論中國共產黨領導下土地制度和政策演進的民生邏輯

劉鳳義，趙豪杰

黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》明確提出，“堅持人民至上”。堅持人民至上在不同歷史時期有不同的具體內容，但貫穿黨的百年歷史同時又體現人民至上的一個事關民生的重要問題，就是土地問題。土地通常被看作是一種生產要素，但不同于其他生產要素的是，土地具有明顯的民生屬性，因為社會民生所需一切物質資料都來源于土地。土地具有民生屬性，但并不是在任何社會制度下，土地的民生屬性都能得以貫徹和實現。在土地私有制的社會里，土地所有者憑借對土地所有權的壟斷，剝削和壓榨失去土地的農民，盡管奴隸社會、封建社會和資本主義社會，對農民的剝削和壓榨的方式有所不同，但土地制度演進的本質都遵循著少數人占有利用土地剝削勞動者的邏輯。中國共產黨從誕生的第一天起，就始終堅持以人民為中心，堅持土地的民生屬性，遵循土地制度演進的民生邏輯，那就是逐漸消滅土地私有制，破除少數人利用土地剝削勞動者的制度基礎，建立土地公有制，實現土地由人民共有，土地產品由人民共享，同時依據發展變化了的客觀實際探索土地公有制實現形式，不斷推進民生建設。在新時代我們黨依然牢牢抓住土地的民生屬性，堅持以民生邏輯來推進土地制度改革，正如習近平總書記指出的：“‘土地者，民之本也。’處理好農民與土地的關系，仍然是深化農村改革的主線。”(1)習近平：《論堅持全面深化改革》，中央文獻出版社，2018年，第397-398頁。他反復強調“農村改革不論怎么改，都不能把農村土地集體所有制改垮了、把耕地改少了、把糧食生產能力改弱了、把農民利益損害了。”(2)《習近平談治國理政》，第3卷，外文出版社，2020年，第262頁。本文試就中國共產黨百年土地制度和政策演進的民生邏輯進行歸納和分析，以期能夠以史為鑒，面向未來，更好地從民生需要上把握我國土地制度和政策的未來走向，同時也從理論邏輯、歷史邏輯和實踐邏輯相結合的角度，對那種企圖推動我國農村土地私有化主張的人說“不”。

一、讓農民擁有土地所有權：為保障和改善民生初步奠定了制度基礎

近代中國的農村，土地制度在性質上是封建地主土地所有制。土地的占有極度不均，地主掌控絕大部分土地，廣大農民無地或僅有少量土地。1927年《中國國民黨中央執行委員會農民部土地委員會報告》指出，中小地主和大地主人口僅占14%，他們擁有的土地卻占62%，如果加上富農，則占全部土地的比例高達81%。(3)中國社會科學院經濟研究所中國現代經濟史組：《第一、二次國內革命戰爭時期土地斗爭史料選編》 ，新華書店，1981年，第142頁。由于土地是社會民生所需一切物質資料的初始源泉，地主階級占有和控制了土地，農民階級不得不將自己的剩余產品甚至是一部分必要產品都要交給土地所有者階級，農民階級處于被支配、被奴役和被統治地位。因此，在封建土地私有制下，地主通過各種方式加大對農民的剝奪，農民及其家庭的勞動力再生產常常陷入困境，從而造成中國農村民生危機，極大地阻礙了生產力進一步發展和土地民生屬性的實現。那時在農村能夠維持衣食無憂的農民不過6%，94%的農民無法維持最低生活。(4)朱其華：《中國農村經濟的透視》 ，中國研究書店，1936年，第4頁。在此生活環境下，“層出不窮的天災人禍，使得大多數人民都陷于破產的境地，糧食的缺乏，逼著一般的災民連種子和耕畜一齊吃盡，草根樹皮都變成他們維持生活的資料，有的竟取滑石粉充饑。他們要想得著一絲茍延殘喘的生機，只有東奔西竄的逃亡”(5)馮和法：《農村社會學大綱》，黎明書局，1934年，第366頁。。根據當時人口普查，農村人口的普通死亡率達到30‰。(6)喬啟明：《中國農村社會經濟學》，商務印書館，1945年,第101頁。

中國共產黨堅持以馬克思主義為指導，深刻認識到土地是整個社會民生資料的基礎，認識到封建土地私有制是民生危機的總根源，明確提出徹底推翻封建土地私有制的土地綱領，并在革命實踐中不斷完善。中國共產黨無論是在土地革命時期，還是在解放戰爭時期，都將推翻封建土地制度作為自己的工作重心，根本目的是推翻封建土地制度，讓農民擁有土地，為保障和改善民生奠定初步的制度基礎。1922年6月15日《中國共產黨對于時局的主張》中提出肅清軍閥，將他們的田地分給貧苦農民。“八七”會議確立了開展土地革命的方針。1928年以毛澤東為代表的共產黨人制定了《井岡山土地法》，主張徹底否定封建土地制度。1928年黨的“六大”通過了《土地問題決議案》和《農民問題決議案》，主張沒收一切地主土地分配給無地或少地的農民。在毛澤東的主持下，根據“六大”的精神制定了《興國土地法》，主張沒收一切公共土地及地主的土地，分給無地及少地的農民。1931年中國共產黨推出的《中華蘇維埃共和國土地法》，規定沒收所有地主、豪紳、軍閥、官僚、富農及其他大私有主的土地，經過蘇維埃由貧農與中農實行分配。抗戰時期，為了保護農民利益，實行減租減息的土地政策。1947年制定《中國土地法大綱》，主張廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實行耕者有其田的土地制度。1950年頒布《中華人民共和國土地改革法》，提出廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制。同時在全國開展了轟轟烈烈的土改運動。

封建地主土地所有制轉變為農民的土地所有制，徹底廢除了兩千多年的封建土地私有制，廣大農民翻身得解放，為滿足農民基本生存需要創造了根本的社會條件。在土地革命期間正是因為農民有了土地，才有了生存保障。以革命根據地龍巖為例，“農民分得了土地，不交租、不還債、不納捐稅(當時土地稅很輕)，每家每戶都在自己的土地上積極勞動，精耕細作、增施肥料，每個鄉村都興修水利，因此是年夏季水稻普遍豐收，農民收入增加，生活改善，農村中一片歡樂聲，市場交易也日益繁盛。由于大家生活改善，盜匪絕跡，夜不閉戶、道不拾遺，這是土地革命的偉大成果”(7)鄧子恢：《龍巖人民革命斗爭回憶錄》，福建人民出版社，1961年，第33頁。。

新中國成立后的土地改革，廢除了封建土地私有制，保障和改善農民民生。農民土地所有制“使大約占農業人口60%—70%的無地或少地的農民無償地獲得了大約7億畝耕地，免除了每年交給地主的大約700億斤糧食的苛重地租”(8)沙健孫主編：《中國共產黨與新中國的創建 1945—1949(下)》 ，中央文獻出版社，2009年，第629頁。。我國人口死亡率由1949年的20‰下降到1956年的11.40‰，人口自然增長率由1949年的16‰上升到1956年的20.5‰。(9)1953年我國糧食比1949年增加了47.4%。(10)國家統計局：《中國統計年鑒1983年》 ，中國統計出版社，1983年，第105、162頁。這些都是農民擁有土地后獲得并改善了基本生存保障的結果。更重要的是對于無地和少地的廣大農民來說，推翻封建土地制度意味著徹底廢除封建剝削制度基礎和地主對勞動者的奴役，翻身站立起來，成為自己命運的主人；意味著掃除封建時代愚昧落后的意識形態；意味著婦女解放和男女平等關系的建立；意味著廢除封建土地制度下鄉村政權，代之以由中國共產黨領導下由村民選舉產生的新的鄉村政權機構。

一言以蔽之，中國共產黨帶領廣大農民推翻封建土地制度，打破了一個因土地私有制不斷釀成民生危機的舊世界，建立了一個以土地為基礎的保障和改善民生的新世界。由此可見，推翻封建土地私有制，為農民的民生保障初步奠定了制度基礎。

二、建立土地集體所有制：為保障和改善民生提供了堅實的社會主義制度保障

土改后形成的農民土地所有制雖然消滅了封建土地所有制，把土地分配給農民大大調動了農民生產積極性、主動性，但依然不能從根本上解決農民的民生問題。因為農民的土地所有制本質上是小私有制，以這種土地制度為基礎的是小農經濟，而小農經濟是一種小生產方式，阻礙土地生產力的發揮，“它既排斥生產資料的積聚，也排斥協作，排斥同一生產過程內部的分工，排斥對自然的社會統治和社會調節，排斥社會生產力的自由發展”(11)馬克思：《資本論》，第1卷，人民出版社，2004年，第872頁。。同時，小農經濟在保障和改善民生方面存在三個明顯局限性。

一是容易產生農民失地并由此帶來農村土地兼并，土地占有兩極分化，再次釀成社會民生危機。在土地小私有制下，生產不穩定，抗風險能力弱，農民很容易失去土地，從而失去確保民生的基礎性生產資料，陷入貧困化。在小農經濟條件下，偶然的事故如疾病、天氣、市場波動等，都可能使得農民生產生活陷入困境。一旦農民生產生活陷入困境，農民只有轉向高利貸借債，如果債務不能及時償還，就不得不出賣自己的土地，此時農村中的富農就會趁機兼并土地，農村不可避免地重新出現土地兼并和兩極分化。

二是土地小私有制不利于社會化大生產。現代農業的基本特征是社會化大生產，而社會化大生產要求土地連片，形成規模，便于機械化、現代化耕種，同時也便于土地灌溉、噴灑農藥等。然而，在農民土地私有制下，土地條塊分割，分散利用、分散經營，無法實現土地集約和有計劃利用，這就限制了通過規模經濟，提高和發展農業生產力，增加農業產出的可能性。“這種土地所有制形式以及它所要求的小地塊耕作的方式，不僅不能采用現代農業的各種改良措施，反而把耕作者本人變成頑固反對社會進步，尤其是反對土地國有化的人”(12)《馬克思恩格斯選集》，第3卷，人民出版社，2012年，第177頁。。

三是土地小私有制不利于走社會主義道路。中國共產黨帶領人民群眾革命的根本目的是建立社會主義制度，“這種制度將給所有的人提供健康而有益的工作，給所有的人提供充裕的物質生活和閑暇時間，給所有的人提供真正的充分的自由”(13)《馬克思恩格斯全集》，第28卷，人民出版社，2018年，第652頁。。社會主義制度的首要前提是建立社會主義土地和生產資料公有制，但是在當時農村土地所有制是小私有制，且這種“小生產是經常地、每日每時地、自發地和大批地產生著資本主義和資產階級的”(14)《列寧選集》，第4卷，人民出版社，2012年，第135頁。。因此，土地的小私有制存在將使農村發展偏離社會主義方向，潛伏著使中國農村陷入資本主義民生危機的可能性，必須建立土地集體所有制。

土地集體所有制能消除小農土地私有制釀成民生危機的弊端，為保障和改善農村民生提供了根本的制度保障，進而從根本上消除因土地私有而釀成的民生危機。土地的集體所有制度有利于促進農業生產力的發展，有利于促進土地的民生屬性在更高層次上實現，有如下優勢：第一，打破土地條塊分割，有利于采用社會化生產方式進行生產。第二，克服小農經濟局部利益計較，集中更多的農業剩余和勞動力，從整體發展農業生產的角度去構建農業生產的一般條件。農業生產的一般生產條件包括水利、肥料、機械、種子等，這些生產條件決定著農業的生產力。第三，發揮協作勞動的力量。馬克思指出：“生產越是依然以單純的體力勞動，以使用肌肉力等等為基礎，簡言之，越是以單個人的肉體緊張和體力勞動為基礎，生產力的提高就越是依賴于單個人的大規模的共同勞動。”(15)《馬克思恩格斯全集》，第30卷，人民出版社，1995年，第526頁。而勞動協作“與同樣多的人分散勞動相比，通過協作能夠在較短的時間里生產出同一些東西，或者說通過協作能夠生產出在另一些情況下是根本不可能生產的使用價值”(16)《馬克思恩格斯全集》，第32卷，人民出版社，1998年，第292頁。。在當時我國整體生產力水平比較低的情況下，尤其是對于一些大型工程的修建，缺少現代化的機械設備，必須通過協作勞動來完成。第四，土地集體所有制有利于禁止土地買賣，從根本上杜絕農村土地兼并現象，消除了因購買土地而產生的“虛假的生產費用”，回歸土地的民生屬性。

新中國成立不久，我們黨開始推動農村土地集體所有制改造。土地集體所有制需要有相應的組織形式，我國采取了人民公社制度，實行“三級所有、隊為基礎”的經營形式。人民公社組織形式在實踐中經歷了不斷演進的過程，最初是引導小農戶開展互助合作，由互助組到初級社，由初級社到高級社，再由高級社發展到人民公社，在這個過程中實現了土地制度的根本變革。我們黨根據社會實踐的發展變化，相應出臺了各種不同的政策：比如中共中央于1951年12月印發《中共中央關于農業生產互助合作的決議(草案)》；1953年12月印發《關于發展農業生產合作社的決議》；1955年10月通過《關于農業合作化問題的決議》，推動初級社的發展；1956年6月通過《高級農業生產合作社示范章程》；1958年8月印發《中共中央關于在農村建立人民公社問題的決議》，全面推動高級社向人民公社過渡。

以人民公社為組織形式的集體土地所有制，打破小農經濟條件下的土地兼并和分散生產，伴隨土地制度革命而來的，是耕作方法的改進，勞動者之間協作的擴大，土地的集中和集約利用，生產資料的積聚等等，顯著解放了農業生產力，增加了農產品的產量和供給，滿足人民生活對糧食和農產品的基本民生需要。同時人民公社制度下大規模生產協作，擴大了勞動者生產實踐范圍，也發展了生產力。人民公社制度通過勞動者的共同勞動，構建了較為完善的農業生產所需的一般條件，例如化肥廠、機械廠、水利設施等，為保障和改善民生提供了基礎。截至1979年全國已建成水庫86 132座，總庫容量是4 081億立方米，已建成水庫有效灌溉面積16 806千公頃。(17)中華人民共和國水利部編：《中國水利統計年鑒 2009》，中國水利水電出版社，2009年，第34頁。“從1949年到1978年，我國全國的有效灌溉面積由2.4億畝增加到近6.8億畝，即增加了4.4億畝。”(18)王曙光、王丹莉：《維新中國 中華人民共和國經濟史論》，商務印書館，2019年，第69頁。農業機械總動力由1952年的18.4萬千瓦，增加到1976年的8 629.6萬千瓦，；化肥的用量1952年是7.8萬噸，1976年是582.8萬噸；農業用電量1952年是0.5億千瓦時，1976年是204.8億千瓦時。(19)一般生產條件的改善帶來的是糧食產量的增長，除了20世紀60年代個別年份的糧食總產量下降外，其余年份的糧食產量都在上漲，1949年是 11 318萬噸，1978年是30 476.5萬噸，1978年是1949年的2.7倍。(20)國家統計局國民經濟綜合統計司編：《新中國六十年統計資料匯編》，中國統計出版社，2010年，第36、37頁。

人民公社下的集體土地所有制所煥發的農業生產力為我國工業體系的構建做出了貢獻，這反過來推動了全國整體民生事業的發展。工業發展水平決定著一個國家的經濟實力和勞動工具的技術裝備程度，并從根本上決定一個社會的勞動生產率，唯有實現工業化，才能實現整個社會勞動生產率的大幅度提升，從而滿足人民的生活需要。當時我國的工業基礎極度落后，毛澤東指出：“現在我們能造什么？能造桌子椅子，能造茶碗茶壺，能種糧食，還能磨成面粉，還能造紙，但是，一輛汽車、一架飛機、一輛坦克、一輛拖拉機都不能造。”(21)《毛澤東文集》，第6卷，人民出版社，1999年，第329頁。而我國當時的條件下要實現工業化，只能利用農業剩余來支持工業建設。只有建立集體土地所有制，才能打破因土地私有制度而產生的局部利益計較，從人民整體利益出發支援工業建設。同時也只有在人民公社制度下，通過勞動協作提高農業生產力，創造更多的剩余，才能更好地支持工業建設。農業對工業的貢獻分為三種方式，分別是稅收、“剪刀差”和儲蓄。1952年到1990年，通過稅收的方式為工業發展貢獻了1 527.8億元；通過“剪刀差”的方式貢獻了8 708億元；通過儲蓄的方式，1978年以前貢獻大都在10億元以下，1980年為 28.6億元，1985年為92.6億元，1990年為319.4億元。(22)馮海發、李溦：《我國農業為工業化提供資金積累的數量研究》，《 經濟研究》1993年第9期。“依靠農業農村支持，在一窮二白的基礎上推進工業化，建立起比較完整的工業體系和國民經濟體系”(23)《習近平關于“三農”工作論述摘編》，中央文獻出版社，2019年，第43頁。。我國工業體系的建立為農民生活提供了滿足民生需要的工業品。到1978年農村家庭平均每人消費化纖布1.24市尺，呢絨0.07市尺，毛線及毛線織品0.04市斤，膠鞋、球鞋和皮鞋0.32雙。(24)農村家庭每百戶擁有的主要耐用品自行車是30.73輛，縫紉機是19.8架，收音機是17.44臺，手表27.42只。(25)國家統計局農業統計司：《中國農村統計年鑒1985》，中國統計出版社，1986年，第199、201頁。其他日用生活用品也逐漸豐富，結束了中國人民在生活中處處依賴“洋火”“洋油”等外國日用工業品的時代。

人民公社下的農村土地集體所有制在社會產品分配方面擴大了公共積累，提高了農村民生事業的發展。這些民生事業主要包括應付不幸事故和自然災害的保險基金、學校和醫療保健等共同需要的部分，以及為鰥寡孤獨和喪失勞動能力設置的基金。在集體土地制度為基礎的人民公社制度下，剩余由集體共同占有和支配，雖然是從各個成員的總收入中扣除，“又會直接或間接地用來為處于社會成員地位的這個生產者謀利益”(26)《馬克思恩格斯選集》，第3卷，人民出版社，2012年，第362頁。。更重要的是在土地公有制背景下，全體勞動者通過人民公社的組織形式，以集體經濟為依托，創造平等的教育、醫療和養老等民生條件，且實現這些民生條件的平等共享。1949—1981年我國教育事業取得了巨大成就，在此期間掃除了1.4億青年文盲，農村青壯年中的文盲，由建國初的80%以上，降到30%。(27)《中國教育年鑒》編輯部編：《中國教育年鑒 1949—1981》，中國大百科全書出版社，1984年，第86頁。同時在農村形成合作醫療體系，“到1976年，全國90%以上的生產大隊都辦起了合作醫療，從而基本解決了農村人口在醫療保健方面缺醫少藥問題”(28)宋士云：《中國農村社會保障制度結構與變遷 1949—2002》，人民出版社，2006年，第125頁。。“我國人口死亡率已由解放前的25‰左右下降到6.2‰，嬰兒死亡率的下降幅度更為突出。”(29)中共中央文獻研究室編：《〈關于建國以來黨的若干歷史問題的決議〉注釋本(修訂本)》，人民出版社，1985年，第188頁。我國的人均壽命從1949年的35歲增長到1976年的65歲。(30)韓立紅：《中國共產黨的社會管理創新之道》，人民出版社，2017年，第29頁。

當然，不可否認，我國在探索人民公社組織制度的過程中，存在速度過快、規模過大、分配平均主義等問題，暴露出嚴重弊端，尤其是在“大躍進”期間，存在“浮夸風”“共產風”“瞎指揮”等問題，侵害了農民利益，破壞了農業生產力。在“文革”期間，也出現了大搞“窮過渡”、階級斗爭及擴大化，挫傷了農民生產積極性。同時在分配領域，存在平均主義嚴重問題。盡管針對這一問題，黨中央于1962年通過《農村人民公社工作條例修正草案》，重新確立了按勞分配，但“在國家征派購任務、口糧制、集體提留、各種政治運動等剛性制度和因素的擠壓下，實施20余年的結果是分配上的日益平均和社員勞動積極性的日益銷蝕”(31)辛逸：《農村人民公社分配制度研究》 ，中共黨史出版社，2005年，第167頁。。

三、實行家庭聯產承包責任制：創新激勵制度更好發揮土地保障和改善民生作用

人民公社組織制度一方面發揮了集體所有制優勢和生產協作產生的集體生產力優勢，大大改善了民生。但另一方面，由于公社的規模問題和分配制度問題等產生的嚴重弊端，阻礙土地滿足民生需要的屬性在更高層次實現，挫傷了農民生產積極性。因此，改革農村土地集體制度，激發農民積極性和農村經濟活力勢在必行。改革開放新時期，我國開創了新的土地公有制實現形式，實行家庭聯產承包責任制，在土地集體所有制性質不變的前提下，創新土地所有權和經營權分離的產權制度，調動農民生產積極性、創造性，更好發揮土地保障和改善民生的作用。以家庭聯產承包責任制為主的農村改革的突出特點主要包括：一是實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。廢除了政社合一、高度集中、機制僵化的人民公社體制，從體制上解決了人民公社“一大二公”“一平二調”的問題，極大地激發了廣大農民的生產主動性和積極性，迅速解放和發展了農村生產力。二是改革了農村集體所有制單一的經濟結構，鼓勵多種經濟成分、經營主體和經營形式存在和發展，使農村經濟的所有制結構得到了重大調整，調動了各類要素主體的生產積極性。我國的改革從農村家庭聯產承包責任制取得突破，由此在農村基本經營層面創新產生的充滿新的活力的制度，不但有力地促進土地民生屬性在更高層次上實現，也為我國整體經濟體制改革，為傳統的指令性的計劃經濟向社會主義市場經濟體制的轉變開了先河。

1978年，家庭聯產承包責任制首先發軔于小崗村。1980年5月，鄧小平在《關于農村政策問題》的談話中對包產到戶進行肯定。1982年中央發布一號文件，明確指出家庭聯產承包責任制是社會主義集體經濟經營方式的新形式。1983年再次發布一號文件，認為聯產承包制是馬克思主義農業合作化理論在我國實踐中的新發展。“1984年，家庭聯產承包責任制掃尾工作全部結束，實行各種聯產承包制的隊數達100%，其中實行大包干的隊數達536.6萬個，占總數的99.1%。”(32)王琢、許浜：《中國農村土地產權制度論》，經濟管理出版社，1996年，第155頁。2004年至2012年，中央連續9年發布一號文件，其中7個要求完善家庭聯產承包責任制，引導和規范土地經營權流轉，保障農民權益，其中2006年一號文件要求在全國范圍取消農業稅，這一惠民生的措施創造了我國土地制度改革的歷史，有力地促進農民增收和農村發展。

家庭聯產承包責任制還推動了土地使用權流轉，在更高的層次上實現土地的民生屬性。在政社合一的人民公社組織制度下，土地的所有權和經營權合一，土地由人民公社集體所有和集體經營，這種土地經營高度集中，尤其是在集體土地規模過大的情況下，造成了管理幅度過寬，容易產生“偷懶”行為。在家庭聯產承包責任制下，土地的所有權和承包經營權分開，且承包經營權可以流轉，這就發揮了產權的激勵功能，便于以更加靈活的組織形式來實現土地的集中和規模經營。在權責明確的前提下，土地公有制基礎上的土地使用權流轉可以適應不斷提高的生產力發展水平，實現社會主義社會化大生產條件下的專業化和社會化，使得土地滿足民生需要的屬性得以在更高的生產力水平上實現。

土地制度的變革激發了農民的生產積極性、主動性和創造性，解放了農業生產力，使農民收入不斷增長、農民生活不斷改善。1978年農民的可支配收入是134元，2012年則增長到8 389元，2012年的收入是1978年的62.6倍。相應地，農民生活也帶來了極大改善，“食用油由1978年的人均消費2公斤增加到2007年的6公斤，增長了2倍；肉禽類由1978年人均消費6公斤增加到2007年的19公斤，增長了2.1倍；蛋類由1978年人均消費0.8公斤增加到2007年的4.7公斤，增長了5倍；水產由1978年人均消費0.8公斤增加到2007年的5.4公斤，增長了5.4倍；奶及奶制品由1982年人均消費0.7公斤增加到2007年的3.5公斤，增長了4.3倍；瓜果由1983年人均消費3公斤增加到2007年的19公斤，增長了5.4倍”(33)國家統計局農村社會經濟調查司編：《歷史的跨越——農村改革開放30年》，中國統計出版社，2008年，第17-18頁。。

家庭聯產承包責任制帶來的農村經濟發展也促進了農村教育的發展。我國小學學齡兒童凈入學率由1978年的94%提升到2017年的99.9%，初中階段毛入學率由1978年的66.4%提升到2017年的103.5%，2017年我國九年義務教育鞏固率達到93.8%，遠高于世界第二大國印度的44.81%。(34)改革開放初期全國文盲約有1.4億，絕大部分在農村，隨著經濟的發展，我國人口識字率不斷上升，1982年、1990年、2000年和2010年我國的識字率分別為65.51%、77.79%、90.92%和95.12%。(35)鄔志輝：《中國農村教育：政策與發展(1978—2018)》，社會科學文獻出版社，2018年，第13、14頁。

在提高醫療和社會保障水平方面，家庭聯產承包責任制也發揮了重要作用。20世紀80年代的農村土地制度改革實現了由傳統人民公社到家庭聯產承包責任制的轉變，而建立在前者基礎上的傳統農村合作醫療制度已經不適應新變化的經濟實踐。1981年我國開始逐步探索利用市場機制改革農村醫療衛生服務體系，在這一過程中，也曾造成醫療費用上漲很快，農村合作醫療呈現“網破、線斷、人散”的局面。(36)孫淑云：《中國農村合作醫療制度變遷70年》，人民出版社，2020年，第36頁。但中共中央在逐漸總結經驗的基礎上，于1993年11月在《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中明確提出發展和完善農村合作醫療制度，建立新的農村合作醫療制度。此后多個地方結合自身的實際對重建農村合作醫療進行了探索，并取得了有益經驗。2002年中共中央、國務院發布《關于進一步加強農村衛生工作的決定》(以下簡稱《決定》)要求：“到2010年，在全國農村基本建立起適應社會主義市場經濟體制要求和農村經濟社會發展水平的農村衛生服務體系和農村合作醫療制度。”(37)中共中央文獻研究室編：《十五大以來重要文獻選編》(下) ，人民出版社，2003年，第2597頁。同時《決定》要求建立以大病統籌為主的新型合作醫療制度和醫療救助制度。“2012年，新農合參合率達98.3%”(38)孫淑云：《中國農村合作醫療制度變遷70年》，人民出版社，2020年，第53頁。。

家庭聯產承包責任制提高了農業勞動生產率，使農村出現了大量的剩余勞動力，這些剩余勞動力轉移到城市，既為我國迅速工業化提供了勞動力，也有利于農民增加收入，改善生活條件、提高生活水平。大量進城的農民工定居在城市，創造和享受著現代城市文明，這個過程本身既是打破城鄉二元結構的一個組成部分，也是農民自身不斷獲得新生活的一部分,實現了城鄉經濟社會良性循環。正是由于有農村土地作為保障，我國幾億農民工在城鄉之間長時間、大范圍有序有效轉移，不僅沒有帶來社會動蕩，而且成為經濟社會發展的重要支撐。因為他們即使在城市臨時失去工作，也不會普遍遇到生存問題。這就大大避免了資本主義國家的兩極分化和城市貧民窟的出現，為我國改革開放以來實現穩定和發展的兩大奇跡做出了貢獻。

可見，我們黨根據發展變化了的客觀實際，創新家庭聯產承包責任制這一新的土地公有制實現形式，促進土地滿足民生需要的屬性在更高層次實現，使中國廣大農民不僅逐漸解決了飯碗的問題，而且還從站起來走向富起來。

四、推動“三權分置”改革：在堅持土地集體所有制前提下為更好保障和增進農民福祉創造制度條件

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，堅持以人民為中心的發展思想，從實施鄉村振興戰略、推動經濟高質量發展、走向共同富裕的戰略目標出發，提出了一系列新的土地制度改革政策，促進土地的民生屬性在實現共同富裕層次上實現，其中推動農村土地改革的“三權分置”是核心內容。習近平總書記指出：“承包經營權流轉的農戶越來越多，土地承包權主體同經營權主體發生分離，這是我國農業生產關系變化的新趨勢。”(39)習近平：《論堅持全面深化改革》，中央文獻出版社，2018年，第71頁。農村土地的“三權分置”改革，是為了克服家庭聯產承包責任制中“兩權分離”的局限性，實現土地所有權、承包權、經營權“三權分置”，旨在確保農村土地集體所有制的前提下，更加有效地促進土地經營權流轉，更好地提高農村土地利用率、收益率，在新時代促進共同富裕的層次上實現土地的民生屬性，增加農民的民生福祉。

2013年中央一號文件明確要求用5年的時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作。2014年11月中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》明確要求：堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置。2016年中央一號文件明確要求繼續擴大農村承包地確權登記頒證整省推進試點。根據農業農村部發布的信息，截至2020年11月2日，全國農村承包地頒證率已超過96%。農村承包地確權登記頒證工作基本完成，農民吃了長效“定心丸”。“三權分置”還包括改善農村宅基地的利用和收益問題，2013年中央一號文件提出改革和完善農村宅基地制度。黨的十八屆三中全會提出保障農戶宅基地用益物權。2017年，習近平總書記提出：“要完善農民閑置宅基地和閑置農房的政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。”(40)習近平：《論堅持全面深化改革》，中央文獻出版社，2018年，第399-400、73頁。

推進農村土地的“三權分置”改革，是新時代鄉村振興的必然要求，是我國農村土地制度改革的重大創新。在我國經濟社會發展中，農村還是處于相對滯后的局面，“同快速推進的工業化、城鎮化相比，我國農業農村發展步伐還跟不上，‘一條腿長、一條腿短’問題比較突出。我國發展最大的不平衡是城鄉發展不平衡，最大的不充分是農村發展不充分”(41)《習近平談治國理政》，第3卷，外文出版社，2020年，第256頁。。同時就農業發展本身而言，一方面農業發展面臨向集約化和現代化轉變的歷史重任，另一方面我國還存在碎片化的以家庭為單位的農業經營方式，如何進行土地制度創新以適應這種客觀經濟現狀，成為推動農業發展的重中之重。而實施“三權分置”的土地改革有助于農地經營權流轉雙方穩定經營預期和利益平衡，推動新型農業經營主體及其現代化經營方式的發展，更好地促進小農戶與現代農業有機銜接。有助于推進農業供給側結構性改革與農業高質量發展，促進城鄉資源要素雙向流動和合理配置，更好地推動“四化同步”與鄉村全面振興。有助于更好激活農村集體經濟，助力農民脫貧致富，推動農業農村的現代化。有助于縮小城鄉差距、推動人的全面發展和實現共同富裕。這些都在新時代促進共同富裕的層次上實現了土地的民生屬性，更好地保障和增進農民的福祉。黨的十八大以來，黨的一系列新的土地制度改革，解放和發展了農業生產力，取得了輝煌成就，農民的民生福祉有了顯著提高。

一是土地制度改革穩步推進，既鞏固了農村基本經營制度，又促進了土地承包經營權有序流轉，推動土地集約利用。農村基本經營制度進一步鞏固完善，2億多農戶領到土地承包經營權證。農村承包“三權分置”改革取得重大進展。農村集體資產清產核資基本完成，6億多人集體成員身份得到確認。2011年底全國家庭承包耕地流轉面積僅2.28億畝，2017年底是5.12億畝，截至2019年底，流轉面積超過5.5億畝。

二是農民收入明顯增加。根據農業農村部消息，14億中國人的飯碗端得更牢，農民收入提前實現翻番目標。截至2020年，糧食產量連續6年超過1.3萬億斤，水稻和小麥的自給率保持在100%以上。農村居民人均可支配收入2019年突破1.6萬元，提前一年比2010年翻一番，2021年更是達到18 931元，增速連續12年高于城鎮居民。

三是脫貧攻堅取得決定性成就。黨的十八大以來，我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利，現行標準下9 899萬農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務，創造了又一個彪炳史冊的人間奇跡。

四是農村公共服務日益均等化。黨的十八大以來，黨中央不斷推進農村公共服務均等化，醫療、低保、養老三項制度不斷得到完善和加強。“農村公共衛生服務網絡不斷健全，基層醫療衛生機構運行新機制全面建立，2016年城鎮地區83.6%的戶所在社區有衛生站，農村地區87.4%的戶所在自然村有衛生站，分別比2013年提高3.9個和5.8個百分點，新型農村合作醫療和醫療救助制度實現全覆蓋”(42)。同時“以低保、五保為核心的農村社會救助制度為幾千萬困難群眾提供了基本生活保障，農村養老服務網絡不斷完善，新型農村社會養老保險制度實現全覆蓋”(43)《十八大以來治國理政新成就》(上)，人民出版社，2017年，第449頁。。

五是農村教育水平顯著提升。通過推動優秀師資向農村傾斜，實施9年制義務教育和“兩免一補”政策，免除所有學生學雜費，為農村學生和城市家庭經濟困難學生免費提供教科書，對家庭經濟困難的寄宿生提供生活補助，農村辦學條件逐步改善，辦學水平穩步提升。2016年農村地區84.6%的戶所在自然村可以便利地上小學，比2013年提高3.8個百分點。(44)《十八大以來治國理政新成就》(上)，人民出版社，2017年，第449頁。

六是鄉村振興不斷推進。2021年7月在國家發展和改革委舉行的新聞發布會上，發布了關于《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》實施中期評估情況，“總的來看，《規劃》實施3年來，鄉村振興取得階段性成效。主要指標完成情況看，總體符合預期。《規劃》提出的22項主要指標，有6項提前完成，11項達到2020年階段性目標”(45)中華人民共和國國務院新聞辦公室：《國家發展和改革委舉行7月份新聞發布會》，2021年7月19日，http://www.scio.gov.cn/xwfbh/gbwxwfbh/xwfbh/fzggw/document/1709046/1709046.htm.。2021年10月16日習近平總書記在《求是》雜志上發表《扎實推動共同富裕》，明確要求促進農民農村共同富裕，現在正在向這一目標邁進。

五、簡短結論

在中國共產黨領導中國人民革命和社會主義建設的一百年間，中國的土地制度發生了天翻地覆的變化，推翻了封建土地私有制，建立了社會主義土地公有制，并且在公有制基礎上推動土地制度不斷改革創新，讓土地遵循和發揮民生屬性。總結中國共產黨一百年來的土地制度和政策演進的民生邏輯，可以得出以下三點結論：

第一，堅持黨的領導是保證土地民生屬性的根本政治保障。一百年來，中國共產黨領導中國人民經過波瀾壯闊的偉大斗爭，中國人民徹底擺脫了被欺負、被壓迫、被奴役的命運，成為國家、社會和自己命運的主人。黨領導人民推翻封建土地私有制，建立具有中國特色的社會主義土地公有制并不斷創新土地公有制實現形式，在中華大地上徹底終結土地私有制歷史，在一個擁有14億人口的大國開展舉世矚目的土地公有制實踐，并在民生領域取得巨大歷史成就，徹底消滅了絕對貧困，不僅創造了中國歷史，也創造了世界歷史。這一偉大歷史成就，只有在中國共產黨的領導下，才能取得。讓土地回歸民生屬性，只有在中國共產黨的領導下，才能真正得到保證。

第二，堅持土地公有制是實現土地民生屬性的根本制度保障。土地公有制改變了農村土地小私有制的低效率，也抑制了農村土地被大土地所有者兼并帶來的兩極分化，讓勞動者成為土地的主人，擺脫了被剝削的命運，調動了勞動者的積極性、創造性，提高了農業勞動生產率，增加了農民收益。土地公有制與社會化大生產的根本要求是一致的，這既確保了農民利益不受侵害，也有利于農業領域的社會化大生產，更好地解放和發展土地生產力。在城市，住房是城市居民的重要民生產品，要確保房子是用來住的，不是用來炒的，一個重要前提就是要堅持土地公有制屬性。土地公有制在中國推進現代化和城市化的偉大進程中，避免了資本主義國家的兩極分化和城市貧民窟問題的出現，為我國改革開放以來實現穩定和發展的兩大奇跡創造了條件。土地公有制還有利于公園、城市綠化、城市交通等各種為民生服務的公共產品的提供，更好地滿足人民高品質生活需要。今天要確保國家的糧食安全，把飯碗牢牢端在我們自己手中，也必須堅持發揮土地公有制的制度優勢。中國特色社會主義所開創的土地公有制以及以此為基礎推動保障和改善民生的偉大社會實踐，不但是我們黨百年奮斗的寶貴歷史經驗，也為人類社會探索土地制度變革促進民生發展提供了中國方案。那種試圖借助所謂的“公地悲劇”觀點否定中國特色社會主義土地公有制的觀點從理論邏輯、歷史邏輯和實踐邏輯上看，都是錯誤的。持有這種觀點的人，應該認真從資本主義土地私有制的歷史和實踐中反思一下，這種土地私有制給本國人民、給世界人民帶來多少“私地悲劇”。(46)趙豪杰、劉鳳義：《美國資本主義制度下家庭農場的困境分析》，《 政治經濟學評論》2020年第11期。

第三，堅持推動土地公有制實現形式不斷改革創新是增強土地民生屬性的體制機制保障。社會主義土地公有制有其自身優勢，但是在社會主義市場經濟中，要發揮這種制度優勢，必須與時俱進不斷探索土地公有制的實現形式。土地公有制體現的是土地所有制的性質，其實現形式則是對土地的具體使用和經營方式，二者是本質和形式的關系，前者決定后者，后者關系到前者優越性能否有效發揮。改革開放以來，從家庭聯產承包責任制，到新時代農村土地“三權分置”改革，都是在堅持土地公有制的前提下不斷探索創新土地公有制實現形式的產物。隨著扎實推進共同富裕進程和鄉村振興戰略的深入實施，中國特色社會主義新的歷史階段內在要求探索創新農村土地公有制新的實現形式，發展農村新型集體經濟，這是增強土地民生屬性新的體制機制保障，也是保障和改善農民民生，增加農民獲得感，加快農村走向共同富裕的必由之路。正如習近平總書記所指出的：“堅持農村土地集體所有制性質，發展新型集體經濟，走共同富裕道路。”(47)《習近平談治國理政》，第3卷，外文出版社，2020年，第261頁。