浙江省特色小鎮政策執行困境與優化路徑
——基于政策網絡的視角

宋海朋 張蔚文

(浙江大學 公共管理學院，浙江 杭州 310058)

特色小鎮是新發展理念與新產業政策先導的產物，體現了地方政府引領和優化區域發展的意志(1)卓勇良：《創新政府公共政策供給的重大舉措——基于特色小鎮規劃建設的理論分析》，《浙江社會科學》2016年第3期，第32-36頁。(2)白小虎、陳海盛、吳淑君：《信用賦能基層社會治理的現實困境和對策建議——基于浙江省特色小鎮的案例分析》，《浙江樹人大學學報》2021年第5期，第34-41頁。。特色小鎮在推動產業轉型升級、集聚高端要素、創新體制機制等方面發揮了重要作用(3)胡亞昆、劉春雨、李軼璠：《浙江特色小鎮建設典型經驗及啟示》，《宏觀經濟管理》2020年第9期，第36-37頁。(4)馮奎、黃曦穎：《準確把握推進特色小鎮發展的政策重點——浙江等地推進特色小鎮發展的啟示》，《中國發展觀察》2016年第18期，第15-18頁。。浙江省特色小鎮不是行政區劃意義上的“建制鎮”“小城鎮”，具有明確特色產業定位、特色文化內涵等功能的微型產業集聚區(5)張如林、丁元、劉維超等：《基于高質量發展的浙江特色小鎮實踐探索》，《城市規劃》2020年第S1期，第67-74頁。(6)馬斌：《特色小鎮:浙江經濟轉型升級的大戰略》，《浙江社會科學》2016年第3期，第39-42頁。。2015年浙江省開始創建特色小鎮，目前特色小鎮建設梯隊已逐步形成。截至2021年12月，浙江省特色小鎮建設梯隊包括60個省級命名類特色小鎮、96個省級創建類特色小鎮與50個省級培育類特色小鎮。

特色小鎮具有政策制定者和政策對象雙向互利共贏的特性，理論上政策執行難度以及政策實施阻力相對較小。然而，在政策紅利和建設目標明晰的情況下，特色小鎮建設仍然面臨政策執行困境。政策執行偏差是指由于主客觀因素的制約，政策實施過程中出現了實施效果偏離政策的預期目標，產生了非預期后果的現象(7)寧國良：《論公共政策執行偏差及其矯正》，《湖南大學學報(社會科學版)》2000年第3期，第95-98頁。，這種現象也被稱為“政策執行走樣”“政策執行不力”等(8)袁和靜、邵騰：《當前我國公共衛生政策的執行偏差與校正策略探究》，《甘肅理論學刊》2014年第4期，第127-133頁。。目前學界對特色小鎮政策執行現狀、存在問題和應對之策的分析較多，圍繞特色小鎮政策執行困境的相關研究較少。

一、文獻回顧

特色小鎮源于傳統產業轉型升級和高端要素集聚的現實需求，不僅是塊狀經濟、產業集群演進發展的必然結果，也是區域經濟由投資驅動型向創新驅動型轉變的內在要求。李強(2016)認為，特色小鎮作為“小空間、大投資”的重要戰略部署，在推動資源整合、產業融合、項目組合的過程中，推動形成了新的經濟增長點(9)李強：《特色小鎮是浙江創新發展的戰略選擇》，《中國經貿導刊》2016年第4期，第10-13頁。。盛世豪等(2016)認為，特色小鎮是一種產業空間組織形式(10)盛世豪、張偉明：《特色小鎮:一種產業空間組織形式》，《浙江社會科學》2016年第3期，第36-38頁。。胡亞昆等(2020)認為，特色小鎮是空間布局高效合理的微型產業集聚區的升級版(11)胡亞昆、劉春雨、李軼璠：《浙江特色小鎮建設典型經驗及啟示》，《宏觀經濟管理》2020年第9期，第36-37頁。。王博雅等(2020)將特色小鎮定義為具有明確且特色產業和獨特文化定位，擁有良好生活和生態環境，具備城市功能的基本空間單元(12)王博雅、張車偉、蔡翼飛：《特色小鎮的定位與功能再認識——城鄉融合發展的重要載體》，《北京師范大學學報(社會科學版)》2020年第1期，第140-147頁。。白小虎等(2016)以中心地模型為基礎，結合特色產業的區位，解釋了浙江特色小鎮空間布局的演變路徑(13)白小虎、陳海盛、王松：《特色小鎮與生產力空間布局》，《中共浙江省委黨校學報》2016年第5期，第21-27頁。。周魯耀等(2017)認為，特色小鎮在一定程度上是對開發區治理模式的突圍轉型探索(14)周魯耀、周功滿：《從開發區到特色小鎮:區域開發模式的新變化》，《城市發展研究》2017年第1期，第51-55頁。。麻玉琦等(2020)從載體型產業空間的視角闡釋特色小鎮功能實質，特色小鎮作為載體型產業空間，既是以節省交易成本等為基礎的自發自生秩序，也是制度的集合體(15)麻玉琦、任少波：《交易成本與城市載體型產業空間的形成——以浙江省特色小鎮為例》，《城市發展研究》2020年第7期，第127-132頁。。

特色小鎮并非孤立的政策工具，與新型城鎮化戰略、鄉村振興戰略、城鄉融合發展戰略等都密切相關。在城鎮化發展視角下，特色小鎮是城鎮化發展到一定階段的產物，是城鄉空間布局結構的載體和產業融合發展平臺。曹康等(2019)基于空間生產理論，以夢想小鎮為案例，從空間轉型、實施路徑以及影響作用等方面對小鎮的發展機制進行了理論解析(16)曹康、劉夢琳：《空間生產視角下特色小鎮發展機制研究——以杭州夢想小鎮為例》，《現代城市研究》2019年第5期，第25-29頁。。劉曉萍(2019)認為，特色小鎮的功能定位需要圍繞推進新型城鎮化戰略、實施鄉村振興戰略和推動經濟高質量發展三個維度考察(17)劉曉萍：《科學把握新時代特色小鎮的功能定位》，《宏觀經濟研究》2019年第4期，第153-161頁。。武前波等(2021)認為，不同類型特色小鎮的空間布局具有差異性(18)武前波、陳曉旭、胡曉輝：《創新驅動下特色小鎮的空間分布與類型劃分研究——以杭州為例》，《城市發展研究》2021年第5期，第60-69頁。。賡金洲等(2021)認為，特色小鎮與都市圈存在一定耦合關系，不同類型小鎮與不同都市圈之間存在明顯的差異性(19)賡金洲、趙迎軍、宣曉等：《特色小鎮產業集聚與都市圈區域集聚的耦合機制研究——以浙江省為例》，《軟科學》2021年第4期，第68-75頁。。

在特色小鎮政策研究方面，張鴻雁(2017)認為，部分特色小鎮只是將“特色小鎮”作為一頂新“帽子”，忽視了特色產業引進與培育，在一定程度上造成特色產業發展滯后等問題(20)張鴻雁：《論特色小鎮建設的理論與實踐創新》，《中國名城》2017年第1期，第4-10頁。。王大為等(2019)認為，有些特色小鎮存在過度追求“特色”開發建設的傾向，忽略了小鎮歷史文脈的延續以及特色文化資源的保護等問題(21)王大為、李媛：《特色小鎮發展的典型問題與可持續推進策略》，《經濟縱橫》2019年第8期，第69-75頁。。鄭勝華等(2020)認為，科創型特色小鎮在建設過程中暴露出網絡鎖定現象，存在特色產業導入困難、資源集聚較難、內生發展動力不足等問題(22)鄭勝華、陳覺、梅紅玲等：《基于核心企業合作能力的科創型特色小鎮發展研究》，《科研管理》2020年第11期，第143-152頁。。孟慶蓮(2021)認為，特色小鎮規范健康發展面臨其與都市圈的協同發展能力滯后、小鎮要素性制約瓶頸較多、特色產業引領作用不強、小鎮功能分割等諸多挑戰(23)孟慶蓮：《都市圈協同發展視角下特色小鎮的規范健康發展：功能、挑戰及其發展路徑》，《行政管理改革》2021年第11期，第74-80頁。。曾智洪等(2021)認為，地方政府的多重行為促進了特色小鎮的快速發展，也導致若干潛在風險，如特色小鎮規則的松緊之間難以平衡、優先發展特色產業與小鎮社區建設滯后，小鎮空間利用短缺與閑置并存等(24)曾智洪、王梓安、丁沙沙：《特色小鎮建設中地方政府的多重行為表現及其風險防范研究——基于浙江省M小鎮的深度觀察》，《杭州師范大學學報(社會科學版)》2021年第5期，第125-136頁。。

特色小鎮是理念和政策先導的產物，體現了政府引領和優化區域經濟社會發展的意志，是政策供給的邏輯深化與創新。政策是特色小鎮實踐的核心命題之一。馮奎等(2016)認為，提高特色小鎮政策的設計水平與質量，應當把握小鎮政策重點，拓展小鎮發展空間，推動特色小鎮的健康持續發展(25)馮奎、黃曦穎：《準確把握推進特色小鎮發展的政策重點——浙江等地推進特色小鎮發展的啟示》，《中國發展觀察》2016年第18期，第15-18頁。。余構雄等(2019)認為，在特色小鎮專項政策文本中，專項通知類政策文本占比最高，指導意見類政策文本次之，其他類型小鎮政策文本的數量極少(26)余構雄、曾國軍：《特色小鎮專項政策文本傳遞的流變研究——基于內容分析法》，《城市發展研究》2019年第5期，第102-109頁。。余杰等(2019)提出，特色小鎮政策的話語體系以經濟學學科為主導，政策目標是推動產業轉型升級，政策價值取向以打造服務型政府為導向(27)余杰、許振曉：《特色小鎮政策發展歷程與演進邏輯：以浙江省為例》，《財政科學》2019年第6期，第128-136頁。。畢鴻昌(2020)基于政策擴散理論，剖析特色小鎮的政策擴散，提出中央政府應引導地方政府規避政策擴散風險，地方政府則需要推動政策本地化，從而減少小鎮政策引起的擴散損耗(28)畢鴻昌：《新型城鎮化背景下特色小鎮政策擴散分析——基于多地特色小鎮案例的考察》，《福建農林大學學報(哲學社會科學版)》2020年第4期，第7-14頁。。

從相關文獻來看，目前國內學者主要從特色小鎮創新機制構建、特色小鎮建設面臨的問題等角度開展研究，大多基于特色小鎮面臨的問題進行剖析與回應，從政策執行角度對特色小鎮政策的研究相對匱乏。事實上，浙江省特色小鎮政策執行已呈現出明顯的網絡結構，擁有不同資源的相關主體在利益博弈基礎上形成了特色小鎮政策網絡，其結構和行為主體間的互動關系影響了特色小鎮政策執行效果。

二、理論分析框架

政策網絡理論興起于20世紀70年代，源于多元主義與統合主義模式的缺陷。該理論強調政府與利益團體的關系因政策領域不同而有所差異。政策網絡的特征主要包括：各主體必須依賴其他相關主體實現彼此的目標；為實現各自的利益，具有一定資源和目標的主體相互影響、相互作用；在相互作用和互動過程中，網絡主體形成行動準則，反過來制約和影響彼此互動以及相互作用(29)Klijn E H, Analyzing and Managing Policy Processes in Complex Networks: A Theoretical Examination of the Concept Policy Network and Its Problems, Administration & Society, 1996, No.1, pp.90-119.。

學者們對政策網絡的理解存在差異性，目前形成了三種主要的理論學派：以美國為代表的微觀層面利益協調學派，以英國為代表的中觀層面利益協調學派，以德國、荷蘭為代表的宏觀治理學派。美國學派側重從微觀層面上探討政策主體相互影響的互動關系，突出強調個人之間的互動關系而非政治機構之間的結構。該學派的重要貢獻在于提出了政策網絡的概念(30)Carlsson L, Policy Networks as Collective Action,Policy Studies Journal, 2000, No.3, pp.502-520.，推動了研究從國家主體擴大到“鐵三角”，進一步延伸到了議題網絡。英國學派側重從中觀層面分析不同利益集團與政府之間的互動關系，政府機構與非政府行動者的關系是政策網絡中的關鍵構成。美國學派和英國學派的共性在于均從利益協調視角研究政策網絡，兩者的差異性在于美國學派側重于微觀層面，而英國學派側重于中觀層面。德國和荷蘭學派則側重從宏觀治理層面來研究政策網絡。該學派將政策網絡視為一種治理模式，其與市場機制、官僚等級制共同構成了三種公共治理模式。政策網絡作為一種治理模式，可以用于解決市場失靈與政府失敗問題(31)朱亞鵬：《政策網絡分析:發展脈絡與理論構建》，《中山大學學報(社會科學版)》2008年第5期，第192-199頁。。政策網絡是由一群具有自主性且彼此之間有共同利益的行動者所組成的關系，而政策的制定很大程度上依賴于參與者之間非等級或非科層式的互動關系(32)Marsh D,Comparing Policy Network,Open University Press,1998,p.7.。在三種主要的理論學派中，英國學派從中觀層次揭示不同利益主體與政府之間的關系，能夠較好解釋政策執行偏離問題。該學派以羅德·羅茨(R.A.W.Rhodes)的研究最具代表性。Rhodes等(1992)根據政策網絡成員的穩定性、限制性、整合程度以及成員分配等因素，依據整合程度的由高到低，將政策網絡類型的譜系劃分為：政策社群、生產者網絡、專業網絡、府際網絡與議題網絡(33)Rhodes R A W, Marsh D, Policy Networks in British Politics: A Critique of Existing Approaches, Policy Networks in British Government, 1992, pp.1-26.。

政策網絡理論主要用以分析政策過程中主體之間的互動關系及其對政策過程的影響。特色小鎮政策作為推進特色小鎮工作的重要依據，涉及縱向省級政府與縣市區政府協同，橫向府際互動、跨領域多層次合作的政策議題。在特色小鎮政策執行中，不同行為主體為了表達和實現各自不同利益，形成了錯綜復雜的網絡關系。例如，浙江省政府與各縣市區政府間、府際間由于領導層級和業務關系存在職責交叉；企業從事特色小鎮的建設運營服務必須接受縣市區政府監督等。特色小鎮政策執行過程中，不同行為主體通過資源的交換實現各自利益，并發揮著不同作用。例如，縣市區政府擁有特色小鎮建設運營的權力資源和信息資源，設立特色產業相關企業進入特色小鎮門檻；特色小鎮運營服務中，小鎮運營主體獲得相關利益。在政策網絡規則約束下，特色小鎮不同主體通過博弈互動來確定應對策略，實現各自的利益目標。顯然，政策網絡理論為浙江省特色小鎮政策執行研究提供了理論分析框架。特色小鎮建設過程中利益相關者逐漸形成了相互依賴關系，逐步形成了特色小鎮政策網絡。

特色小鎮政策涉及浙江省政府、縣市區政府、國有企業、民營企業及高校、專家學者、小鎮居民、媒體等利益相關主體。以Rhodes的政策網絡模型為基礎，根據不同特色小鎮政策參與者的價值取向、結構特征以及行為方式等，本研究將利益相關主體分為政策社群、生產者網絡、專業網絡、府際網絡以及議題網絡。

政策社群的主導為浙江省政府。浙江省政府根據浙江經濟轉型升級的現實需要，從頂層設計角度推動制定了浙江省特色小鎮政策。在特色小鎮政策網絡中，浙江省政府具有權威性，處于權力結構的頂端。政策社群的成員數量相對較多且具有較高相對性，主要包括省發改委、省財政廳、省自然資源廳、省經濟和信息化廳、省文旅廳、省統計局等，政策社群網絡成員之間互動穩定，在特色小鎮政策執行中發揮主導作用。

專業網絡以專家學者和行業組織為核心，其成員主要包括產業、文旅、創新等領域的專家學者，同時包括特色小鎮研究的組織、科研機構(高校)以及人大代表、政協委員等能影響特色小鎮政策制定和執行的主體。他們大多具有豐富的專業知識，可以向政府部門提供決策建議，以便及時完善特色小鎮政策內容和政策執行方式。

府際網絡以縣(市、區)政府以及相關政府部門為中心。在特色小鎮政策執行過程中，府際網絡起著承上啟下的作用，是決定政策執行成效的關鍵。根據浙江省政府制定的特色小鎮政策，縣市區政府相繼出臺特色小鎮的配套政策，推動特色小鎮政策的落地。因此，縣(市、區)政府以及相關政府部門的政策執行力度直接影響特色小鎮政策的執行效果。

生產者網絡以特色小鎮的資源和運營提供者為主。主體是將特色小鎮政策轉化為小鎮建設實踐的提供者，其成員主要包括特色小鎮管委會、小鎮開發商、小鎮運營商、高校(特色小鎮的建設主體)、產業園區管委會、金融機構等。生產者網絡關系到小鎮的建設質量及運營的可持續性。

議題網絡主要包括特色小鎮居民、新聞媒體、小鎮游客、行業協會等行為主體。相比而言，小鎮議題網絡的成員相對復雜，其數量較為龐雜，互動頻率較低，結構相對較為松散。在特色小鎮政策執行過程中，不同行為主體的參與程度參差不齊，彼此之間也不存在垂直依賴關系，而存在一定程度的依賴關系，較難形成統一的利益表達機制。

根據特色小鎮不同行為主體所擁有的資源，本研究進一步厘清了特色小鎮的角色定位。以利益博弈為邏輯起點，從特色小鎮政策的環境支持、資源相互依賴緊密度以及小鎮不同利益主體在政策網絡的位置關系等方面進行識別，進而形成特色小鎮政策執行網絡。具體而言，作為特色小鎮建設的主導者，政策社群和府際網絡負責制定具體可行的“理想化”特色小鎮政策，負責組織實施、監督政策的執行。在特色小鎮政策的激勵和規制約束下，生產者網絡與專業網絡根據議題網絡目標群體的現實需求，直接參與特色小鎮的建設和運營。議題網絡通過及時反饋意見和建議，推動特色小鎮政策的不斷完善，從而間接參與特色小鎮的建設和運營。特色小鎮不同行為主體間的相互聯系與密切互動構成了政策網絡，影響了特色小鎮政策的執行成效。

三、浙江省特色小鎮政策的演進歷程

2015年，浙江省在國內率先提出了特色小鎮建設。浙江省通過新載體、新理念、新機制(創建制、非鎮非區機制等)，探索形成具有明確的產業、旅游、社區等功能的產城融合新發展載體(34)盛世豪、張偉明：《特色小鎮:一種產業空間組織形式》，《浙江社會科學》2016年第3期，第36-38頁。。根據特色小鎮不同階段存在的差異性，浙江省特色小鎮政策演進可分為兩個階段：第一階段(2015—2018年)為特色小鎮1.0階段；第二階段(2019年至今)為特色小鎮2.0階段(見圖1)。根據不同時期小鎮發展特點和實踐需求而制定的特色小鎮政策，反映了特色小鎮不同階段的政策目標和理念。特色小鎮政策是多層次政策體系，主要包括省級政府的政策以及市縣級政府的小鎮政策等。本文僅探討浙江省級政府層面的特色小鎮政策。

2015年，浙江省政府《關于加快特色小鎮規劃建設的指導意見》的出臺，標志浙江正式啟動了特色小鎮的創建。浙江省級層面出臺了系列的小鎮政策文件。除了常規性特色小鎮的指導意見外，相關職能部門分別出臺了各自領域的指導意見，推動了省級森林特色小鎮、省級高新技術特色小鎮、省級運動休閑小鎮的建設。地方政府陸續出臺貫徹落實部門文件的實施意見。特色小鎮政策類型較為單一，多為指導意見，政策內容較為集中。2017年，浙江省政府《關于印發浙江特色小鎮驗收命名辦法(試行)的通知》，明確規定了浙江特色小鎮申請命名的條件。2018年浙江省發布了《特色小鎮評定規范》，推動了特色小鎮標準化建設，為特色小鎮建設提供了堅實保障。特色小鎮政策的高密度出臺表明，浙江省政府重視特色小鎮建設工作，積極推動特色小鎮快速發展。浙江省特色小鎮政策初步呈現制度化建設趨勢，小鎮政策內容的準確性與有效性明顯增強，明確界定了特色小鎮的建設范圍，不斷加大了政策支持力度。

浙江省級相關職能部門通過各自領域的政策工具推動特色小鎮的建設，從制度層面勾勒了特色小鎮的政策輪廓，形成了浙江省特色小鎮的政策體系。相關政策文件的出臺表明，浙江省政府高度重視特色小鎮建設的投入力度，同時積極運用多領域政策推動特色小鎮建設。在識別與回應特色小鎮需求的同時，將特色小鎮的建設體系作為重點內容，推動了不同類型特色小鎮的建設。特色小鎮政策側重點主要包括跨部門組織協調、人才政策、財政金融政策、土地要素保障政策、小鎮項目政策等。在整體設計特色小鎮的建設內容與建設目標上，特色小鎮1.0階段，小鎮政策的普惠性較強，而政策差異性相對較弱。普惠性政策的出臺促進了浙江特色小鎮快速發展，同時也造成了小鎮“遍地開花”，建設質量參差不齊等問題。

2019年，浙江省在“產業特而強、功能聚而合、形態小而美、機制新而活”的基礎上，進一步提出建設特色小鎮2.0。2020年，浙江省出臺了《關于加快推進特色小鎮2.0建設的指導意見》，該意見的出臺標志特色小鎮建設從數量向質量轉型。這一階段出臺的特色小鎮政策文件逐步體系化，推動了特色小鎮的健康持續發展。隨著地方政府重視和投入的不斷加大，特色小鎮的類型愈加齊全、覆蓋面更廣；小鎮政策操作性更強；政策目標逐步回歸理性，更加強調立足特色小鎮的發展需求；政策內容具有鮮明的規范化、具體化的特征。

特色小鎮1.0階段向2.0階段的迭代升級，呈現出特色小鎮政策與時俱進的顯著特征。特色小鎮2.0階段，政策的目標性和導向性較強，突出強調特色小鎮從構建產業平臺到提升產業鏈并重的轉變，進一步拓展了特色小鎮的概念內涵和政策邊界。特色小鎮政策體系從推動小鎮快速發展逐步轉向服務特色小鎮梯隊建設。在不同發展階段，特色小鎮的訴求差異性較大，其政策需求和保障支撐體系也存在差異性。特色小鎮政策體系從零散、粗放逐步轉向體系化、系統化方向發展，政策內容總體上呈現出與時俱進的時代特征。

四、浙江省特色小鎮政策執行困境分析

浙江省特色小鎮政策的有效性取決于在制度環境下政策執行困境能否得到有效破解。盡管特色小鎮相關政策陸續出臺，但特色小鎮政策仍存在諸多問題，亟須在省級層面加快特色小鎮政策的完善，突破特色小鎮政策面臨的執行困境。

(一)政策社群與府際網絡的硬約束加劇了政策執行失衡

特色小鎮命名的基礎門檻面臨諸多“硬約束”。特色小鎮命名驗收必須滿足3A級景區(旅游類特色小鎮要達到5A級景區的建設標準)的要求。有些小鎮的建設環境要達到3A級景區，其建設投資規模大，而且相關投資回報率難以估計(尤其是部分產業小鎮較難有旅游的相關收入)，導致小鎮的旅游功能設施多處于閑置或低效狀態，在一定程度上造成了小鎮資源的浪費。特色小鎮普惠性政策看似公平，在實際執行過程中卻面臨硬約束。以財政稅收返還政策為例，輕資產型小鎮和重資產型小鎮在政策可得性上就存在明顯差異。前者的建設周期相對較短，小鎮產出速度較快，極易享受小鎮的政策紅利；后者的建設周期一般較長，在此期間特色小鎮幾乎沒有稅收產生，很難有機會享受到小鎮稅收減免等政策紅利。例如，生物醫藥研發創新型小鎮就是典型的重資產研發型小鎮。藥物的研發和創新一般需要較長周期，特色小鎮建設期間內大部分企業處于研發階段，尚未有項目的產出和效益，較難實際享受特色小鎮的政策紅利。從新增企業和存量企業來看，特色小鎮內新增企業可以享受小鎮財政返還政策，而存量企業則無法享受。特色小鎮政策兌現時間一般是在每年下半年，年度新增企業的稅收可以享受財政返還政策，而在此之前小鎮企業則無法享受政策紅利。

(二)府際網絡的復雜性增加了政策執行難度

一方面，特色小鎮的“非鎮非區”與傳統行政機構間的兼容性亟待優化。特色小鎮“非鎮非區”的特點使其具有體制靈活優勢，但在實踐中面臨諸多難題。有些小鎮設有專門管理機構(具有行政級別)，也有部分小鎮采用傳統管理體制；有些特色小鎮的管理體制相對松散，小鎮工作人員大多從相關職能部門中臨時抽調而來，而這種臨時性安排直接影響了他們的工作積極性，增強了小鎮管理難度。同時，特色小鎮“非鎮非區”的特點極易導致行政級別的不對等，使特色小鎮與相關職能部門在工作協調中處于劣勢地位。另一方面，特色小鎮“一個小鎮、多個牌子”的現象較為突出。有些特色小鎮在產業區(園區)基礎上建設而成，在實踐中形成了“你中有我，我中有你”的建設格局。相對于其他產業平臺的政策紅利，小鎮的政策吸引力相對較弱，地方政府大多采取“走一步看一步”的觀望策略。

(三)府際網絡與生產者網絡的矛盾阻礙了政策執行

特色小鎮建設的基本原則是政府引導、企業主體、市場運作?？h(市、區)政府普遍擔心優惠條件帶來的短期紅利不可持續，利益輸送的政治風險和企業違約風險難以規避。從民營企業角度看，融資難是普遍面臨的難題，金融機構設置的融資門檻相對較高，民營企業很難獲得大規模的授信額度。從國有企業角度看，雖然融資較為容易，但目前國有企業投資收益回報面臨多重考核壓力。大部分特色小鎮在短期內并無收入，導致國有企業在特色小鎮投資受限。從地方政府平臺公司角度看，其資金的主要來源是銀行信貸，融資渠道較為單一，增加投資必然導致地方政府債務風險的提升。因此，特色小鎮建設成本較高、建設周期較長、投資回報率偏低，若完全單獨依靠企業投資建設難度較大。此外，浙江省特色小鎮的建設配套成本一般為每畝150萬元～200萬元，而土地出讓價格僅為每畝40萬元～50萬元，還存在較大的資金缺口。特色小鎮從項目投產到稅收返還中間還存在一定時滯性，特色小鎮層面稅收返還比例偏低(一般為10%～20%)，大部分稅收需要直接返還給小鎮相關企業，特色小鎮層面真正留存部分較低，這制約了特色小鎮健康持續發展。

(四)專業網絡和議題網絡的政策支撐能力滯后

目前，特色小鎮專業化服務較為分散，專業性強和高端化服務的團隊較為緊缺。實踐中，小鎮發展定位一般為招大引強項目，而本地企業則被排除在小鎮之外，后期小鎮招商引資若受阻，極易導致本地企業進不去、外地企業進不來的局面。小鎮專業化服務處于“有需求無供給”的現實困境。特色小鎮建設梯隊已經形成，但小鎮數量仍在不斷增長。浙江特色小鎮建設已進入優勝劣汰階段。根據浙江特色小鎮的指導意見和創建導則，一般地區的小鎮創建期為3年，26個加快發展地區的創建期為5年。特色小鎮建設實踐中，有些特色小鎮創建超期，特別是超出創建期較長的特色小鎮，出現了既未達到省級特色小鎮的驗收命名標準，也未被及時納入省級淘汰類特色小鎮。同時，部分省級培育類特色小鎮的培育時間較長，既未及時升格為省級創建類小鎮，也未被納入省級淘汰類特色小鎮。顯然，這種“不上不下型”小鎮受特色小鎮建設條條框框的約束，陷入發展困境，難有實質性建設進展。

五、浙江省特色小鎮政策優化策略

政策網絡分析表明，造成浙江省特色小鎮政策執行困境的深層政策根源，既有府際網絡復雜問題，也有政策社群與府際網絡的硬約束、府際網絡與生產者網絡存在內在矛盾、專業網絡和議題網絡的政策支撐能力滯后等問題。因此，建議從動態調整特色小鎮政策社群與府際網絡的硬約束、厘清府際網絡的權責分配、優化府際網絡與生產者網絡的權責邊界、提升專業網絡與議題網絡的政策支撐能力等方面出發，不斷完善浙江省特色小鎮政策，促進特色小鎮健康持續發展。

(一)動態調整政策社群與府際網絡的硬約束

特色小鎮非核心功能采取鼓勵性要求，不設置過多硬性考核指標，允許各地從實際出發，差異化推進特色小鎮建設。特色小鎮多元化的產出結果決定了其考核標準的多樣性。特色小鎮的目標考核應避免簡單以產值和稅收為統一標準，根據小鎮產業發展的實際需要，小鎮目標考核不簡單局限于小鎮的建設范圍內，調整特色小鎮考核標準更好推動特色小鎮高質量發展。建議特色小鎮景區建設從當地資源條件出發，鼓勵充分挖掘地方的文化資源和景觀資源，弱化對特色小鎮3A級景區的硬要求，重點突出小鎮功能設施配套符合區域創新創業所要求的環境。特色小鎮若臨近街道和區屬服務中心，可不要求在小鎮客廳內單獨設置服務窗口，倡導與時俱進，更多通過云上平臺或主動上門提供服務，實現小鎮項目的有效落地。在保持小鎮現行政策的同時，調整特色小鎮的相關政策。根據特色小鎮的建設需求設計替代政策紅利(如小鎮人才稅收減免和行業重點企業引進的獎勵等方面)，堅持就高不就低的政策兌現原則，逐步縮小不同類型小鎮的政策紅利差距。

(二)厘清府際網絡的權責分配

根據特色小鎮“非鎮非區”的特點，探索小鎮經理人制等新管理模式。在特色小鎮招商引資、日常運營以及財務管理等方面引入市場化力量，不斷完善小鎮建設市場化機制，扭轉特色小鎮的“多頭領導”，降低小鎮的管理成本，減輕小鎮基層工作人員的負擔。進一步明確特色小鎮的行政分管領導，使“小鎮”有機嵌入現有行政體制。對于省級特色小鎮而言，由所在縣(市、區)的主要領導對口分管，使小鎮與相關行政機關對等對話，便于特色小鎮層面在遇到復雜問題時，能夠得到及時有效的解決。保持特色小鎮政策的延續性，聚焦地方政府的核心訴求，穩定地方政府的創建預期，激發地方政府持續創建特色小鎮的內在動力。政府部門以建設特色小鎮信息化平臺為抓手，打通不同業務主管部門的數據，整合特色小鎮政策與不同產業平臺的政策，發揮不同政策的協同效應。

(三)優化府際網絡與生產者網絡的權責邊界

首先，依托最有基礎、最有優勢、最有潛力的特色產業，推動特色小鎮與其他產業平臺的有效對接，帶動上中下游企業進行產業鏈重組，進一步厘清府際網絡與生產者網絡的權責。其次，省級層面出臺規范特色小鎮建設的指導文件，明晰政府與企業的權責邊界，進一步明確企業參與小鎮投資或運營所享受的權利，規范地方政府支持社會化主體參與特色小鎮建設的行為，強化特色小鎮的日常監督，從根本上規避腐敗風險。最后，提升特色小鎮投入保障機制。加快特色小鎮投入機制的改革步伐，在穩定現行特色小鎮政策基礎上，繼續加大建設、運營、管理等方面的投入保障力度，探索建立與特色小鎮健康持續發展相匹配的多元化投入保障機制。

(四)提升專業網絡與議題網絡的政策支撐能力

探索引進特色小鎮專業化服務團隊，把特色小鎮專業化服務團隊的引進、培育作為重點工作加以推進。優化特色小鎮專業化服務組織的培育機制，配套培育特色小鎮專業化服務組織的支持政策；定期評估小鎮專業化服務的績效，全過程把握小鎮專業化服務團隊的引進，發現問題并及時整改。探索引入“小鎮醫生”機制，組織特色小鎮方面的相關專家，圍繞“不上不下型”小鎮進行“專業會診”(省級創建類特色小鎮和省級培育類特色小鎮)，出具專業化“體檢報告”，協助特色小鎮確定建設策略、目標與路徑，不斷提升專業網絡與議題網絡的政策支撐能力。

六、研究不足與展望

浙江省特色小鎮建設起步早，數量多，建設運營相對成熟，但不同特色小鎮的起點和建設基礎差異性較大，目前特色小鎮政策執行面臨諸多現實困境。隨著特色小鎮建設的不斷推進，小鎮逐步成為各種戰略的落地空間和政策的交匯點，不斷優化政策是特色小鎮健康持續發展的重要保障。

本文以浙江省特色小鎮政策為研究對象，基于政策網絡理論，對特色小鎮政策的執行困境進行了初步探索，但是囿于實際情況，目前研究有兩方面的不足：一是缺乏對不同產業類型特色小鎮政策的比較研究；二是部分特色小鎮屬于“小平臺套大平臺”，這意味著有些特色小鎮同時享受不同政策紅利，本文缺少對特色小鎮政策疊加的拓展分析。這兩點有待于進一步深入研究。事實上，浙江省在特色小鎮的建設標準、運營管理以及政策體系等方面已經形成系列經驗啟示。如何圍繞數字化改革和共同富?；締卧ㄔO探索不同的實現路徑，是未來浙江特色小鎮政策優化的重要考量選項。