新時代中國城市基層治理的價值基石與制度能力*

孫柏瑛

引 言

近些年，為適應我國治理環境的變化，城市基層治理的重要性被不斷凸顯，提升到關乎國家治理效能的戰略高度。“基礎不牢、地動山搖”，而“最后一公里”的服務與管理是群眾利益關切所在，形塑城市基層治理制度體系，創新基層治理體制機制，成為從中央到地方的共識。2021年7月11日，中共中央、國務院公布《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》指出，“基層治理是國家治理的基石，統籌推進鄉鎮(街道)和城鄉社區治理，是實現國家治理體系與治理能力的基礎工程。”(1)中共中央、國務院：《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，2021年7月11日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-07/11/content_5624201.htm.這一指導新時代我國城鄉基層治理改革的綱領性文件，規劃了城鄉基層治理的方向目標，闡釋了具有中國特色基層治理的制度設計，表述了制度賴以支撐的價值理念及實踐基礎，回應了新時代賦予基層治理的重要責任。

改革開放以來，我國城市基層治理制度重構已歷經多年，其核心議題是隨著城市快速發展而重塑基層治理秩序，建構具有適應城市發展能力的基層治理制度體系。中國城市發展呈現顯著的“時空壓縮”狀態，(2)David Harvey，The Condition of Postmodernity: An Enquiry into the Origins of Culture Change， Blackwell Publishers, 1990, pp.41-43.快速的城市化進程推動了城市社會形態快速轉型，城市的空間規劃、產業布局、職業形態、人口構成、利益分配、分層結構、居住模式等場景都發生了多重而巨大的變化。(3)李培林主編：《中國社會巨變和治理》，中國社會科學出版社，2014年，第3頁。與農業和計劃體制的社會不同，工業化、城市化、市場化代表的現代性消解了傳統社會的共同體秩序，代之出現的是流動性的、職業取向的、脫域的社會形態(4)[英]安東尼·吉登斯：《現代性的后果》，田禾譯，譯林出版社，2011年。，陌生人的關系、多樣性、異質性、原子式與分散化成為社會生活和交往的關鍵特征。(5)[英]齊格蒙特·鮑曼：《共同體》，歐陽景根譯，江蘇人民出版社，2007年。隨之而來的是個體主體意識和利益觀念形成并強化，使得原有個體與群體、社會與國家關系及其相互作用方式已經改變。同時，在城市流動增強、利益分化、多樣異質、風險疊加的治理背景下，形成于總體性社會(6)孫立平、王漢生、王思斌等：《改革以來中國社會結構的變遷》，《中國社會科學》1994年第2期。的城市基層管理體制已無法適應新的城市社會系統，難以回應基層權力結構變化和利益關系調適的需要。因此，如何重組城市基層治理秩序，適配現代意義的城市社會生活，應對城市治理挑戰和問題，(7)李友梅等：《城市社會治理》，中國社會科學出版社，2014年，第17頁。成為30多年來一項不斷探索的重大政策議題。

基層治理作為城市治理的“一線”，與百姓利益密切相關的“屬地”，直接面向百姓的呼聲、需求乃至糾紛、沖突。它不僅要解決轉型期已出現的矛盾問題，而且要考量城市基層結構的發展趨勢以及產生新問題的可能性，這大大提升了對城市基層治理制度建設與能力再造的要求。建構基層治理秩序，促進基層治理能力，需要關懷基層作為城市最微觀、基礎單元所面對的治理“大問題”(8)所謂“大問題”(Big Questions or Big Issues)是指在相關研究里那些解決有難度但有持久影響力強，對其他關聯問題探索帶來重要意義，且促進知識生產和發展的理論、實踐問題。參見Robert Behn，“The Big Questions of Public Management，”Public Administration Review, 1995,55(4)：313-324; J. Kirlin，“The Big Questions of Public Administration in a Democracy，”Public Administration Review, 1996, 56(5)：416-423.。這給我們提供了一個理論窗口，認識本土實踐，建立解釋中國特色城市基層治理特征的知識框架。本文以基層治理秩序為核心概念，將秩序形成看作是參與治理的多元主體經由治理行動而倡導、建構主體間關系并創新城市基層正式或非正式制度的過程，進而回應以下問題：(9)孫柏瑛：《城市基層政府社會治理體制機制的現代轉型》，中國社會科學出版社，2020年。第一，我國城市基層治理秩序的來源及其價值基石，回答現時代基層治理秩序形成的邏輯依據、目標取向與觀念遵循；第二，我國城市基層治理秩序重建的形成機制和主體關系形式，回答基層治理的權力結構以及主體間互動關系模式；第三，我國城市基層治理的制度效能轉換與能力構建，回答基層治理運用政策工具、技術方法的嵌入，將制度轉化為能力及現實行動，保障“最后一公里”的服務與管理得以落實。

一、城市基層治理秩序重塑的價值基石

觀念是制度與行動的基石，30多年來城市基層治理秩序重塑過程也是探求、創新城市治理觀念的歷程。治理價值選擇不僅解構陳舊城市管理的思維誤區，更影響并決定當下與未來城市基層治理基本的制度設計方向、公共政策排序與行動路徑選擇。更重要的是，治理觀念從本體和認識層面錨定了基層治理的本位與意義，證明基層治理的制度目標與行動邏輯，回答城市基層治理為誰、誰來治理、治理什么和怎樣治理等基本命題，從而體現基層治理秩序塑造的合法性與合理性基礎，建立行動者共識。作為城市治理前沿、基礎的一環，城市基層治理價值選擇與新時代的城市性特征相契合。(10)范逢春、馬浩源：《新發展階段城市基層治理的空間正義及其制度實現》，《上海行政學院學報》2021年第3期。就是說價值取向面向的不確定性加劇、復雜多面性的城市場景，遵循城市不同階段的發展規律，在整體性國家治理的目標及理念框架下，反思城市空間、土地利用、產業安排、人口流動、群體關系、權利義務、公共服務等分配模式及其正義性問題，從價值層面考量城市集聚中產生的不平等、階層斷裂和風險疊加等沖突，(11)吳曉林：《城市性與市域治理現代化》，《天津社會科學》2020年第3期。為城市基層治理行動指引方向。

人民性。人民性或人民主體性觀念反映了現代城市性的根本特征，是城市發展客觀規律的必然要求。從黨的十八屆五中全會到黨的十九大及各次會議，圍繞新發展理念，反復強調“堅持以人民為中心的發展思想，不斷促進人的全面發展”(12)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社，2017年，第19頁。的重大戰略命題，集中體現了中國共產黨謀求公共利益、為人民服務的精神內涵。人民性指向“以人民為中心”的城市屬于人民，人民是城市建設和治理主體的觀念，(13)姚尚建：《“人民”的城市及其指向：城市性概念的初步檢討》，《浙江學刊》2021年第1期。基層治理恰是實踐人民性的關鍵途徑。人民性要求從人的視角理解城市的演化規律，旨在將治理的終極目標回歸人本屬性，遵循促進人全面發展的原則。一方面，人民性城市治理意味著平衡多元利益、維護基本權利。多樣性建構了城市發展，由空間及其他資源分配形成的行政、資本、社會等不同主體利益博弈、沖突，延伸到城市利益群體的話語權控制，深刻影響治理政策的執行過程。人民性就是從“公共利益”出發，以“公共性”為導向，在城市發展中有機平衡主體間利益關系，使城市居民享有平等的服務和利益表達權利。另一方面，人民性城市治理指向賦能人民參與，發揮主體作用。人民性不僅代表居民是城市福利的受益者，更是城市建設的參與者；人民性通過居民共同創造社區家園，讓社區共同體使命責任運轉起來。歸根到底，人民性將人作為城市生活的本體，尊重構成城市生命體的人的價值和尊嚴，是遵從城市基層治理的根本觀念。

公共性。踐行“以人民為中心”價值理念，認識城市發展、基層治理與人民性的關系，需要一系列深層治理理念的確立與跟進。如果將城市基層治理視為依據憲法和法律規則，對街居、社區涉及居民共同利益的公共事務及利益調適進行治理的過程，那么，以促成公共利益為目標的公共性理念，便成為城市基層治理的基本價值追求。這意味著，每個參與基層治理的主體要從維護共同體相互依存、共生共在、可持續發展的目標出發，協調私域事務與公域事務、個體與共同體、利己與利他的平衡關系，共同創造基層治理的公共價值。(14)[美] 馬克·H·穆爾：《創造公共價值：政府戰略管理》,伍滿桂譯，商務印書館，2017年，第60-61頁。公共性包含三個層次的意涵：一是一視同仁地服務于居民享有的基本社會權利，提供制度化的基本公共服務和福利保障；二是維護社區公共空間及公共資源分配、使用的公平準則與依法合規，明確社區的物權關系，保護居民的法定產權，建立社區公共事務管理標準，約束資本逐利行為，防范社區利益沖突和安全風險；三是基于可持續發展訴求的利他觀念的生成與擴散。社區共同體是居民生活家園，共同維系才能獲得共有價值。社區不僅是由住戶構成的私域空間，更是創造社區共有增值的有機體組織，互惠、信任、利他成為政府、物業、居民、社會組織等多元治理主體共同遵守的公共性價值。

開放性。開放性的城市基層治理觀念回應城市多樣化和復雜性治理場景的訴求，特別指向為了提升適應能力追求基層治理開放系統的建構。開放性既是一種治理觀念，又是一種認知與態度，它具有包容、共享、接納、公開、回應、責任等豐富的精神內涵，關懷以人為中心的多元價值的互動與融通。城市基層治理為開放性觀念的實現提供了天然的實驗場所。在此，開放性首先是讓利益存在差異、秉持不同邏輯的多元治理主體，通過制度化渠道，獲得協商對話和表達利益訴求的同等機會，以互動和磋商機制設計達成沖突問題的解決。其次，開放性表現為信息公開與分享，信息透明和公眾知情是開放性基層治理的前提條件，是奠定多元主體參與基層治理的可及性與現實性基礎。再次，開放性意味著回應公眾需求并吸納自下而上的創新，開放讓政府與外部環境變遷保持能量交換和制度供給平衡，維持政府治理的動能與活力。回應公眾的要求，發掘地方性治理知識與創新經驗，促使政府與公眾溝通、互動，增進開放性。最后，開放性還體現為基層治理多元主體共治的生成與確立。開放系統以有機包容、融入和容納為特征，拒絕排斥、獨占、自我利益、狹隘和被動等思維模式，正視多樣化世界主體間的相互依賴關系，創造多元主體合作共贏的價值。(15)孫柏瑛：《開放性、社會建構與基層政府社會治理創新》，《行政科學論壇》2014年第4期。共建共治共享的制度構想，正反映多元共治的城市基層治理運行的開放性本質。

公正性。公正是維持社會治理秩序長治久安的根本保障，既是城市基層治理的價值追求，又是推動基層治理正義的操作工具。作為價值觀，公正性在于治理過程充分體現對人的基本尊嚴的保護，公眾擁有均等的機會與平等的社會權利，在法律面前享有平等的地位，并以程序正義實現機會與權利的平等。基于公平性的城市基層治理，追求讓每個社會成員獲得生存權利與人格尊嚴，(16)王利明：《人格權獨立成編對保護百姓人格尊嚴的意義重大》，2020年7月31日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1673711005588711610&wfr=spider&for=pc.維護必需的公共服務供給，基層治理承擔直接為民服務的政治、行政與道德責任；追求對國家憲法基本精神的捍衛，政府本著公開、透明、公平、誠信的準則，分配社會權威資源，規范各個主體的行為邊界和法律、道德規范，建立行政、資本、社群、個體之間良性互動、協調發展的共治合作關系。作為公共治理手段，公正性是推動城市基層治理走向和諧、幸福社會目標的重要方式。這意味著：一是尊重法治，依法建構城市基層治理的規則制度。基層治理歸根到底是人的服務和管理，其實質在于調整、規范人與人之間、各群體之間、各階層之間的利益和價值關系格局，裁度義務、責任與權利間的平衡，保障公眾的政治、經濟、社會權利，提供機會均等，分配良善、裁決公正的底線制度。二是發揮民生服務與秩序管理雙輪驅動的作用，有效平衡服務與管理的功能，提高公共服務供給能力，彰顯民生回應和人本關懷；構建公共安全應對機制，化解、處理矛盾沖突，控制社會風險，為城市帶來祥和環境。三是促進社會共治，推進基層的參與式治理，在多元的治理主體互動結構下，形塑共建共治共享城市基層治理的中國方案，打造你中有我、我中有你的治理格局，讓城市基層治理共同體運轉起來。

二、城市基層治理變革的制度設計及其能力

將公共治理價值觀轉換為社會治理制度與行動，通過基層治理制度創新構筑基層治理的效能基礎，成為30多年來城市基層治理轉型探索的主線。為適應現實的社會形態及其存在的問題，應對基層社會分化、多樣與復雜性變遷，基層建立起“黨建引領”“一核多元”治理機制，發揮黨統攬和領導的政治勢能，(17)賀東航、呂鴻強：《新時代中國共產黨治國理政的政治勢能》，《東南學術》2019年第6期。撬動、聚合社區多元治理資源，調整基層的權力結構，改善政社互動關系，逐步走向“多元共治”“多管齊下”，融自治、法治、德治于一體，賦權賦能社區，嵌入數字智能技術的基層治理體系。

(一)黨建引領城市基層治理

以政黨建設為驅動和著力點，以再組織城市基層社會為主線，將黨建與社會治理相互交織，推進國家與社會關系的調整與重建，政黨深度嵌入城市社會，成為城市基層治理制度建設的主體路徑。(18)鄧順平：《政黨治理基層：合法性、現實行動與理論回應》，《公共管理與政策評論》2018年第1期。黨建引領反映了以城市基層治理為載體的社會建設方向，折射在制度構造中，突出了政黨與社會關系的實質，即政黨承擔“元治理”角色，發揮領導、引領基層治理體系與能力現代化走向的核心作用，立足于再組織化和多元共治共享，塑造新時代整合式城市基層治理的基礎結構，黨建引領是其鮮明的特征。(19)孫柏瑛：《共建共治共享：新時代社會治理的中國方案》，載楊開峰等：《中國之治：國家治理體系和治理能力現代化十五講》，中國人民大學出版社，2020年，第123-133頁。如鄒讜先生所言，中國社會是一個由不同層級“同心圓”組成的結構，黨位于“同心圓”中心位置，它動員、影響、指導和引領周圍各種力量進入政治過程，顯示與其他社會集團和組織形成水平關系時所居的中心位置及角色。(20)鄒讜：《中國革命再闡釋》，牛津大學出版社(香港)，2002年，第8-9頁。

第一，政黨有機嵌入。新時代城市基層社會建設是與黨的基層建設同步展開的，基層黨建向社區的延伸和強化成為城市基層治理的支撐與核心，構成了基層再組織化的進程。政黨通過自身基層組織再造以及自上而下地組織化卷入，將政黨的政治影響力和組織凝聚力嵌入城市基層政權、自治組織與社會組織等系統中；運用完善組織、主體責任、在地領導、政治吸納、群眾路線的撬動和驅動方式，建立與屬地居民的日常密切聯系；通過關注居民的利益訴求，整合利益表達，調解矛盾糾紛，集合多元治理，據此居間發揮核心引領作用，形成互動關系網絡，構建“你中有我，我中有你”的基層治理格局。

第二，塑造一核多元。政黨嵌入打造了“一核多元”的城市基層治理結構，將黨建引領落實于制度與規則建設過程。一方面，一核多元是以政黨基層組織的中心地位來撬動基層多元治理主體與資源，牽引、匯聚社會力量參與到基層公共治理過程。通過基層建設，政黨組織縱向下沉，橫向擴展，進入院落、社區、商圈、樓宇，扎根并夯實基層，形成基層組織網絡。黨的基層組織不僅發揮帶領、集合轄區居民和社會單位共同加入公共事務治理，完成治理任務；而且政黨以“區域化黨建”的組織化形式，形成黨組織引領下的匯聚多元社會力量的共同行動理事會，集排序轄區重要事項、傾聽居民需求呼聲、協調并聚合利益目標，評價治理的公共利益及其價值，將多元社會力量組織起來，有序進入參與公共政策的過程。另一方面，一核多元制度設計目標還在利益分化、訴求多元、治理碎片的背景下，解決分散與多樣的整合問題，致力造就“和而不同”的制度環境，將分散、多元的利益進行有機統合起來，轉換成為代表公共利益的公共政策。黨組織以群眾路線、回應人民需求為使命和天職，同時黨具有跨界、跨部門、跨區域統領的組織平臺優勢，這使得黨建引領能夠形成居間統籌資源、協調利益關系、增進主體互動的組織勢能，積聚不同治理力量，夯實城市基層治理共建共治的制度基石。

第三，復合治理功能與機制。黨建引領城市基層建設通過黨組織運用一系列機制及復合功能實施治理，將理念轉化為行動。黨組織的基層治理功能及其機制可概括為提供服務、統籌協調、廣泛動員、引導規范有機聯系的四個關鍵詞，體現了政黨在城市基層治理中發揮作用的機制內涵。為居民提供及時、快捷的服務，解決居民問題是踐行“以人民為中心”的黨建引領的“抓手”。近年來，城市通過治理制度與技術創新，運用大數據、服務大廳、“接訴即辦”、項目制等政策或平臺工具，回應民情民需民難，不斷推動公共服務資源向基層下沉和延伸，努力將公共服務供給落地，實現對城市居民的基準服務保障。期間，政黨承擔著匯聚項目需求并召集參與決策過程，統籌協調多元主體力量，斡旋矛盾糾紛，統合利益表達，整合治理資源，塑造吸納、激勵居民參與社區營造的組織環境。黨組織不僅依靠科層式的政治、社會動員方式，領導基層社會完成中央和上級下達的各類治理任務，而且黨組織善于通過價值的引導與規范，以內在的激勵，帶領居民參與社區共同體的共建共治，從而履行政黨整合、領導城市基層社會的職責。

(二)協商議事賦權賦能城市基層

城市基層治理是眾人之事、大家之事。城市基層治理之事雖常常細微瑣碎，卻影響面積大，關乎眾多居民的日常，故此，更需要有良性的底層規則和制度來維系人們的交往互動。基層民主協商制度恰恰是構筑通過積極公共參與精神來解決社區共同體治理問題的有效橋梁與路徑，(21)[美]本杰明·巴伯：《強勢民主》，彭斌譯，吉林人民出版社，2011年，第26頁。賦予社區治理的參與者以知情、表達、共同決策與共同生產的機會及權能。多年來，協商議事制度憑借城市更新、舊城改造、垃圾分類、服務購買、社區營造、物管協調、社區基金、志愿服務等社區公共事務的“微治理”得到展開，透過黨建引領、“三社聯動”、網格化治理等機制的支撐得以運轉起來。

當下城市基層協商議事制度主要應用于居民生活環境、設施建設、利益分配、糾紛解決、鄰里互助、助殘扶弱等事務領域，與居民的日常生活和接觸感知直接關聯。協商議事程序啟動，有源自政黨和政府撬動、倡導和組織發起，形成了咨詢型的居民參與討論機制；也有源自居民的議題創制和倡議發起，產生了自主型的溝通磋商過程，涉及基層治理諸如咨政問詢、決策排序、表達偏好、沖突解決、維護權益等基層共同事務。(22)[美]約翰·克萊頓·托馬斯：《公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略》，孫柏瑛譯，中國人民大學出版社，2005年，第89-90頁。對于不同類型的事務，城市基層協商制度致力達成實質性的公共參與，增強向居民的賦權賦能。一是保障知情。黨和政府通過協商議事制度，增進居民對政策或項目的知情和理解，知曉從項目實施中分享的收益，并征詢居民對政策的意見和建議，使項目獲得更廣泛支持。二是調整利益。基層治理項目往往涉及眾多個體與群體的利益，利益沖突在所難免。以協商議事平衡多元利益，好事好商量，通過良性互動產生諒解和理解，學習溝通與妥協，化解糾紛與沖突。三是取得共識。平衡利益、解決糾紛的意義在于居民以理性、友善的方式達成共識，激發社區公共參與的力量投入。四是共同生產。在共治場景下，居民不僅是政府公共服務供給的享有者，更是建設、美化社區生活的共同生產者，他們參與社區街區的規劃與設計，加入社區公共事務的供給，(23)Tony Bovaird，“Beyond Engagement and Participation: User and Community Coproduction of Public Services”，Public Administration Review，2007，(9/10)：847-860.以協商議事為紐帶，居民不再是旁觀者，而是實踐社區公共價值的行動者。五是營造互動。城市社區是居民情感交流，感知鄰里的期許之地。協商議事成為居民參與社區討論、活化社區交往關系的場域，為促進居民互動，盤活社區鄰里關系，為建構社區公共生活創制了制度基礎。

在城市治理實踐中，協商議事制度也逐步確立了居民行動規范和參與規則，借此鍛造了居民進入公共生活的社群觀念與規則意識。協商議事過程，居民通過不斷學習，逐漸形成公共生活的角色認知，承擔社區治理的主體責任。一方面，協商議事制度以不同主體間的對話、討論作為基本形式，對相關議題提出各自的態度和看法，申明支持或反對的理由，表達關懷的利益傾向。由此，協商具有表達利益、斡旋分歧、擱置沖突、形成合意的性質。參與其中，居民通過彼此互動、分享觀點，能夠學習討論公共問題的經驗，學會接納、包容不同意見的方法，明確自身在社區生活中的角色，發現自我與他者關系的價值。另一方面，協商制度形成了居民共同認知的議事規則，塑造了協商制度共同的價值遵循。參與者秉承平等、理性、尊重、包容、求同存異的原則來討論共同的事務，建構社區的共同生活。正因如此，協商制度也設置并訓練了居民參與共同體生活的條件與資格，賦予居民拓展自我、體驗治理、發揮智慧的機會和能力。(24)孫柏瑛、杜英歌：《地方治理中的有序公民參與》，中國人民大學出版社，2013年，第119-120頁。

(三)技術治理改變城市社區生活

數字化時代將大量新技術的運用帶入城市基層治理體系，技術治理呈現加速和加強的態勢，使得信息、數字、智能技術成為改進基層治理方式，提升基層治理質量倚重的重要創新路徑。可以說，伴隨著城市基層社會多樣性與復雜性加劇，出于建構適應能力的需要，國家對于基層社會治理的組織嵌入、代表性、精英吸納、利益整合等能力的要求與日俱增，而新技術則通過標準化設置、流程再造、網絡化組團和溝通模式改變等，不斷改變著城市基層治理的權責配置與運行機制。以問題為導向，克服基層“條塊分割”“碎片化”局限，建立以協同聯動治理執行為目標，通過新技術應用和技術路線設計驅動治理結構與制度的變革、創新，成為決定城市基層治理方案的一個關鍵選項，深深地嵌入基層社會治理過程之中。

新技術在城市，尤其是大型和中型城市基層治理中得到廣泛使用。最初在北京“非典”疫情防控期間探索的網格化管理模式，成功地轉型為常態下的城市基層解決問題、組團服務、高效回應、聯動施策的管理機制，并在籌備、舉辦奧運會期間發揮了重要作用。城市基層網格化管理模式反映了新技術應用理念及其解決城市治理問題的政策，由于網格化管理進入城市化進程和治理轉型過程中的目標要求與體制局限間存在著張力，因此試圖以新的治理工具來彌合存在的空缺差距，實現自上而下與自下而上提出的多重目標。新技術的應用映射出如下治理理念：一是前置感知和發現問題，拉長治理鏈條。運用信息技術和城市“智慧大腦”，提前察覺城市基層運行中存在的部件與事件問題，提早預警和分級管理，知曉潛在風險，及時回應，防患于未然。二是問題上傳和任務下達，績效反饋形成治理的閉環。以信息流轉為依托，將問題采集并迅速上傳、分類，經由信息集成的平臺指揮中心的任務下達，責任分類、分層落實到基層和專業部門。網格化管理、12345接訴即辦便建立在這樣技術邏輯和流程改進之上。三是統一指揮與任務分派構筑統分責任體系，協同管理。基層問題信息上傳到統一指揮平臺，平臺根據責任分屬、專業性質、可觸及性等原則，將解決問題的任務下達到委辦局職能部門或街居社區，統一協調，聯動條塊，形成整體性治理。四是組團式服務模式，有機聯結社區居民需求與供給，滿足居民基本需要。通過網絡的平臺信息，基層政府在把握居民服務需求內容與結構的基礎上，運用網絡上關鍵結點，整合在地和條線部門資源，依托“街鄉吹哨、部門報到”“接訴即辦”等管理機制，建構回應問題、提供服務、形成聯動的基層技術治理模式。

技術創新為基層治理新路徑的探索提供了諸多可能，拓展并延伸了居民公共參與的長度與寬度。通過市民政務熱線、政務微博微信和互聯網鏈接等空間與平臺，居民獲得了多種形式的政社互動與政策參與機會。一方面，現代信息、數字和智能技術大大提升了政府解決急難問題，提供公共服務的能力。(25)馬超、金煒玲、孟天廣：《基于政務熱線的基層治理新模式：以北京市“接訴即辦”改革為例》，《北京行政學院學報》2020年第5期。借助信息、數字化工具，政府集成了大量的公共服務和咨詢資政項目，聯結了需求側的需要表達與政府供給側的政策和制度供給兩端，促成供需有效對接，提高居民的獲得感。與此同時，信息、數字技術使得居民在投訴問題、咨詢政務、提供建議、共同生產等方面的參與空間和方法大為拓寬。社區居民不再受限于單一的面對面討論互動過程，借由互聯網平臺，居民可以線上開會、交流、討論、投票，協商社區共同事務的治理之道，探索社區營造的路徑。新技術尤其為“脫域”的社區年輕居民提供了可供選擇的公共參與路徑，使他們在涉及社區及自身利益的更新、改造、重建事務上發揮發現問題、建言獻策、共同合作的積極作用。

三、城市基層治理秩序重塑的觀念之維

改革開放以后，我國城市基層社會治理觀念、理論與實踐經歷了一個不斷發展和演化的歷程。回顧30多年來基層社會治理所秉持的觀念建構變遷，對于理解我國當今城市基層治理的理論思維和道路選擇具有重要意義，有助于突破原有理論思維及其邏輯的閾限，尋求基層治理創新之路。20世紀末21世紀初，隨著村民自治實踐、市民社會理論的推動，基層社會治理研究在國內理論界逐步成為“顯學”，從更加微觀的視角考察現代化進程中的中國社會走向。30多年來，學界大多在國家與社會關系的理論框架下，分析總體性社會與單位體制的衰微，權利觀念和社會力量的勃興，據此探微中國城市基層社會的治理轉型，研究城市化進程中權力結構的變化。期間，受到古典社會學分析方法、“社會中心主義”理論以及新自由主義思潮的廣泛影響，知識界引入的相關規范性社會治理理論，較多參照了歐美民族國家現代化轉型及其發展進程的經驗。在“西方本位”研究視角下解釋不同時期中國國家與社會關系的基本特征及機制邏輯，因而對中國國家與社會關聯的基本結構及其互動關系判斷存在先入為主的預設，對基于本土的基層社會治理實踐的結構性要素與關鍵特征則缺少應有的關注。

西方關于國家與社會分析框架，多將國家與社會看作是二元對立的結構與關系組合，非此即彼，基于權力和權利，國家與社會之間充滿了張力，常處于對抗狀態。一方面，市民社會的成長必然以國家權力收縮和后退為前提，社會力量擴展是與國家爭奪權力的結果，國家與社會間的力量對比是此消彼長的。只有國家讓渡權力，社會才能形成實質性的影響力；相反，國家權力增長會侵蝕社會的能力。另一方面，對國家與社會關系的刻畫被總體化、抽象化。研究要么將社會看作是抗衡國家，防止國家絕對權力的力量，要么將國家看作是管制社會無序狀態的利器；而忽視國家與社會在治理領域中觀或微觀層面的復雜互動關系與關聯機制，就難以解釋在不同公共事務領域國家與社會所發揮的作用及其釋放的能力。這樣，不能以具有意識形態化的“應該怎樣”的理論思維替代真實世界“是怎樣”的問題回答。(26)顧昕：《當代中國有無公民社會和公共空間:評西方學者有關論述》，《當代中國研究》1994年第4期。對國家與社會關系的觀察還需要深入到我國城市基層治理的實踐和經驗層面，發現更加細微、獨特的治理運行機理與多樣化治理樣式，提高對我國國家與社會復雜關系結構、制度、過程和行為的認知水平。

與此同時，新公共管理運動以降，在新自由主義的浸淫下，倡導“小國家、大社會”的觀念，“去國家化”成為一種時尚。彼時，國家在經濟、社會生活中的功能、作用及能力被低估，國家被描繪成官僚體制效率低下、缺乏正當性之所在。這時，一批“重新找回國家”“回歸國家學派”的研究者，發現國家不僅具有超越利益集團的獨立性和自主性能力，使其成為代表公共權威的行動者，(27)[美]埃文斯、魯施邁耶、斯考克波：《找回國家》，方力維等譯，三聯書店，2009年，第7-9頁。而且，國家與社會關系的樣式是歷史的、多種多樣的。有的民族國家陷落在分散、碎片的社會之中，國家的公共權威難以實現；(28)[美]米格代爾：《社會中的國家：國家與社會如何相互改變與相互構成》，李楊等譯，江蘇人民出版社，2013年，第37-40頁。有的國家則強有力地嵌套于人們社會生活之中，除使用權威強制工具外，國家可以通過賦權、協商、嵌入、形塑、整合等多種形式構造與社會的關系，形成兼有服務、管制和合作功能的復合、混合治理模式。如波蘭尼所言，“歷史其實是與社會變革相適應的；國家的命運也直接與它變革過程中所扮演的角色相關。這種共生關系長久存在于事物的本性之中。”(29)[英]卡爾·波蘭尼：《大轉型：我們時代的政治與經濟起源》，馮鋼等譯，浙江人民出版社，2007年，第23頁。國家與社會關系正從零和博弈的二元思維架構走向相互建構、相互賦權，你中有我、我中有你的共同體形態。這意味著，參與公共治理過程的多元行動主體，通過全過程民主制度，構建協商合作、積聚共識、參與共治，不斷謀求走向強國家—強社會的國家治理格局。這一國家與社會關系理論視角的切換，將為解釋中國基層治理的本土經驗，歸納中國特色城市基層治理理論提供比較思維的路徑。

從上述分析看到，基于本土實踐及其經驗，新時代國家治理體系與治理能力現代化的道路選擇與理論重構，昭示了我國城市基層治理格局的特征和治理行動的邏輯，揭示城市基層治理理論的基本要義。概括而言，基層治理的理論思維首先需要突破非此即彼的二元對立邏輯預設，在宏觀結構性分析基礎上，透過中層理論及其方法的應用，(30)楊念群：《中層理論：東西方思想會通下的中國史學研究》，江西教育出版社，2001年，第27-29頁。觀察城市基層集體行動，挖掘治理內生機理，建立因果機制鏈條。這一理路主張將多元主體參與的基層治理及相互形塑看作是一個過程，將治理主體間的集體行動選擇看作是連續的譜系序列，在行動中探求城市基層治理因果關聯與理論邏輯。一方面，我國城市基層治理的基本結構為政黨引領、政府負責、多元主體參與、多種政策工具協同的復合治理模式。其理論出發點在于形成政黨—政府—社會間良性而有效的互動、合作關系，建立基層社會治理共建共治共享的共同體形態。據此，建構我國城市基層治理理論需要論證、說明基層治理共同體形成的環境條件、價值理念、目標依據、制度設計、主體間角色、權責關系、運行機制、行動模式，解釋合作共治的制度化基礎。另一方面，在思考國家治理能力不斷增強，探討國家在不確定社會背景下適應、回應多樣化與復雜性的同時，尤其還要關注在多元互動的公共治理空間中，多元主體基于公共性和利益協調，如何以開放性的心態，共同進行社會建構與行動學習(Action Learning & Action Research)，(31)Davydd. J. Greenwood, and Morten Levin,Introduction to Action Research: Social Research for Social Change(2nd), Sage Publication Ltd., 2007,pp.36-42.面對社區治理問題，致力以協商對話促進基層治理制度創新，激發社會力量的參與意愿社會，釋放其活力和能力，拓展社會利益表達和社會力量吸納的渠道，探索政社互動與協同治理的路徑，為城市基層治理理論提供多元共治的中國經驗和方案。

結 語

我國城市基層治理制度設計與行為方式的轉變是適應城市快速發展，回應多樣性與城市治理問題的產物，是治理基于人民性、公共利益、開放融合、公平正義、合作共治、精細化價值目標的產物。新時代，城市基層治理為不確定的風險社會奠定了第一道社區營造、韌性防御與問題解決的基礎，它不僅從制度上界定了城市屬地管理的作用以及黨政機構嵌入基層的目的、功能、職責和策略選擇，而且它關注、鼓勵以社會資本力量的撬動，實現社區居民成為共同體共同事務的參與者和生產者。隨著城市發展從快速增長、擴散蔓延階段逐漸走向穩步優化、更新改造階段，在城市結構、功能進一步調整與明晰，城區更新改造成為重要任務，基礎設施、人口吸引、產業布局、功能疏解、公共服務、外來人口融入、市民化待遇、技術賦能、生活娛樂等事務治理能力需不斷提升的背景下，研究者需要以創新的觀念和思維不斷求索，回答黨建引領、利益表達、資源分配、協商議事、矛盾調解、活化社區、營造共治等重大基層治理議題，闡釋“自治、法治、德治”三治融合、有機統一的治理機制實踐，為中國特色城市基層治理理論的形成提供有價值的思考和方案。