非營利性民辦高校辦學宗旨實現路徑探析

惠向紅 杜世雄

(1.西安外事學院，陜西 西安 710077； 2.西安培華學院，陜西 西安 710125)

民辦高校分類管理政策出臺后，很多人擔心多數民辦高校會選擇營利性，并由此產生一系列問題，如國家、社會如何保障營利性民辦高校的發展，學生、家長及社會能否接受營利性民辦高校等。實際上，鑒于我國民辦高校投資辦學的性質，民辦高校一直存在“以非營利之名行營利之實”的問題。梳理相關文獻后發現，眾多學者對分類管理政策持支持態度，在《民辦教育促進法》修訂前進行了充分的醞釀和討論，如：舉辦者利益訴求與國家需要的矛盾(1)王華、王德清：《民辦學校舉辦者利益訴求與國家需要的矛盾及化解路徑》，《中國教育學刊》 2017年第3期，第4-8頁。、舉辦者的人性困惑(2)陳文聯：《“道德人”還是“經濟人”：民辦高校分類管理制度下舉辦者的人性困惑》，《浙江樹人大學學報》2018年第4期，第1-4頁。、分類管理十大未決問題(3)李虔、盧威：《民辦學校分類管理十大未決問題探析》，《中國教育學刊》2018年第8期，第5-12頁。、分類管理中面臨的瓶頸(4)方建鋒：《推進民辦學校分類管理中面臨的瓶頸問題分析》，《復旦教育論壇》2018年第2期，第43-48頁。，也對非營利性民辦高校的法人結構(5)李勤、鐘建芳：《制度視域下的我國民辦高校法人治理結構分析》，《黑龍江高教研究》2014年第9期，第56-58頁。、法人治理(6)鞠光宇：《分類管理制度下民辦高校的法人治理結構建構研究》，《高教探索》2017年第1期，第88-93頁。、法人制度(7)黃洪蘭：《非營利性民辦高校法人制度的反思與推進》，《高校教育管理》2021年第1期，第69-76頁。(8)黃洪蘭：《法人產權:現代民辦大學制度建設的要義》，《黑龍江高教研究》2018年第2期，第1-4頁。等作了全面檢討，還分析了民辦高校的“關聯交易”現象(9)董圣足：《民辦學校“關聯交易”的規制與自治》，《復旦教育論壇》2018年第4期，第30-36頁。以及如何保障民辦高校非營利性的實現(10)李立國、鞠光宇、王春雩：《民辦高校如何實現“非營利性”——以防范非公平關聯方交易保證“非營利性”的制度設計》，《教育發展研究》2018年第23期，第15-22頁。。這些研究對進一步區分營利性和非營利性民辦高校以及有效實現非營利性民辦高校的辦學宗旨具有重要意義，但它們都僅基于《民辦教育促進法》中對營利性、非營利性的法律術語，而不是基于對營利性、非營利性內涵的探討。根據《民法典》對社會公益組織的界定，非營利性民辦高校屬于非營利法人中的捐助法人，這與以往民辦高校被定性為“民辦非企業單位”相比，進一步明確了非營利性民辦高校的組織屬性。基于此，本文試圖從非營利組織的角度對非營利性民辦高校的辦學宗旨做一番探討，以期促進非營利性民辦高校辦學宗旨的實現。

一、非營利性民辦高校偏離辦學宗旨的表現

根據國務院1998年頒布的《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，民辦高校屬于“民辦非企業單位”。《民法典》整合了以往立法中對非營利法人的規定，采用營利法人、非營利法人的二元法人分類法，構建了完整的法人類型，其中第八十七條規定：“以公益目的或者其他非營利目的成立，不向出資人、設立人或會員分配所取得利潤的法人，為非營利法人。非營利法人包括事業單位、社會團體、基金會、社會服務機構等。”此處的“社會服務機構”對應以前的“民辦非企業單位”(11)為更準確地反映社會服務機構的定位和屬性、與《慈善法》的表述相銜接，2016年民政部公布的《社會服務機構登記管理條例》(《民辦非企業單位登記管理暫行條例》修訂草案征求意見稿)將“民辦非企業單位”更改為“社會服務機構”，其對應的法律名詞為“非營利組織”。。第九十二條進一步規定：“具備法人條件，為公益目的以捐助財產設立的基金會、社會服務機構等，經依法登記成立，取得捐助法人資格。”因此，非營利性民辦高校的法律定位為捐助法人。根據《民法典》，捐助法人有三個特點：一是以財產的集合為基礎成立的法人；二是沒有成員或者會員，只設立理事會或監事會；三是活動宗旨為通過資金資助促進科學研究、文化教育、社會福利和其他社會公益事業的發展，不具有營利性，屬于公益法人。

非營利組織具有非營利性、非政府性、非政治性、自治性和私法主體性的特點。非營利性、非政府性決定了非營利組織“所有者”的天然缺位。因此，董(理)事會、監事會是非營利組織最重要的兩個治理結構。依據非營利組織的上述特點，非營利性是非營利性民辦高校必須遵循的辦學準則。因此，非營利性民辦高校必須建立健全董(理)事會和監事會等機構，構建科學合理的內部治理機制和強有力的外部監督機制，以保障非營利性辦學宗旨的實現。由于種種原因，現實中不少非營利性民辦高校偏離了辦學宗旨，給自身的健康可持續發展帶來了極大的負面影響。具體表現在如下四個方面。

(一)通過非公平關聯交易獲取經濟回報

一些民辦高校舉辦者為了生存或擴大規模，不惜四處舉債，甚至高息攬儲(12)2005年8月，華西大學因辦學發展缺少資金，時任華西大學校長的被告人王明亮與他人商議以華西大學投資助學、教育扶貧的名義組建融資團隊，向社會公眾非法募集資金近24億元。自2004年起，西安聯合職業培訓學院在未經國家相關機構審批、許可的情況下，超出業務范圍，以集資建校等名義，以高利息、高回報為誘餌，向西安及周邊10余萬群眾非法吸儲130億元。。以往對部分民辦高校財務風險的調查顯示，民辦高校辦學資金經常入不敷出(13)王一濤：《民辦學校財務風險及其防范——由華茂學校資金鏈斷裂所引發的思考》，《教育發展研究》2008年第24期，第40-43頁。(14)肖俊茹、王一濤、石猛：《民辦高校辦學風險的根源探析及防范對策——基于32所民辦高校辦學風險的案例》，《中國成人教育》2017年第15期，第52-57頁。，相關研究也證實了這一事實(15)周燕：《XJ民辦高校財務風險衡量與控制研究》，西北農林科技大學2019年碩士學位論文，第13-18頁。。但2017年華立大學集團的上市數據顯示，該校每年營收額為5.4億元，凈利潤約2.3億元，毛利率約50%。該數據一經公布，就引起輿論一片嘩然(16)李立國、鞠光宇、王春雩：《民辦高校如何實現“非營利性”——以防范非公平關聯方交易保證“非營利性”的制度設計》，《教育發展研究》2018年第23期，第15-22頁。。《民辦教育促進法》修訂不到2年，已有多家教育公司在香港上市，另有30所民辦高校在A股或港股已經或正在擬證券化，而上述民辦高校選擇的都是非營利性辦學(17)劉亮軍：《非營利性民辦高校政府監管的“善治”選擇》，《高教探索》2019年第11期，第84-89頁。。可見，這些民辦高校均有著強大的資金籌措能力和利潤創造能力。事實就是，不少非營利性民辦高校舉辦者通過非公平關聯交易，規避相關法律，從學校獲取灰色回報，如后勤偽社會化、壓縮正常教學支出以及通過各種名目套取政府扶持資金等。董圣足(2018)指出：“在一些灰色關聯交易中，存在舉辦者所在公司或個人無償占用(挪用)學校學費的現象，甚至有利用學校平臺面向社會融資后再從事商業投資的情況。一旦公司或個人資金鏈斷裂，就會使學校的運行陷入極其危險的境地。”(18)董圣足：《民辦學校“關聯交易”的規制與自治》，《復旦教育論壇》2018年第4期，第30-36頁。實踐中，頻頻發生的民辦高校財務危機事件足以說明這個問題的嚴重性。非營利性民辦高校通過非公平關聯交易獲得高額利潤的做法，已引起社會廣泛關注。

(二)以家族式控制方式實施民辦高校治理

民辦高校的創辦形式包括個人出資、企業出資和社會團體出資等。很多非營利性民辦高校實施家族式控制治理模式。該治理模式有兩種表現：一是橫向的家族治理模式，即學校所有關鍵崗位都由舉辦者親屬任職；二是縱向的家族治理模式，即由舉辦者子女參與學校管理，并逐漸成為學校的“一把手”。前者多為民辦高校初創期的治理結構，后者則為“民一代”權力過渡到“民二代”的交接模式。據筆者對河南、山東、陜西等省份民辦高校的調研，“民二代”接棒執掌民辦高校的比例呈增長趨勢。很多民辦高校由創辦者任董(理)事長，由子女任校長、副校長等。為了加強監管，雖然各地都由教育主管部門派駐了專職的黨委書記，但黨委書記基本沒有實權。還有部分民辦高校的校長、副校長等多為聘任人員，難以獨立行使必要的行政權，還可能隨時被解雇，所以校長與董(理)事會尤其是董(理)事長的矛盾最大，被解雇的概率遠遠高于其他校領導。董(理)事長具有最高的權力，對學校開展的任何工作有最終決定權，監事會也多為應對上級部門的檢查而設立。很多基層教師甚至管理部門的領導都認可舉辦者為民辦高校的實際控制人，將自己置于“打工者”的行列。教代會、共青團、工會和學術委員會等監管組織，往往難以發揮應有的監督作用。

(三)侵犯師生合法權益

民辦高校收入主要來自學費、住宿費以及中央或地方政府劃撥的財政資金。近年來，民辦高校收費逐年增長，特別是一些省份實行市場化機制，收費完全放開，導致民辦高校學費越來越高，動輒兩三萬元/學期的學校和專業不在少數。筆者對陜西省公辦高校和民辦高校的學費進行對比后發現，民辦高校本科畢業生平均每生要比同層次的公辦高校本科畢業生多支出10萬元。但是，一些民辦高校學生接受的教育質量并不與其支出成正比。為節約成本，這些民辦高校的師資水平較公辦高校低，教學時間也大多被壓縮，如提前放假、畢業班基本安排校外實習等。由于教學質量和教學時間得不到保障，這些民辦高校學生的學業往往不過關。還有一些民辦高校規定刊發論文或發明專利可以抵學分，滋生了幕后交易。學生權益受到侵害與師資水平有關，而造成師資水平低下的原因與民辦高校辦學體制機制有關。相較公辦高校，國家對民辦高校的扶持力度較小，直至近幾年，中央和地方政府才對民辦高校加大了扶持力度，但總體上來說力度仍不足，特別是在提高教師福利待遇和權益保障上。另外，在國家對民辦高校不斷加大扶持力度的同時，舉辦者卻減小了投入力度，出現了“國進民退”的現象(19)杜世雄、惠向紅：《民辦高校公共財政扶持政策的實施現狀與改進對策——基于廣東、陜西和上海三省(市)的考察》，《浙江樹人大學學報》2018年第1期，第18-23頁。。不論是與同類公辦高校教師待遇相比，還是與民辦高校蓬勃的發展態勢相比，民辦高校教師待遇均處于較低水平。李立國等(2018)指出，民辦高校教師待遇要比同類公辦高校低20%～40%(20)李立國、鞠光宇、王春雩：《民辦高校如何實現“非營利性”——以防范非公平關聯方交易保證“非營利性”的制度設計》，《教育發展研究》2018年第23期，第15-22頁。。除職稱晉升可以增加收入外，目前民辦高校普遍沒有設計相應的收入進階制度，導致教師一有機會便跳槽。董圣足(2018)提出，民辦高校降低了包括教師薪酬在內的有效教學投入，最終勢必影響到教育質量，損害廣大受教育者的合法權益(21)董圣足：《民辦學校“關聯交易”的規制與自治》，《復旦教育論壇》2018年第4期，第30-36頁。。目前民辦高校最大的問題就是師生權益受到侵犯卻得不到應有的監管和處理，教師維權非常困難。

(四)未建立相應的監管制度

作為非營利組織，非營利性民辦高校的健康發展離不開政府監管和社會監督。對于民辦高校的監管，很多地方政府還停留在看材料、聽匯報的階段，對民辦高校發展中存在的問題不能給予必要的指導，或是指出問題并未給出解決方案，或是給出解決方案但不檢查落實效果。另外，《民辦教育促進法實施條例》雖然要求“國家機關工作人員不得擔任民辦學校理事會、董事會或者其他形式決策機構的成員”，但是對國家機關工作人員退休后到民辦高校任職的情況并未作出規定。由于相關部門掌握著招生、年檢等多項可以決定民辦高校未來發展的權力，兩者間難免會存在利益輸送，導致政府在民辦高校監管上“失靈”。同時，政府還存在過度監管的行為，比如通過招生指標、項目審批等途徑控制民辦高校的發展。此外，由于缺乏必要的引導和相應的社會環境，目前社會力量對民辦高校的監督缺失。政府監管不力、非營利性民辦高校信息披露制度不健全等，導致除如浙江樹人大學、西安歐亞學院等少數民辦高校有較高的信息披露度以外，大多數民辦高校未及時公布涉及財務、人力等事項的重要信息。有些民辦高校連董(理)事會、監事會的成員信息都未對外公開，甚至連章程都無法在學校官網上查閱到。有些民辦高校未及時披露關系到考生及其家長利益的重要信息，如學費、住宿費以及教育教學的投入等。還有些民辦高校較少披露學校年度經費支出、教職工聘任等重要信息，導致公眾知情權無法得到保障，廣大師生權益可能受損，最終影響非營利性民辦高校的健康可持續發展。

二、非營利性民辦高校偏離辦學宗旨的成因

非營利性民辦高校的辦學行為之所以會偏離辦學宗旨，既有學校外部環境的原因，也有學校內部管理的原因；既有客觀原因，也有主觀原因，且某些主觀原因恰恰是某些客觀因素長期積累的結果。具體來說，包括以下四個方面。

(一)相關法律制度不完善

民辦教育公益性的實現離不開國家的財政扶持，更離不開法律制度的強有力保障。目前，民辦教育法律政策還有諸多完善空間，例如《民辦教育促進法》規定的分類管理，在相關新政及2021年修訂的《民辦教育促進法實施條例》(以下簡稱“新《實施條例》”)或地方制定的法規中都沒有相關的操作規定，從而給舉辦者“以非營利之名行營利之實”留下了法律漏洞。在學者的呼吁下，各級政府對公共財政扶持民辦教育已達成一致，但對扶持什么、怎么扶持、效果如何等缺少配套措施，造成民辦教育投入上的“國進民退”。法律對政府購買、稅收優惠、生均撥款、師生權益保障等作的規定都較為原則性，地方政府的探索也未形成可借鑒的操作經驗，政府監管更是形同虛設。《民法典》規定，自捐助人出于特定目的捐出財產的那一刻起，捐助財產就完全脫離了包括但不限于捐助人的控制，而且也不會因財產管理人的改變而影響財產的存在和目的事業。由于我國民辦高校成長的歷史原因和相關法律法規對民辦高校內部權力運作長期以來缺乏科學的制度設計，目前多數民辦高校的董事會成員主要由舉辦者或其親屬擔任，舉辦者很容易利用其董事長身份左右決策，使得學校的決策權往往集中在董事長一人或以董事長為中心的少數幾人手里，教職工、學生等其他利益相關者幾乎不能參與決策。新《實施條例》第十一條仍賦予舉辦者極大的權力，弱化了對舉辦者的規制，使舉辦者可以通過出任學校理事長、董事長或校長職務，通過對監督機構的虛置，來達到對學校的全面控制。現行法律的這些規定加大了舉辦者控制學校的風險，為舉辦者獲取利益提供了便利，但又未對教師、學生、政府以及其他利益相關者的權益保障作出具體安排，大大影響了非營利性民辦高校辦學宗旨的實現。

(二)學校治理結構不科學

民辦高校舉辦者多為個人、企業和社會團體。據董圣足(2018)的調查，在隨機抽取的640所樣本學校中，辦學資金來自個人和私營企業的比例高達95%(22)董圣足：《民辦學校“關聯交易”的規制與自治》，《復旦教育論壇》2018年第4期，第30-36頁。。在這些由個人和私營企業出資的民辦高校中，基本上由舉辦者擔任學校的董(理)事長。王一濤(2014)調查發現，在212所樣本高校中，由舉辦者擔任董(理)事長、校長、書記等重要職務的比例高達99.1%(23)王一濤：《我國民辦高校創辦者群體特征及其政策啟示》，《高等教育研究》2014年第10期，第56-62頁。。學校其他重要部門的領導職務都是由舉辦者的親屬擔任。因而，家族化治理在民辦高校中具有普遍性。舉辦者擔任著學校的重要職務，在學校的創建、發展中一直發揮著主導作用，在民辦高校的所有利益相關者中處于核心位置，擁有決策權。即使是校長這樣的高級管理人員，也只是“高級打工者”而已。部分民辦高校的章程甚至規定董(理)事長擁有一票否決權，其他董(理)事會成員都是根據舉辦者的要求辦事，很難發揮有效的制約作用。基于我國民辦高校投資辦學的性質，即使選擇了非營利性辦學，舉辦者追求經濟回報的需求依然旺盛。當舉辦者的物質需求得不到滿足時，就可能引發利己性的短期行為。《民辦教育促進法》 規定：“民辦學校應當設立學校理事會、董事會或者其他形式的決策機構并建立相應的監督機制。”在這里，用的是“應當”一詞，表明這一法律規范是一種命令性規范，而非授權性規范。另外，這一法律規范的適用對象是民辦學校，并沒有區分營利性和非營利性。因此，不管是營利性還是非營利性民辦學校，都應當建立相應的監督機構。雖然法律僅要求民辦學校“建立相應的監督機制”，并未明確要求建立監事制度，但是監事制度作為現代大學法人治理的重要組成部分，具有增強防范的功能，可以為董(理)事會的科學決策保駕護航，是實現教育公益性和民辦高等教育非營利性的有力保障。因此，很有必要在學校內部設立監事會。實踐中，民辦高校監事會要么有名無實，要么完全在董(理)事會的控制之下，發揮不了應有的監督作用。由舉辦者掌握絕對權力的內部治理結構，為舉辦者追求經濟回報提供了便利。

(三)社會力量監督不到位

非營利性民辦高校的辦學行為是否體現了非營利性，離不開社會各界強有力的監督，而監督的核心是對學校財務的監督。非營利性民辦高校不是不被允許從事經營活動，而是其從事經營活動所獲得的利益是否用于教育事業，有沒有落入舉辦者的個人腰包？另外，非營利性民辦高校的資產既有舉辦者投入的資產，也有國家投入的資產。如何確保學校資產不被私人侵占，這是一個重要的現實問題。我國對非營利性民辦高校并未建立起辦學信息披露制度，對學校財務安全的監管也十分薄弱，對學校財務審計的規定較簡單，導致其財務信息不公開、不透明，而這極不利于政府和社會對非營利性民辦高校的財務進行監督。例如，針對民辦高校資產與財務制度的監督，《民辦教育促進法》及其實施條例只規定學校要接受審批機關及其他相關部門的監督，但是具體由哪些部門來監督，按照何種程序進行監督，監督的內容和職責是什么，對這些問題并未作出明確規定。又如，《民辦教育促進法》雖然要求民辦學校在每個會計年度末要將財務會計報告送交事務所進行審計，但是未對事務所的資質等提出具體要求，這給民辦高校做假賬提供了可乘之機。此外，《民辦教育促進法》雖然要求民辦高校在財務會計報告審計結束后公布審計結果，但是對公布的方式、地點以及周期同樣未作規定，都由民辦高校自行決定。對社會、考生和家長十分關注的教育教學質量，既沒有來自教育行政部門的檢查，也無來自第三方的評估，很多時候學校自吹自擂。對投資人拆借辦學資金投資個人企業的問題，也未引起相關部門的重視。非營利性民辦高校社會力量監督之薄弱，已影響到該類民辦高校辦學宗旨的實現。

(四)師生權益保障機制不健全

師生是民辦高校重要的利益相關者，保障師生合法權益是民辦高校和社會各界應盡的責任與義務。現實中，有的民辦高校隨意壓縮教學時間、降低教學質量，侵害學生的受教育權；有的民辦高校為降低辦學成本，不按國家規定為教師繳納社會保險或者隨意克扣教師工資，或者依仗其靈活的自主管理權以各種名義解聘教師，侵害教師的勞動權。2015年蘭州某民辦高校英語教師因患癌癥被學校開除的事件就是一個典型案例(24)趙志鋒：《蘭州高校女教師患癌被開除事件始末》，《法制日報》2016年8月25日，第5版。。民辦高校教職工普遍缺少歸屬感和安全感，已成為行業內一個不爭的事實。另外，民辦高校教師不僅要承擔繁重的教學、科研任務，而且要承擔各種瑣碎的行政事務。繁重的工作任務使得民辦高校教師無暇提升自身的教學水平和科研水平，但科研任務的考核又使得教師不得不從事著低水平的科研，長此以往，陷入惡性循環。教師因缺乏歸屬感、安全感和幸福感，一有機會就會選擇離開民辦高校。教師隊伍不穩定，損害的是學生權益。由于民辦高校主要由舉辦者或以舉辦者為核心的董(理)事會說了算，當師生的合法權益受到侵害時，工會、教職工代表大會、學生代表大會等組織大多保持沉默，不會站出來維權，進一步助長了民辦高校偏離辦學宗旨的氣焰。

三、非營利性民辦高校實現辦學宗旨的對策

非營利性民辦高校的辦學行為之所以偏離辦學宗旨，既有法律政策不完善、學校治理結構不科學的原因，也有社會力量監督不到位、師生權益保障機制不健全的原因。因此，要保證非營利性民辦高校辦學宗旨的實現，需要從四個方面綜合治理。

(一)完善相關法律制度

法律政策的作用在于規范、引導和保障。要保證非營利性民辦高校辦學宗旨的實現，首先要完善相關法律制度。這一點美國的一些做法值得借鑒。美國法律從區分標準、管理體制、登記注冊、產權界定、日常管理、經費資助和認證等方面，對營利性和非營利性私立高校作了嚴格規定(25)江虹、鞠光宇：《美國政府對營利性和非營利性私立高校的分類管理研究》，《高教探索》2016年第1期，第52-56頁。。可以說，我國《民辦教育促進法》的修訂正是吸收了美國法律比較積極合理的因素，如營利性、非營利性民辦高校的區分標準、產權界定以及對兩類高校的管理和資助辦法等。但美國法律對兩類高校還有許多更加詳細的規定，值得進一步借鑒。比如，在管理體制方面，在美國申請注冊非營利性私立高校，除了需要向州政府提供董(理)事會成員名單、學校章程、經費來源、校長人選、師資情況、課程設置計劃等材料外，還需要提供衛生、建設、消防等方面的材料，并接受相關部門的實際檢查(26)周梁云、穆美瓊：《美國私立教育法律制度的特點及其借鑒》，《云南師范大學學報(哲學社會科學版)》2006年第3期，第35-39頁。；在稅收方面，非營利性私立高校若符合501(C)(3)的免稅條款，可以享受多種稅收優惠，而營利性私立高校需將稅前收入的40%用于繳納資產財產稅、銷售稅、所得稅等。

“社會的需要和社會的意見常常或多或少地走在‘法律’的前面。”(27)梅因著，沈景一譯：《古代法》，商務印書館1959年版，第15頁。囿于對非營利組織功能的認識，我國現行立法難免存在一些缺失，有關非營利性民辦高校的法律政策供給明顯不足：或體系不完備，對實踐中存在的問題回應不夠；或過于原則、操作性不強，很多地方政府僅照抄法律原文，制定的相關規定不夠細致，相關的檢查落實走過場或者治標不治本，結果是法律法規反復修訂，落實效果很不理想。為了促進非營利性民辦高校辦學宗旨的實現，必須立足于教育公益性和非營利組織的屬性，借鑒其他國家的立法經驗，針對我國民辦高等教育發展中存在的問題，建構以《民法典》為統帥、非營利組織基本法為主導、非營利組織單行法為補充(28)伍治良：《我國非營利組織立法的原則、模式及結構》，《經濟社會體制比較》2014年第6期，第103-111頁。的較為完善的民辦高等教育法律體系，以促進其辦學宗旨的實現。同時，要將法律法規的檢查落實作為中央和地方政府在分類管理初期規范、引導非營利性民辦高校健康發展的重要工作。

(二)健全內部治理結構

要保證非營利性民辦高校辦學目標的實現，除了完善相關法律制度外，還要規范學校的內部治理結構。這一點美國的一些做法同樣值得借鑒。美國對營利性與非營利性私立高校在內部治理架構和運作管理上有著不同的特點。非營利性私立高校內部治理結構由學術權力和行政權力兩部分構成，其組織結構分別掌管學校的學術和行政權力。其中，行政權力包括董(理)事會、校長、二級學院和系，董(理)事會負責學校的長遠規劃，校長、院長和系主任等管理人員分別負責學校、二級學院和系一級的運作及管理，學術權力則掌握在教授會及各學科學術委員會手中。各治理主體之間相互制約、相互配合。而營利性私立高校則是由行政權力主導，股東大會掌握著最高權力，學術權力處于被支配的地位。

我國非營利性民辦高校要實現辦學宗旨，一定要嚴格按照非營利組織的相關規定，健全內部治理結構。董(理)事會是非營利性民辦高校落實辦學自主權的重要治理結構，其職責是制定學校教育政策和規劃學校未來發展，保障高校辦學資金的充裕、預算的合理和教育教學資源的優化配置。因此，董(理)事會既要尊重大學自身的學術傳統和決策模式，又要引導民辦高校擔負起應有的社會職責，為國家和社會培養更多優秀的復合型人才。為此，董(理)事會要廣泛吸納社會各界精英參與到辦學中來，反映政府意志，回應企業需求，守護教育卓越，提升管理水平，推動非營利性民辦高校的健康可持續發展。與此同時，為防止財政資金落入舉辦者的個人腰包、保證非營利性民辦高校的辦學行為符合其辦學宗旨，監事(會)應通過頂層設計保證學校的辦學活動真正體現非營利性。可以借鑒我國臺灣地區“私立學校法”中監察人有可疑事實向主管部門報告的規定，一旦發現董(理)事會及其執行機構有違法、違規行為，監事會可要求其限期整改。如果對方拒不改正，監事會可向教育主管部門報告。也可組建由政府、舉辦者、教師、學生及其家長代表等組成的社員代表大會，作為學校的最高權力機關，由其選舉產生監事并組成監事會。監事會對社員代表大會負責，并報告工作(29)惠向紅、杜世雄：《非營利性民辦院校財務監管的法律思考》，《法制博覽》2021年第16期，第20-22頁。。

(三)加強社會監督

非營利性民辦高校在享受國家稅收優惠、政扶持待遇的同時，有義務接受國家和社會的監督。由于我國一直未對民辦高校建立辦學信息披露制度，公眾無法對其進行有效監督。楊德嶺等(2020)主張借鑒日本非營利性私立高校在會計監督上的成功經驗，要求該類高校定期向履行監管職能的教育行政部門提供預算數據和年度報表，接受外部審計機構必要的審計，并將財務數據向政府、投資者、捐贈者以及其他利益相關者披露，一旦發現問題，政府有權要求其改正(30)楊德嶺、楚英英：《非營利性民辦高校財務監管的若干思考》，《國際商務財會》2020年第12期，第37-40頁。。對此，筆者認為，有必要以立法的形式建立健全教育行政部門的年度檢查制度，民辦高校的辦學信息公開制度、資產與財務審計制度，中國民辦教育協會的行業監督制度，新聞媒體和普通公民的社會監督制度，以強化公眾對非營利性民辦高校的監督。例如，立法可明確要求非營利性民辦高校在每個會計年度結束時將資金收支情況向學校董(理)事會和教代會報告，并報送省級教育主管部門備案，在政府指定的官方網站向社會披露，接受社會監督。在每個會計年度結束時，由省級教育主管部門委托權威的會計師事務所對民辦高校的年度會計報表進行審計，由審計部門對學校的財務收支及資產負債情況進行專項審計。同時，主管部門應與財政、金融監管部門、金融機構通力合作，加強對非營利性民辦高校的財務監管，對轉移資金挪作他用、違規收費、抽逃資金等違法違規行為加大打擊力度。另外，還可通過天眼查、企業查等軟件對投資人的投資狀況進行查閱；通過第三方平臺對學校的教育教學質量、師資水平等作出客觀的評價，并對存在的問題提出改進意見等。總之，只有將非營利性民辦高校置于全社會的監督之下，才能真正保障其辦學宗旨的實現。

(四)保障師生權益

“世界一流大學”最重要的標準之一就是大學教師的素質(31)楊東平：《大學之道》，文匯出版社2003年版，第32頁。。大學不僅是傳播和分析知識的場所(教學與學術)，更是創造知識(發明與創新)的場所(32)詹姆斯·J.杜德斯達著，劉彤、屈書杰、劉向榮譯：《21世紀的大學》，北京大學出版社2005年版，第13頁。。大學之所以成為大學，就在于它能夠在廣闊的領域里為學生提供學習的空間，因此，大學必須為學生順利進入社會提供更有廣度和深度的課程，而課程的廣度和深度取決于教師的素質。從“辦人民滿意教育”的前提出發，民辦高校要對標非營利組織的宗旨，切實提升教師素質、維護教師權益。國家、地方以及所在高校要通過政策引領、制度保障和措施落實，為提升民辦高校教師素質創造條件。同樣，民辦高校學生具有與公辦高校學生一樣的受教育權等各項權利，必須切實加以保障。

為更好地保障師生合法權益，有必要督促非營利性民辦高校盡快建立以維護師生權益為職責的監事會。鑒于民辦高校的實際，為了不使監事會淪為董(理)事會的附庸，除了由政府用專項資金保障監事的職務報酬外，還要加強監事職權，賦予監事對董(理)事、校長等違反法律、法規或者學校章程的行為進行監督、批評，責令整改，必要時可向教職工代表大會、學生代表大會、董(理)事會報告，提請罷免其職務的權利。當董(理)事、校長等的行為損害學校或教職工、學生的利益時，監事享有要求其改正，必要時向教職工代表大會、學生代表大會或國家有關主管機關報告，單獨或協助相關當事人向人民法院提起訴訟的權利。另外，對于損害教師權益的行為，教育主管部門、社會輿論監督單位以及學校黨委、工會、教職工代表大會、學生代表大會等應該有所作為，積極支持師生維權。

四、結 語

非營利組織的基本性質為非營利性、非政府性、非政治性、自治性和私法主體性，其中，非營利性和非政府性決定了非營利組織“所有者”的天然缺位，因此完善的執行機制和監督機制是非營利組織健康發展的基本保障。鑒于我國民辦高校投資辦學的性質，非營利性民辦高校不論是從頂層設計和實際運作，還是從社會監督和治理結構等方面，都偏離了非營利組織的宗旨。目前我國非營利性民辦高校偏離辦學宗旨不是由單個因素造成的，而是上述各個因素綜合作用的結果。特別是新修訂的《民辦教育促進法》及其實施條例不是完全基于問題的解決對法律進行細化或深化，一些非營利性民辦高校愈來愈偏離辦學宗旨。基于這樣的考量，本文認為，要扭轉這種形勢，應制定有前瞻性、有針對性，切實按照非營利組織宗旨運行的法律法規。為此，中央和地方政府必須盡快完善與非營利性民辦高校相關的法律制度，出臺具體的實施細則。同時，健全非營利性民辦高校的內部治理結構，加大輿論監督和社會監督的力度，構建更完善的師生權益保障機制，從而確保非營利性民辦高校辦學宗旨的實現。