無法在更多貿易領域達成一致，也無法單獨調和主要經濟體之間的貿易規則矛盾。因此，貿易協定的談判成員為最大程度促進談判達成，很可能選擇就數字經濟領域談判專門性協定。

(二)協定的框架形式將偏向于開放、包容、靈活的主題模塊型

首先，DEPA首創主題模塊型的協定形式，極具開放性，這為以后的亞太數字貿易治理提供了新的借鑒思路。數字貿易協定之所以會采取主題模塊形式，是因為數字貿易領域涵蓋眾多議題，為使規則談判有條不紊地進行，提高談判效率，因此針對不同議題的規則條款集合分別進行談判，由此形成主題模塊型協定[18]。其次，DEPA強調圍繞非約束原則建立共識，給予締約成員較大的靈活性。最后，DEPA更加關注政府間合作來推進數字貿易在全球范圍內的發展，模塊化條款不僅符合發達國家的利益訴求，也為發展中國家提供了選擇空間，體現出一定的兼容性[19]。

展望未來，在采用主題模塊型協定的前提下，亞太數字貿易治理將呈現兩大趨勢。第一，主題模塊的數量將會擴容增加。DEPA現已包含貿易便利化、數字產品、數據治理、新興技術等16個主題模塊，基于當前數字經濟和數字貿易治理議題的擴展情況，預計未來亞太數字貿易治理將擴展到數字知識產權、數字服務稅和平臺經濟治理等主題模塊。第二，從模塊議題的條款約束效力來看，在未來的亞太數字貿易協定中，新增主題模塊的規則很可能屬于勸誘性條款，約束力較弱；但已有主題模塊中規則條款的約束力勢必進一步強化。具體而言，從DEPA的“人工智能”條款可以預測，未來新增模塊將會以新興科技為對象，從道德層面加以約束，倡導建立和平、安全、以人為本的價值觀，條款的設置起到引導作用；既有規則條款將從增強措辭嚴厲程度、剔除例外條款、增加成員履行義務、擴展適用范圍及強化執法要求等方面強化規則約束效力，這一點在DEPA中的“電子發票”條款已經得以印證。

(三)數字貿易便利化、數據治理及包容發展相關議題將是近期焦點

從議題的角度來看，亞太經濟體近期將會聚焦于數字貿易便利化、數據治理及包容發展相關議題。

第一，在數字貿易便利化議題方面，新加坡認為DEPA最重要的議題之一就是便利化，即促進數字貿易端到端的無縫銜接[20]。具體而言，通過開展無紙化交易，簡化貿易程序和手續，降低貿易成本；開發跨境可操作性電子發票系統，提高交易效率；完善電子支付系統的國際公認標準，有效監督支付系統的安全性。亞太地區各經濟體的數字經濟發展水平參差不齊，除日本、韓國、新加坡等數字經濟發展水平較高的經濟體外，包括老撾、緬甸、柬埔寨等東盟成員在內的大多數亞太經濟體的數字經濟發展水平較低[21]。而對于眾多的發展中經濟體而言，數字貿易便利化議題無疑緊緊關乎這些經濟體的切身利益，也是亞太地區眾多發展中經濟體重點關注的議題。因此，關注數字貿易便利化議題的發展將有助于吸引更多的亞太發展中經濟體加入談判，進而擴大協定規則在亞太地區的影響力。

第二，在數據治理議題方面，數據由起初傳統貿易過程中的副產品升級成為數字經濟和數字貿易發展的基礎，成為數字貿易中最重要的要素。數據背后的商業價值以及投射出的個人隱私、國家安全問題使得數據治理成為國家間存在較多分歧的議題之一，不同國家基于自身利益訴求提出的數據治理原則差異較大。美國主張數據完全跨境流動，反對強制數據本地化的貿易壁壘；歐盟注重個人隱私保護，實行有限制的數據流動，在2018年頒布實行了有史以來最嚴厲的個人隱私數據保護法案《通用數據保護條例》(GDPR)[22]；中國則主張數據主權原則，為維護國家安全、個人信息安全，對數據流動進行監管。鑒于此，當前全球未能就數據治理達成共識，無法制定全球通用的數據治理規則，差異化規則會帶來政策協調成本，標準化規則又尚未實現，因此未來數據治理議題的規則協調會越來越為各國所重視。

第三，數字包容性發展議題一直是亞太地區十分重視的數字貿易議題之一。2018年，亞太經合組織曾將“把握包容性機遇，擁抱數字化未來”設為主題，表明了數字包容性在實現數字經濟可持續發展中的重要作用。亞太經濟體聚焦該議題的原因可以從兩個角度考慮：一是各國政府為獲得國內更多的支持，通常會比較關注選民的利益，如性別歧視、城鄉差異等問題，以更加富有同理心、更加平易近人的形象贏得選票[23]；二是包容性發展本身要求擴大參與主體。以東盟為代表的廣大亞太發展中經濟體是亞太數字貿易治理的重要力量，數字包容性議題給予普通群眾更多信心，吸引更多發展中經濟體加入協定談判，從而會使數字貿易協定吸納的成員更多，數字貿易產生的規模經濟效益更為可觀。

三、亞太數字貿易治理集團化競爭格局的變化趨向

(一)將形成兩大集團

目前來看，亞太數字貿易治理領域呈現出以中國、美國和新加坡為主導的三大集團格局，他們分別以RCEP、CPTPP和DEPA為代表構建了典型的數字貿易規則體系。但鑒于中美兩個大國均對DEPA表示出極大興趣，由此可以預見未來亞太數字貿易治理將以中、美分別為主導，形成兩大競爭性集團。

對于未來兩大競爭性集團的主要成員組成，可以做出合理猜測：澳大利亞、加拿大、墨西哥、韓國為原TPP和USMCA的成員，具備接受“美式”數字貿易治理理念和規則的基礎，很可能加入美國集團。而泰國與印尼在數字貿易治理理念上更接近于中國，老撾、柬埔寨、緬甸、越南、馬來西亞等東盟成員的數字經濟發展水平較低，更易接受“中式”數字貿易規則，因此這些經濟體很可能加入中國集團。

此外，日本加入哪個陣營取決于其對數字貿易規則標準、理念的接受程度以及對涉及中美數字貿易競爭的成本-收益比較。其一，吸引日本最直接的就是數字貿易規則的標準和理念。日本經濟產業研究所(RIETI)2021年4月份發布了《面向亞太地區的數字經濟治理機制》。根據該報告，日本認為亞太地區的數字經濟共同規則和標準必須以前瞻性的原則作為指導，避免采用最低的共同標準，同時應該采取開放的區域主義，要通過技術和經濟合作在不同主權制度之間建立信任。其二，日本對于是否介入中美之間的博弈面臨著“成本-收益”之間的比較，地緣政治也是影響日本決定加入哪個陣營的重要因素。中美之間的博弈，使得亞太地區難以制定規則，所以日本在數字貿易規則問題上一直想走一條靠近美國又不得罪中國的中間路線，或者說中美之外的第三條道路。此外，印度雖然是亞太地區具有重要影響力且市場經濟體量較大的經濟體，但是從RCEP談判過程以及以往的經驗來看，印度在推動區域貿易自由化進程中一貫實行不積極的作為，因此印度未必肯加入兩大集團。

(二)中小經濟體通過“聯合抱團”可能在特定議題或領域占據治理主導權

從DEPA、SADEA及TPP前身P4(《跨太平洋戰略經濟伙伴關系協定》)的創始締約成員來看，經濟發展水平較高的中小經濟體在參與亞太地區數字經濟治理及推進亞太區域經濟一體化進程方面非常積極，并且在規則制定方面也顯示出高質量、前瞻性的特點[24]。因此在某些特定議題或領域，中小經濟體仍可能為爭取更多利益而采取“聯合抱團”策略，進而占據部分議題的治理主導權。

例如，在數字基礎設施建設方面，老撾、緬甸、柬埔寨、越南、菲律賓、馬來西亞等亞太發展中經濟體均極為重視該議題。對于東南亞各國而言，數字經濟發展水平普遍處于初級階段，數字基礎設施建設仍有很大提高空間，且數字基礎設施建設對于提高東南亞各國的數字經濟發展水平至關重要，因此這些國家很可能會在數字基礎設施建設方面“聯合抱團”。2016年東盟已經發布《東盟互聯互通總體規劃2025》，其中數字創新的基礎設施互聯互通是該規劃實施的重點領域之一。馬來西亞于2019年推出《2030年共同繁榮愿景》，為了實現數字化革命，馬來西亞政府將在5年內向本國數字基礎設施建設提供502億令吉(約人民幣844億元)財政支持[25]。

再如，在中小企業的數字化轉型合作方面，DEPA的締約成員新加坡、新西蘭、智利本身就屬于中小經濟體，他們與越南、菲律賓等中小經濟體一樣并不具有大型的數字企業，這些經濟體的商業主體主要是中小企業。而對中小企業而言，數字化轉型能夠為中小企業擴展消費者流量，大幅降低獲客成本，提高信息匹配效率，進而大幅提高收益。因此，中小企業的數字化轉型對于中小經濟體的數字經濟發展具有重要促進作用，新加坡、越南、菲律賓等亞太中小經濟體很可能將聯合起來在該議題上爭取治理主導權。

四、結語

DEPA的簽署開創了亞太數字貿易治理規則的新階段，它不僅是亞太地區數字貿易高速發展的象征，也是未來亞太數字貿易治理的新標桿。繼RCEP協定之后，亞太數字貿易治理又上了一個新臺階，DEPA無論是形式、內容還是影響力，都顯示出其高水平、更全面、前瞻性的特點。不同于以往的區域貿易協定，DEPA是全球首個針對數字經濟的專門協定，它將涉及數字經濟和數字貿易的議題單獨形成一個協定，并且創新性地采取了“主題模塊”的協定形式，此番形式的變化說明亞太數字貿易治理正逐步走向更加專業化、成熟化的道路，也預示未來的數字貿易規則將趨于更加開放、靈活、包容。

不僅如此，DEPA的規則設置更是從“廣度”和“深度”兩個方面深化擴展了亞太數字貿易治理。一是從文本內容可以看出，DEPA與之前的區域貿易協定的電子商務章節相比，涉及到更多議題：首次引入了電子發票、電子支付條款，這對提高數字貿易效率、降低中間成本有著非常大的促進作用；人工智能等新興技術、數據創新、中小企業合作等議題緊跟時代發展，填補了之前協定內容上的空白。二是從規則條款的“松緊”程度來看，DEPA提高了傳統議題的規則標準，通過強化言語措辭、縮減規則例外和增加履約義務等方式向締約成員提出了更高要求，促使數字貿易在區域內的高質量發展。由此看來，未來的亞太數字貿易治理將會在“廣度”和“深度”兩個維度上繼續發展，數字貿易治理未來會納入更多議題，逐漸關注到越來越多的新興領域，在發展過程中不斷完善亞太數字貿易治理框架。當前，無論是數字經濟高度發達的美國還是數字建設蓬勃發展的中國，都對DEPA表現出極大的關注。這背后反映的是亞太數字貿易治理領導權之爭，可以預見未來將會形成以中美兩國為主導的競爭性集團，形成“二分天下”的局面。加之此次DEPA的發起國均為新加坡等中小經濟體，這反映了在某些領域有著共同利益的中小經濟體也可能聯合起來制定規則，占據主導權，由此預判未來亞太數字貿易治理也可能呈現出多元化的特點。