《國際衛生條例》中旅行限制濫用及其完善構想

韓 龍，崔 征

(1.海南大學 法學院， 海南 海口 570100； 2.中南財經政法大學 法學院，湖北 武漢 430073)

自人類征服自然伊始，傳染病的防控即與人類社會變遷如影隨形。尤其是在經濟全球化及交通運輸業迅猛發展的當下，“前所未有的全球‘航空流’時代在推動人員、資金與貨物在全世界范圍內自由流動的同時，亦對傳染病的全球傳播發揮著重要作用”[1]，借助于國際旅行者及其所攜帶的貨物，發端于某地的流行病疫情可以輕松突破地理界限，迅速地跨境傳播。有鑒于此，在有重大疫情發生時，一些國家援用旅行限制這一防疫措施，寄希望于御病毒于國門之外，以維護本國國民的生命健康安全。但這一措施如被濫用，會產生嚴重的不良后果。故世界衛生組織(以下簡稱WHO)頒布的《國際衛生條例》(以下簡稱《條例》)雖確認旅行限制作為一項防疫措施可為各國在抵御疫情侵襲時使用，但也對該措施的采取施加了限制，以盡可能避免濫用的發生。然則，即便是WHO及《條例》已對此作出明確規定，但揆諸近些年的現實，仍有部分國家在應對突發公共衛生事件時置WHO“盡可能避免使用旅行限制”的呼聲于不顧。那么，《條例》為何無法充分有效地約束WHO成員國在應對疫情時濫用旅行限制，又該如何完善《條例》以實現其宗旨？這是事關各國合理使用防疫政策以抗擊疫情蔓延，推動疫中和疫后經濟尤其是國際旅游業重振的重要課題，不可不察。

雖然在重大疫情發生時旅行限制措施無端濫用應受約束和制止已成為廣泛共識，但如何判斷濫用與否，如何通過完善《條例》以實現對旅行限制措施濫用形成制約，仍缺乏深度研究。我國自2003年非典疫情之后，雖有涉及《條例》與傳染病防控機制的法學研究成果，但對于旅行限制濫用的研究卻鮮有人提及，特別是對于探究《條例》就旅行限制規定上的罅漏并通過完善《條例》以規范疫情發生時旅行限制的使用更顯空白(1)張麗英教授雖認為額外衛生措施的實施應遵循比例原則和科學原則并分析了《條例》中的不足，但并不非對旅行限制這一具體措施所作的考察，且未談及我國現行相關法律是否有規定不足之處。[2]。國外就旅行限制濫用的研究相較國內雖較為充分，但這些研究(2)如Michelle Forrest認為應促成WHO與WTO合作，利用WTO的爭端解決機制解決因額外衛生措施實施而引發的爭議。Obijiofor Aginam則認為在新時代背景下，WHO應堅持“后威斯特伐利亞公共衛生治理模式”，即通過積極地與國家及非國家行為者合作，及時獲取有關疫情的信息，防控傳染病在世界范圍內的爆發。卻主要集中于呼吁多主體參與以敦促各國履行條約義務，并忽略了《條例》本身存在的問題[3-4]。可見，如何完善《條例》以約束旅行限制的濫用仍是一個亟待解決的問題。故本文從完善《條例》以約束旅行限制濫用出發，在明確濫用之標準的基礎上，探究《條例》無法有效約束旅行限制濫用的困局所在，最后分別就《條例》及當前我國法律對旅行限制規定的不足提出完善建議。

一、《條例》中旅行限制濫用判斷標準之查證

旅行限制是指在突發公共衛生事件爆發時，相關主體為盡可能阻斷疫情藉由國際旅行者及貨物發生跨境傳播以維護本國國民之健康，對受染地區采取的一系列諸如發布旅行警告、限制受染地區人員入境等措施。需要明確的是，“相關主體”除主權國家外，也包括WHO(3)WHO主要是依據《條例》第18條，針對人員、行李、貨物、交通工具等以臨時或長期建議的形式實施旅行限制。而主權國家則是依據《條例》第43條，將旅行限制作為額外衛生措施的具體表現形式予以適用。。但鑒于《條例》總體上反對實施邊境限制，且提倡締約國采取與公共衛生風險相稱的方式應對重大傳染病的國際傳播，避免對國際交通和貿易造成不必要的干擾，故本文針對的旅行限制濫用指的是主權國家的濫用。而主權國家采取旅行限制措施，在何種情況下為合理使用，又在何種情況下構成濫用？標準的厘定至為關鍵，否則，判斷是否構成濫用就會淪為空談。綜觀《條例》，其雖未直接規定旅行限制的使用標準，但通過對《條例》的分析，不難發現一國采取的旅行限制措施需滿足必要性、科學性及相稱性標準。

旅行限制實施的必要性標準是指旅行限制的采取系一國出于公共衛生原因，為保護本國民眾安全所不得不為的舉措。顯然，該標準一方面要求各締約國實施旅行限制的目的須如《條例》第21.1條所言，應以具備公共衛生原因等正當理由為前提，而非為了獲得其他任何“額外的益處”[5]。另一方面，必要性還強調旅行限制應是WHO成員國，尤其是發達國家的“底線措施”。《條例》第27.1條規定，主管當局在必要時可執行包括隔離交通工具在內的補充衛生措施，《條例》雖未明確何種情況構成本條中的“必要”，但鑒于《條例》宗旨在于盡可能避免對國際交通形成干擾，故應當認為此處的“必要”實為為預防疾病傳播所不得不為之舉措。由于締約國間在經濟發展水平、醫療衛生條件及應對重大傳染病的綜合能力等多方面存在差異，故必要性有不同的體現。對于經濟發達、醫療實力強大的締約國而言，即便是為應對重大突發公共衛生事件之侵襲也應盡可能采取其他有效措施以代替旅行限制的率先使用，只有在其他措施無法有效遏制疫情傳播或情勢異常緊急的情況下援用旅行限制方才顯得具有正當性。

又因“締約國實施任何超出WHO建議的額外衛生措施，其履行都應基于科學之義務”[6]，作為《條例》規定的額外衛生措施的旅行限制，其合理使用亦應滿足《條例》第43.2條科學性之要求(4)《條例》第43.2條規定，締約國應基于科學原則、科學證據或任何現有信息、WHO的任何特定指導或建議作出是否實施額外衛生措施的決定。，即各國在判斷是否采取旅行限制措施時需以與該傳染病相關的科學信息為前提。以當下肆虐的新冠疫情為例，作為呼吸道傳染病，考慮到已染疫的國際旅行者在他國進行游覽時可能會對該國民眾造成威脅，故對國際旅行者所屬國之外的國家，尤其是經濟落后、醫療衛生條件差的發展中國家而言，采取旅行限制措施并不必然違背科學性之標準。但對于其他類型的傳染病，例如艾滋病，因其傳播介質并非是飛沫與空氣，即便對旅行者采取了旅行限制措施也難以阻卻傳播，那么，各國應避免采取旅行限制措施，否則即與旅行限制的科學性標準相沖突。不僅如此，科學性標準還意味著即便是為應對呼吸道傳染病所實施的旅行限制措施，一旦關乎人類健康的科學上的不確定性消失，那么,無論是該措施依據科學證據而實施，亦或是因適用預防原則而依據現有信息而作出，都應因科學前提喪失而停止適用，否則仍會因違背科學性標準而構成旅行限制濫用。

就相稱性標準而言，《條例》強調WHO各成員國即便實施該措施，也應與傳染病的嚴重程度相當。相稱性標準可從時間、措施選擇及目標靶向3個層面加以確定。首先，時間層面顯然既包括措施的起始時間，又包括措施的終結時間。起始時間要求各國實施的旅行限制不宜早于WHO提出與該措施相關的建議之時。這是因為《條例》第6條、第7條均明確規定，締約國就其領土內發生的突發公共衛生事件應及時向WHO報告。因此，與各成員國相比，WHO掌握的信息較為充分，而由WHO所做旅行限制之建議似更符合科學性標準。終結時間則同上所述，一旦科學上的不確定性消失或有其他對國際交通損害更小而對公共衛生健康保護與旅行限制相當甚至更佳的防疫政策可用，旅行限制即應停止。其次，在措施選擇層面，各國在采取措施時應當遵循《條例》第31.2條的規定，即在有若干可達公共衛生目的的措施可供選擇時，應適用對旅行者創傷和干擾最小的措施，且該措施的實施亦應與其所保護的社會公共利益相稱。最后，目標靶向要求《條例》締約國采取的旅行限制措施應凸顯《條例》之精神，僅對確診及疑似確診旅行者施加限制(5)《條例》第23.2條“到達和離開時的衛生措施”要求締約國對于受染或嫌疑旅行者應在個別情況個別處理的基礎上實施額外衛生措施，而第30條“接受公共衛生觀察的旅行者”則強調對于某一旅行者是否采取旅行限制措施僅取決于其是否仍具有直接公共衛生風險。，不應與旅行者的國籍、來源地或途徑地等其他因素有關。即便是采取差異化舉措，也只能是基于旅行者的身體素質、年齡、性別不同而作合理的差異性處理，否則即可能因違反相稱性標準而構成濫用。

總之，厘清旅行限制的適用標準是區分旅行限制的合理使用與濫用的前提。必要性、科學性及相稱性三項標準密切聯系，構成統一整體，WHO成員國實施的旅行限制措施違背其中任一標準，均應被認定為構成濫用。這也意味著，WHO及《條例》同意成員國采取旅行限制措施，并不必然構成對濫用旅行限制的“背書”[7]。

二、旅行限制濫用的體現與原因

《條例》作為由WHO頒布的在傳染病防控領域唯一具有法律約束力，且締約國近乎囊括世界上所有國家的重要國際條約，理應在傳染病防控問題上具有相當的話語權。然而，在實踐中，《條例》在制止締約國在應對疫情時無端濫用旅行限制，除呼吁各國盡可能不使用該措施外，起到的作用似乎并不顯著。本文以下首先對旅行限制濫用進行類型化審視，然后對《條例》無法有效約束旅行限制濫用的原因進行挖掘，以期為完善《條例》提供應有的基礎。

(一)旅行限制濫用的類型

根據既有事實并對照前文所述判斷旅行限制濫用之必要性、科學性及相稱性標準，本文認為旅行限制濫用主要有“臨時性濫用”與“持續性濫用”兩種類型。

“臨時性濫用”系因采取措施的時間多在WHO宣布某一疫情構成國際公共衛生緊急事件(Public Health Emergency of International Concern,PHEIC)之后，并在疫情得到有效控制后解除，故呈現出“臨時性”特點。自現行《條例》通過以來，包括新冠疫情在內，WHO共宣布了6次PHEIC(6)根據時間順序依次為：2014年甲型H1N1流感疫情、2014年脊髓灰質炎疫情、2014年西非埃博拉疫情、2016年巴西寨卡病毒疫情、2019年剛果(金)埃博拉疫情和2020年新型冠狀肺炎病毒疫情。，但實際上一些國家罔顧WHO的建議采取了旅行限制措施。以新冠疫情為例，自新冠疫情被WHO宣布構成PHEIC后，全球217個旅游目的地100%地對國際游客采取了不同程度的限制措施[8]。從前文所述的判斷旅行限制濫用的三項標準來看，首先，就必要性而言，新冠疫情并非完全嚴重到徹底禁止國際游客入境之程度。我國的抗疫經驗亦表明“嚴格追蹤并隔離密切接觸者等措施能有效遏制疫情擴散”[9]。其次，疫情爆發數月后，關乎人類健康的科學上的不確定性逐步消弭，但這并未改變仍有多個旅游目的地以保障公共安全為由持續實施完全封鎖邊境的現狀[10]，從而有悖于科學性標準。最后，一些國家采取的諸如禁止任何來自中國航班或中國公民入境的簡單粗暴的旅行限制措施，在對未染疫旅行者形成不必要限制的同時，亦與相稱性之標準不符。

與“臨時性濫用”不同，“持續性濫用”是對“常態化”疾病所采取的限制措施的濫用。是否采取此類措施以及何時采取，取決于一國當局單方面考慮，與WHO宣布PHEIC的時間節點無關，故具有持續時間長與延續性的特點。這類措施如被濫用，就構成旅行限制濫用的另一種類型。以艾滋病為例，其是通過母嬰、性行為、血及血制品進行傳播，正如學者所言，“艾滋病在任何國家的傳播速度與影響范圍取決于本國國民的風險行為，而非國際旅行者”[11]。因此，對艾滋病患者實施旅行限制的保護效用與主管當局向民眾普及防范知識、發放相關醫療衛生用品之效用相距甚遠，即對患有艾滋病的國際旅行者實施旅行限制措施，并不能滿足為保護公共衛生健康所必需的必要性標準等，是旅行限制持續性濫用的代表性體現。

綜上，以上任一類型的旅行限制濫用都是對《條例》的背離，并會造成諸多負面影響。尤其是臨時性濫用，其實施國通常較多，并會導致專業人員與醫療物資難以進入受染地區，惡化地區的抗疫形勢，還可能會使得受染地區因忌憚遭受他國的多種限制從而推遲甚至拒絕向WHO提供疫情的進展，最終使世界陷入疫情更大的不確定性之中和加劇國際社會應對疫情的不利形勢，因而這種濫用更應受到《條例》的約束。但現行《條例》并未能充分完成這一“使命”。

(二)《條例》無法有效約束旅行限制之原因

《條例》未能充分約束締約國旅行限制的濫用，究其原因，主要在于WHO與成員國防疫目標不盡然一致，且《條例》自身存在缺陷。

1.WHO與成員國追求的目標存在差異

最大限度地阻斷疾病傳播與最小限度地影響國際交通及貿易，是WHO在公共衛生保護與運輸自由之間所期冀達到的平衡和目標[12]。但主權國家的目標卻與WHO并非“亦步亦趨”。一方面，主權國家追求的目標更為復雜，包括本國民眾的情緒、應對疫情的能力、開放本國邊境是否會對本國經濟及社會穩定形成巨大沖擊等。另一方面，成員國對公共健康保護與經濟影響二者之間的價值排序也可能與WHO不同。以新冠疫情期間部分歐洲國家所實施的旅行限制為例，在疫情爆發之初，這些國家對中國及周邊國家實施了極為嚴格的旅行禁令及入境限制措施，似乎以保護本國民眾健康為主要考量。但隨著疫情形勢的變化，上述國家又對本處于限制名單中的部分國家放松了入境限制，把促進本國經濟復蘇成為考慮的主要目標。各國追求目標的反復，使其不全然采納WHO提出的與旅行限制相關的建議，從而導致WHO與成員國二者追求的目標出現差異。

2.《條例》自身存在缺陷

首先，WHO的“建議”不具有法律拘束力。根據《條例》規定，總干事可就已構成PHEIC的公共衛生事件向成員國發布建議，包括臨時建議與長期建議。但“建議”在性質上屬于“軟法”，即便是有關國家違背了WHO的建議，后果也只是受到國際社會道德與輿論的譴責。反映在旅行限制問題上，即使成員國未遵循WHO的建議而濫用旅行限制，也不會受到任何來自WHO的實質制裁，但濫用卻可滿足國內擁有選舉權民眾之需求并可能在一定程度上阻斷疫情在本土的傳播[13]。近乎于零的損失及豐厚的政治收益，使得部分WHO成員國的濫用行為愈發肆無忌憚。

其次，科學前提難以準確把握。《條例》對實施旅行限制要求“以證據為據”(Evidence-based)的原則，又僅要求科學證據應當是“現有的”，但現有的科學證據在突發的重大疫情面前往往陷入不足的困境。如何判斷科學證據是否充足，《條例》也并未進行說明。即便在一國之內，疫情評估在不同專家之間通常也有主流與非主流之分。如果一國是基于本國主流科學意見作出實施旅行限制的決定，是否能夠滿足科學證據充足之前提，亦無定論。但另一方面，重大疫情引起的國際恐慌卻會在頃刻間發生，導致非疫情國傾向于迅速采取旅行限制，而難以顧及采取此類措施能否滿足科學標準的問題。

最后，WHO爭端解決機制無法對締約國形成有效震懾。爭端解決機制的疲軟素來是《條例》飽受詬病的重要方面。誠然，《條例》規定締約國應先行通過協商方式解決爭端，并在爭議雙方同意接受強制性仲裁的前提下可提交仲裁。但是，一方面無論是協商還是仲裁都完全取決于當事國同意，在無強制性機制迫使爭議國參加爭端解決的情況下，對爭端解決的進程及結果起到決定性作用的將是經濟實力與政治影響，而非法律規范[14]。另一方面，即便是爭議雙方取得爭端解決結果，由于執行機制的缺位，若實施國拒絕停止旅行限制濫用行為，WHO并無權對其進行懲戒。這使得WHO成為事實上的“沒有法律牙齒的衛生監督者”[15]，也最終導致爭端解決機制無法對締約國濫用旅行限制行為形成有效制約與震懾。總之，《條例》自身存在的不足使得WHO難以對旅行限制濫用行為施加有效約束。

三、防控旅行限制濫用需完善《條例》

《條例》存在的前述不足，使其追求的宗旨在一定程度上淪為空談。但由于WHO及《條例》在公共衛生領域具備其他任何國際組織及條約所無法比擬的優勢，并鑒于“以鄰為壑”的旅行限制濫用行為時有發生，而僅僅依靠主權國家難以有效約束此濫用行為，故防控旅行限制濫用，仍需著眼于完善《條例》之規定。檢視《條例》在約束旅行限制濫用上所存缺陷，我們認為完善《條例》應主要從以下方面著手：

(一)明確旅行限制的實施前提

如前所述，《條例》存在科學前提難以準確把握的弊端，故若要完善《條例》以防旅行限制濫用，首先應對科學前提予以明確和完善。對此，可借鑒WTO中相關判例(7)在“歐共體荷爾蒙案”中上訴機構認為科學證據應當是來源嚴謹且推理連貫的。在“澳大利亞-新西蘭蘋果案”中，上訴機構基于前案補充來源嚴謹的還意味著科學證據應當是“合法的”。，使WHO成員國采取旅行限制所依據的科學證據需要同時滿足來源嚴謹與可合理解釋兩項要求。申言之，成員國據以作出旅行限制決定的科學依據必須是基于當前突發公共衛生事件的最新發展狀況，是客觀且真實的，而非為擴大對本國公共衛生安全保護而主觀臆斷。不僅如此，明確旅行限制的實施前提還意味著采取該措施的成員國還負擔如下兩方面的義務：其一，實施國需論證其針對受染地區所實施的旅行限制措施是基于本國實際情況所得以適用的唯一有效或“可產生與WHO的建議相比同樣或更大程度保護”之方式；其二，實施旅行限制的成員國還負有“自證清白”之義務，即當受影響國與實施國就旅行限制的適用所依據的科學前提是否充分產生爭議時，后者負有向WHO所設立的審查委員會提供相關科學證據之義務。而之所以此處是向審查委員會而非WHO的其他機構提交，系因為根據《條例》第50.1條之規定，審查委員會具有“向總干事就所交付的與本條例的實施有關的任何事宜提供技術性意見”之義務。若實施國非因任何可得寬恕的客觀因素之影響而未能在WHO所確定的時間內提交《條例》第43.5條所要求的“衛生方面的理由”及科學證據，則WHO可徑直推定該成員國所采取的旅行限制措施因不滿足科學前提而構成濫用，從而應敦促該國停止旅行限制的適用。雖然當前公共衛生領域作為國際社會的“敏感區域”，在WHO內建立強制性懲罰措施幾乎不可行，但WHO仍可通過公共發布會、專家報告等形式確認實施國構成對受染地區的旅行限制濫用，即以國際輿論及政府間“同儕壓力”的方式對濫用措施國施以懲戒和約束。而對于雖在規定時間內提交相關科學依據，但經審查委員會評估后，實施國所提交的材料不能證明其滿足實施旅行限制的科學前提時，該國仍構成濫用，并理應承擔如同上述的不利后果。

另一方面，《條例》還可以通過增設新的風險級別，以明確締約國實施旅行限制的科學前提。目前，宣布某一公共衛生事件構成PHEIC是WHO應對疫情全球蔓延的唯一警示工具，除此之外，WHO再無其他措施可對處于PHEIC中的國家采取應對措施予以進一步的有效指導。WHO部分成員國對科學信息的準確掌握本就具有滯后性，如果無法及時得到WHO的權威指導，在國際恐慌下可能“被迫”適用旅行限制。實際上，以我國為代表的國家實踐表明，突發公共衛生事件是可以根據事態的嚴重程度作層次上的區分的(8)《國家突發公共衛生事件應急預案》第1.3條依據危害程度、波及范圍之不同將突發公共衛生事件分為特別重大(Ⅰ級)、重大(Ⅱ級)、較大(Ⅲ級)和一般(Ⅳ級)四級。。故《條例》亦可借鑒締約國之相關國內立法，在PHEIC的基礎上根據疫情的嚴重程度等因素增設新的風險級別，并分級分類設置相應的應急預案，以使締約國得以適用更為妥當的措施來應對突發公共衛生事件，而非不加選擇地適用旅行限制。鑒此，WHO可根據突發公共衛生事件的可能影響人群之數量及對其健康的影響程度、傳播方式與傳播媒介以及疫情發生國自身與其他國家的應對能力等因素，以“風險評估等級”和“是否需采取額外衛生措施”兩項標準對《條例》第12.4條中的PHEIC細分為“一般風險”“部分國家需要采取額外衛生措施的風險”與“重大風險”三類。

具體而言，當現有證據表明該突發公共衛生事件暫不會對世界人民之健康構成嚴重威脅或該疫情并不通過呼吸道傳播時，WHO應保持與疫情發生國歸口單位間的密切聯系，在敦促該國切實履行如實、迅速通報國內公共衛生事件并應該國請求提供援助的同時，要求其他成員國避免在此階段使用旅行限制措施。而當與該公共衛生事件相關的客觀證據表明疫情確能以飛沫或氣溶膠的方式在人際間傳播且若不及時控制將對經濟基礎薄弱、醫療衛生條件較差的國家衛生安全、社會穩定形成沖擊時，WHO可授權成員國對來自受染地區的入境人員及交通工具施加部分限制性措施，如要求其提供《條例》第18條所列明的醫學檢查證明、離境或過境時采取消除感染或污染措施的相關證明等，而對于來自非受染地區以及雖來自受染地區但經審查不具備風險的人員，WHO成員國仍應保障此類人員在其國內自由通行的權利，不僅如此，在此階段WHO仍應盡可能要求其他國家克制使用旅行限制。只有在科學證據表明疫情已在人際間形成廣泛、快速的傳播，不采取措施將會對世界人民之健康形成嚴重沖擊，且旅行限制是應對該風險的唯一有效措施時，WHO才應作出對受染地區實施旅行限制的建議。而如何區分某一公共衛生風險是否已達最高等級，所需考慮的第一要素是該疫情是否存在在短時間內迅速擴散至多國的情形，以及即便對于衛生資源充沛的發達國家，其防疫手段與治療措施是否無法對此疫情形成有效遏制。而即便是確需采取旅行限制，其他國家在實施時也應貫徹必要性、科學性以及相稱性之標準，避免濫用。

(二)引入“日落條款”

時至今日，公共衛生安全是一國國家總體安全的重要組成部分，事關國家主權。而長期以來，國際合作并未掙脫出國家主權至上原則這一威斯特伐利亞模式的窠臼[16]，《條例》中的相關規定亦體現了對國家主權的尊重。有鑒于此，推行激進的國際立法以約束旅行限制濫用在當下幾不可行的情況下，不妨引入“日落條款”(Sunset Clause)以紓困。

“日落條款”的本質是一種法律淘汰機制[17]，是指為某一措施設置“有效期”，期限將至時由有權主體對其適用進行審查，若不能證明該措施仍有實施之必要，則其期滿后自動失效。旅行限制恰同此理。一旦疫情得到有效控制或有其他更適宜的衛生措施可得援用，旅行限制的繼續適用將會產生多方面的負面影響，旅行限制因喪失實施前提而應在審查中被“淘汰”。同時，引入“日落條款”以防控旅行限制措施被濫用，在《條例》中具備一定的現實基礎。《條例》第43.6條要求實施國應當在額外衛生措施實施后3個月內展開自我審查。此“3個月”可視為復查的有效期限。以此為基礎，在《條例》未來修改時，可進一步地對額外衛生措施明確規定“日落審查”期限，WHO的成員方應在此期限期滿前進行“日落審查”。

但是，應當指出的是，《條例》因在與“日落條款”之實質相近似的上述規定上存在缺漏以至于不能全然發揮該條款的應有作用，因此要引入“日落條款”應當著力解決以下兩個問題：第一，確定旅行限制的日落期限。因“日落條款強調規范的終止性而非延續性”[18]，所以，日落期限的確定至關重要。如前述，《條例》將諸如旅行限制之類的額外衛生措施的有效期限統一規定為3個月，雖簡單直接，但是否合理卻值得商榷。此系因為現代傳染病學依據傳播媒介的不同，通常將傳染病劃分為消化道傳染病、呼吸道傳染病、血液傳染病和體表傳染病4種類型，旅行限制是否合理，因傳染病類型的不同而不同。即便是對于呼吸道傳染病，也應根據疫情的嚴重程度及實施國的應對能力綜合判定日落審查期限。第二，完善旅行限制的復查主體。根據《條例》規定，實施國目前是復查的唯一主體，可以預料到的是實施國將會以國家利益作為確定旅行限制是否仍具備實施之必要的重要甚至唯一依據，而非主要根據疫情的客觀形勢而定。顯然，《條例》僅確定由實施國作為唯一復查主體將導致復查結果被實施國的國家利益所裹挾而有失公允。故為保證復查結果的公正性與客觀性，《條例》應對旅行限制復查的主體實行多元化，如由WHO組織專家完成對旅行限制實施必要性的復查工作。

(三)變革爭端解決機制

“國際法規則的效能主要取決于一個有效的國際爭端解決機制。”[19]而《條例》之所以對旅行限制濫用束手無策，與爭端解決機制事實上缺乏效用干系很大。因此，要防控旅行限制的濫用，應對WHO現有爭端解決機制作出變革。鑒于WHO傾向于將其“裁量權或決策權局限在其技術專長的領域而不是運用法律對爭議問題進行裁決”[20]，以及在WHO設置強有力的準司法機制在事實上的不可行，本文認為要變革《條例》中的爭端解決機制，應以正視并充分發揮替代性糾紛解決機制(簡稱ADR)的效用為宜。

之所以要充分發揮ADR之效用，一方面是因為相較于仲裁和訴訟，強調以談判與協商為主的ADR在時間和經濟方面具備成本較低之優勢。另一方面在公共衛生問題日益被WHO成員國重視的當下，就旅行限制等額外衛生措施主張制裁與“對抗式的零和博弈”并非最佳的應對方式[21]。采用談判與協商等ADR解決國際爭議的優勢在于：不會對參與洽談國家的國際聲望形成沖擊，因此一旦談判各方就旅行限制相關問題達成一致意見，更利于當事方的執行，且由于《條例》中已有對于ADR適用的基本規定(9)例如《條例》第43.7條規定，任何受到額外衛生措施影響的成員國都可要求執行此類措施的國家與之協商。而在第56.1條中，《條例》也要求爭議各方應先行通過談判或者其他任何和平方式需求解決此爭端。，僅需對其作出完善與調整，便可在一定程度上緩解現行爭端解決機制疲軟的問題，有助于防控旅行限制濫用。

具言之，《條例》應當從以下幾方面予以完善及調整：

首先，《條例》應當突破現有的國家間糾紛僅有國家參與的藩籬，使總干事參與到WHO成員國間因旅行限制而引發的爭議之中。即當受影響國認為實施國所適用的旅行限制不合理時，仍應由受影響國先向實施國作出協商的提議，但如果后者明示拒絕并繼續適用該措施，受影響國可申請總干事促成談判以解決爭議。而之所以由總干事承擔此項職責，是基于《條例》第49.6條之規定，即總干事具有與締約國溝通以建議締約國撤銷旅行限制的權力。

其次，WHO應當對成員國的談判設置期限，既包括對實施國同意協商的時間規定，也包括對爭議雙方正式進入爭端解決程序后時長的確定，以避免實施國雖未明確拒絕卻消極拖延協商之事的發生。就前者而言，是指若實施國在WHO所規定的期限內遲遲未對受影響國的協商提議作出公開書面承諾，則應視為實施國拒絕協商，受影響國可直接申請總干事介入。而后者是指非經爭議雙方同意延長期限或確有非人為的重大事項發生阻礙協商正常進行，否則，在WHO確定的時間屆滿時雙方仍未能妥善解決，總干事亦可介入，以盡可能促成爭議的解決。

最后，WHO還應暢通非政府組織(NGO)參與到國家間爭端解決的渠道。此系因為經濟上的差異決定了受影響國與實施國在科技上也存在差距，故在確定實施國是否有援用旅行限制以維護其國內公共衛生安全的科學前提時，受影響國很有可能會因無法獲取足夠的與疫情相關的信息而陷入不利境地，導致其面對濫用行為束手無策。而NGO幾乎分布于國家社會的各個領域，“完全可以針對特定的相關案件做出深入詳實的事實分析和法律論證”[22]，故NGO的參與可在一定程度上幫助受影響國對實施國援用旅行限制的科學前提提出質疑，體現了對綜合實力較弱的發展中國家的傾斜保護。因此，要完善《條例》中的ADR模式，需要為NGO參與國家間爭端解決創造條件和便利。

四、完善我國旅行限制制度之建議

在新冠疫情肆虐、一些國家對我進行污名化的情況下，我國為何要對公共衛生立法進行修改，如何進行修改，這是我國作為WHO成員國有效應對旅行限制濫用問題的必然延續，以下分而述之。

(一)我國為何應修改公共衛生立法的相關規定？

我國應修改公共衛生立法相關規定的原因，可概括為如下3個方面：

1.在維護公權力運行與保護私權之間維持平衡

近年來，我國對于公共衛生安全的重視程度與日俱增，并將加強公共衛生防疫與防控重大傳染病傳播確立為國家治理能力現代化建設所追求的目標之一。為實現這一目標，我國在公共衛生法制建設方面取得長足進步，先后對《傳染病防治法》《國境衛生檢疫法》《突發公共衛生應急條例》等多部法律法規作出修訂與完善。然而，約束旅行限制措施濫用實質上是通過規范公權力在公共衛生領域的行使，保障國際旅行者應有的權利，以增進國際旅游業的發展，造福各國經濟。在現實中，公共衛生保障的加強往往會對私權形成限制，但對公共衛生目標的追求并不構成肆意限制甚至剝奪個體權利的當然理由[23]。換言之，保障公共衛生安全與尊重私權利之間應保持一定的平衡。在此問題上，我國現有規定主要存在直接涉及旅行限制的法律規定偏少、對行政相對人權利規定不足以及側重保護公權力的運行等問題。

我國近年來雖在公共衛生領域立法眾多，但直接涉及為阻卻疫情傳播所采取旅行限制的法律規定較少。揆諸我國現有法律，僅有《旅游法》第15條、《出入境管理法》第21條、《國境衛生檢疫法》第12條、第15～17條，《國境衛生檢疫法實施細則》第40條，對該問題進行了規定。以《國境衛生檢疫法》第12條為例，其規定國境衛生檢疫機關可對傳染病染疫人及染疫嫌疑人采取限制措施。這是我國基于公共衛生安全之考量而對入境人員采取限制措施，構成在現有公共衛生立法下對旅行限制少有的直接規定。鑒于重大公共衛生事件爆發時復雜且嚴峻的形勢使得政府難以對行政行為和結果作出理性分析和預測，直接涉及旅行限制的法律規定較少，無疑為公權力的“越界”提供了“可乘之機”。

“現代行政法全部的、最終的目的是通過規范行政權的合法行使，實現并保護相對人的全部權利。”[24]有鑒于此，與旅行限制相關的法律規定，應清晰載明相對人的權利。但總覽當前我國公共衛生立法之現狀，相對人的權利并未得到充分體現。仍以《國境衛生檢疫法》為例，其對出入境人員及交通工具設置了“必須在最先到達的口岸接受檢疫”“填寫健康聲明卡、出示相關疫苗接種證書”等多項義務規定。而對于相對人的權利，該法僅在第21條規定當事人對于罰款決定不服的，可以向當地人民法院起訴。問題在于：旅行限制主要是對相對人的人身自由與隱私權形成約束，但該法卻并未明確若相對人對國境衛生檢疫機關的其他行政行為侵害如何防止及其合法權益該如何維護。而對相對人權利規定的不充分容易導致一旦行政機關在阻卻疫情傳播時對相對人的權利形成過度侵害，相對人恐難以依據現有公共衛生領域立法維護自身合法權益。

此外，我國現有規定還具有側重保護公權力運行的特點。突發公共衛生事件天然具有緊迫性、突發性與應急處置必要性之特點，行政機關為應對突發公共衛生事件所采取的限制措施可能存在執法過度的情形。然而，國家權力對公民權利限制的正當性應以適當性與必要性為前提[25]。故即便是為阻卻疫情傳播，行政主體濫用限制措施的行為仍會對相對人的權利形成侵害，理應以法律責任的形式予以扶正。但遍覽我國公共衛生法律體系，立法偏重于促進公權力的運行以便對突發公共衛生事件作出及時響應，故絕大多數的法律責任條款是關于衛生行政機關及工作人員應對疫情不力所需承擔的行政與刑事責任，而對防控部門侵害公民權利的法律責任卻幾乎沒有規定。以《國境衛生檢疫法》第23條為例，其明確規定國境衛生檢疫機關工作人員因未及時做好對出入境人員及交通工具檢疫工作的，應當承擔行政或刑事責任。而對于工作人員因濫用職權損害相對人合法權益應承擔何種責任，該法并未規定。但疫情防控立法之精神與內涵，應與《條例》相通，即以盡可能尊重個體權利的方式控制疫情傳播。有鑒于此，濫用限制措施與應對疫情不力在本質上均是對公共衛生立法精神的違背，亦均應承擔法律責任。然法律責任條款設計之現狀一定程度上導致行政主體在應對疫情時作出“寧濫勿缺”的選擇。

2.平衡疫情防控與經濟發展尤其是旅游業的發展

旅行限制的實施目的在于通過減少人員流動，特別是限制確診及高度疑似者入境，以阻斷疫情的傳播。因此，旅行限制的實施將不可避免地對經濟尤其是旅游業形成沖擊。而自加入WTO以來，隨著我國對外開放水平的不斷提升及國際交通運輸業的蓬勃發展，近年來我國入境游客人數呈上升趨勢。顯而易見的是，入境游客人數的增加將直接帶動國際旅游外匯收入的增長。國際旅游業的蓬勃發展，在一定程度上為我國經濟健康發展及產業轉型升級提供了動力。又如前述，疫情防控與經濟發展向來是世界各國在應對重大流行病時重點考慮的兩方面，故為妥善處理好阻斷疫情傳播與促進經濟發展之間的關系，我國亦應當對我國有關旅行限制的規定中的不合理之處予以完善。

3.有效應對少數國家對我國進行的污名化指責

自新冠疫情暴發以來，少數國家對我國實行污名化，不僅強行塑造新冠病毒與中國及中國人之間“虛無”的聯系，而且更是以“專制”與“反人權”為由，抹黑、中傷我國為防控新冠疫情暴發和擴散而作出的防疫舉措[26]。故明確并充分保障旅行者的權利以對行政機關之權力形成限制，從而避免旅行限制的濫用，也是應對少數國家對我國施加的污名化的有力武器。

(二)適用科學原則與比例原則以完善旅行限制規定

《條例》基于對國家主權的尊重，允許締約國在遵循科學原則與比例原則的基礎上自主選擇適用額外衛生措施，以抵御疫情之侵襲[27]。顯然，科學原則與比例原則是保證額外衛生措施合理適用之基石。故要完善我國與旅行限制相關的法律規定并避免被他國指責，我國應在公共衛生立法中強調并推行科學原則和比例原則的適用。

1.適用科學原則完善旅行限制規定之建議

傳染病問題本質上是科學問題，疾病起源、傳播媒介、危害程度等無一不蘊含科學因素，因此為應對傳染病傳播所采取的公共衛生措施亦應以科學依據為前提。而我國《傳染病防治法》雖將傳染病分為甲類、乙類與丙類，并在第2條、第3條中提及對傳染病的防治應當“依靠科學”，但一些西方國家對于我國在疫情發生初期在部分地區為了阻斷疫情傳播、迅速控制疫情而實行“封城”“封村”等做法的“科學性”提出質疑。因此，我們要為世界各國樹立防疫表率，需要進一步地適用科學原則完善旅行限制之規定，對旅行限制實施的科學前提具象化。對此，可借鑒《條例》之規定，強調對相對人采取限制其權利的措施，須依據“可得到的最可靠的科學證據”。對于“可靠”，可參考前文對于《條例》完善的建議，滿足“來源嚴謹”與“可合理解釋”兩項要求。不僅如此，“現有”還意味著為應對疫情所采取的措施只能是臨時措施，不能無根據地長期實施，故行政機關還應根據最新的科學證據及時調整或改變已采取的措施，并在科學上的不確定性風險消失后停止適用措施，以恢復經濟社會生活。

同時，是否采取旅行限制，應根據突發公共衛生事件的嚴重程度決定。前已述及，我國將公共衛生事件進行了分級，但部分地區在選擇適用疫情防控措施時卻并未嚴格遵循依據疫情嚴重程度而作出差異化處理之精神。我國應恪守“最佳可用預防措施原則”，以回應《條例》對控制疾病國際傳播與降低經濟負面影響二者平衡之關切。因此，實施旅行限制與否，應在科學評估基礎上根據疫情的嚴重程度來決定，明確我國僅對評估風險為嚴重的突發公共衛生事件采取旅行限制。在實施過程中，行政機關應盡可能保持公開透明度，并在相對人對措施的合理性提出質疑時及時對措施的法律依據、科學證據與預期效果作出說明。

2.適用比例原則完善旅行限制規定之建議

“比例原則作為行政法中的皇冠原則”[28]，目的在于平衡公私權益，對公權力形成約束[29]。而由于國境衛生檢疫是我國傳染病控制的重要方面，亦直接涉及到疫情發生時旅行限制的實施特別是國際旅行者的權利義務，故要維持公權力與私權利間的平衡，我國有必要借鑒《條例》，在《國境衛生檢疫法》中確立比例原則，以完善旅行限制之規定。

申言之，因“比例原則的前提是公民權利保障的優先原則”[30]，而又如前述，當前我國涉及疫情防控的諸多立法中存在對相對人權利規定不足之問題，因此要在疫情防控中維持公權與私權之平衡，應當明確旅行者的權利。這不僅包括要充分保障旅行者的實體權利，還包括應充分賦予旅行者程序性權利以救濟其因行政機關旅行限制濫用而受到侵犯或過度限制的相關權利。就旅行者實體權利之保障而言，因為當前《條例》突出特點在于即使是對來自受染地區的人員及交通工具也應堅持“具體問題具體分析”之舉措(10)例如《條例》第27.1條規定“主管當局可以執行補充措施，包括必要時隔離交通工具，以預防疾病傳播”，則意味著隔離交通工具只有在確有必要時方得實施，且根據交通工具可能存在的風險大小主管當局應施以不同程度的補充措施。，因此在我國《國境衛生檢疫法》第4條中也應相應明確“對入境、出境的人員與交通工具等，根據現有證據所表明的檢疫風險程度的不同，采取相應的補充檢疫措施”。具體而言，對重點對象應實施嚴格的入境管理與衛生控制措施，而此處“重點對象”應明確為已出現某種傳染病相應的癥狀或者雖未出現此類癥狀但國境衛生檢疫機關有足夠的證據表明其已感染該傳染病的入境人員，強調入境檢查與衛生控制的嚴格程度主要依據的是個體的患病情況而非入境人員的國籍或來源地。對于嚴重對象以外的其他入境人員，則應采取寬松簡便的入境管理措施，以盡可能地便利其入境并最大程度的保護其旅行自由權，并減少不必要的登機、登輪、登車的防疫檢查。就賦予旅行者程序性權利而言，考慮到旅行限制的濫用主要侵犯旅行者的行程自由及隱私權，但我國《國境衛生檢疫法》第21條僅規定相對人對行政機關作出的罰款決定不服的，可以向當地人民法院起訴，故本文認為應在此基礎上增設“當事人對國境衛生檢疫機關作出的具體處罰決定不服的，可以在規定時間內向有關機關申請復議或向當地人民法院提起訴訟”。同時在解決因旅行限制而引起的糾紛時，我們應充分考慮到旅行者的利益以及旅游在時間與空間上的特殊性，堅持多元化的糾紛解決方式，保證旅行者在事實上享有救濟權利，維護自身合法權益。

此外，由于行政權力天然地存在擴張性，故要在阻斷疫情蔓延與保障公民私權利之間取得平衡，完善旅行限制規定，還應當對國境衛生檢疫機關的權力行使進行規范，規定具體行政執法過程中行為的規范及法律責任承擔兩項內容。就前者而言，因《條例》第32條規定，締約國應當尊重所有旅行者并盡可能減輕因實施衛生防疫措施所可能造成的不適，因此在我國《國境衛生檢疫法》第17條規定保障患有監測傳染病患者、來自受染地區及相關密切接觸者優先就診的基礎上，還應要求檢疫機關履行告知義務，即在相關醫學檢測行為做出之前應對旅行者就其可能要接受的檢查項目、接受該檢查項目后是否會出現不適以及拒絕接受醫學檢查可能會面臨的后果等相關內容作出告知，同時如果有多種檢查項目可供選擇，應適用對旅行者影響最小的措施。對來自受染地區及相關密切接觸者已接受相關醫學檢查且結果顯示該旅行者具備繼續完成其旅行之條件時，國境衛生檢疫機關應及時地為其簽發在我國境內統一適用的證明，以保障其在我國旅行的權利。而關于法律責任承擔，因為公共衛生執法的價值追求在于，在最大程度地維護公共衛生安全、保障人民群眾健康權的同時，盡可能地減少對個人權利與自由的限制，而防疫措施的濫用與應對疫情之不力在本質上都與此價值追求相違背，理應承擔同等的法律責任。且前文已述及濫用防疫措施法律責任的缺失亦可能會導致行政主體在應對疫情時“寧濫勿缺”，因此有必要對該法律責任作出明確，即應在我國《國境衛生檢疫法》第23條中的予以進一步釋明，使“違法失職”不僅限于未能及時進行檢疫導致疫情傳播而應承擔相應法律責任，還應對因不合理使用甚至濫用旅行限制措施而給相對人造成損害的，也視給相對人造成的損害程度，規定包括行政責任在內的法律責任。

總之，國際旅游業的發展，促進了各國經濟發展，同時也不可避免地為疫情的國際傳播大開“方便之門”。一國出于對自身公共衛生安全維護之考慮，適用旅行限制通常是必要的，但旅行限制不應被濫用。我國作為《條例》的締約方之一，應在國際社會推進《條例》的修改，以補苴罅漏。同時，為在有效防疫的同時促進我國經濟社會生活的恢復和發展，也為應對少數國家對我國防疫措施的污名化指責，我國應運用科學原則與比例原則，完善我國與旅行限制相關的法律規定，為國際社會防控旅行限制濫用樹立典范。