論城市總體規(guī)劃的興起及啟示
——以美國法為中心的考察

趙 力

(杭州電子科技大學(xué)法學(xué)院，浙江 杭州 310018)

我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法律體系中“總體規(guī)劃——詳細(xì)規(guī)劃——建設(shè)許可”這一制度框架與美國的用地規(guī)劃制度體系有一定相似性。作為土地利用的宏觀設(shè)計(jì)規(guī)劃，總體規(guī)劃具有戰(zhàn)略性、綜合性和抽象性的特點(diǎn)，這使得總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃的銜接成為一個(gè)有待解決的問題。總體規(guī)劃在美國興起的背景及其在美國多元的用地制度框架下所呈現(xiàn)出的效力形態(tài)對(duì)于解決前述問題有一定參考價(jià)值。

一、以地方區(qū)劃條例為主導(dǎo)的城市規(guī)劃體系

美國的城市規(guī)劃制度起源于十九世紀(jì)末期的“城市美化”運(yùn)動(dòng)(“city beautiful” movement)。自城市規(guī)劃制度產(chǎn)生直至二十世紀(jì)70年代總體規(guī)劃興起之前，美國的城市規(guī)劃法律制度呈現(xiàn)出以區(qū)劃條例為主導(dǎo)、以地方政府為管制主體的特征。

(一)以地方政府為管制主體的城市規(guī)劃

美國最早的區(qū)劃條例誕生在當(dāng)時(shí)城市化進(jìn)程最為迅速、土地利用方式最為復(fù)雜、所有權(quán)人之間因土地利用問題產(chǎn)生的利益沖突最為激烈的紐約市。1916年，紐約市批準(zhǔn)了美國第一部區(qū)劃條例，系統(tǒng)規(guī)定了建筑物的高度、體積和用途，建立了住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)和不受限制地區(qū)等三種用途分區(qū)，其適用范圍覆蓋紐約全市。隨后，多地效仿紐約州的做法制定本地方的區(qū)劃條例。但在美國各州單一制的制度框架下，地方政府的權(quán)力來源于州的授權(quán)，因此，地方政府在未經(jīng)授權(quán)的情況下即通過區(qū)劃條例對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)行使進(jìn)行限制的做法面臨著合憲性質(zhì)疑。

這一由州政府通過授權(quán)立法的方式將管理地方土地利用問題的權(quán)力授予地方政府，并由地方政府通過以分區(qū)規(guī)劃為主導(dǎo)的規(guī)制模式實(shí)施用地管理，被學(xué)者稱之為美國土地利用管理的“主導(dǎo)模式”。

(二)總體規(guī)劃的產(chǎn)生及其形成初期的法律地位

總體規(guī)劃與區(qū)劃條例一樣，主要目的在于引導(dǎo)和規(guī)制土地利用活動(dòng)，避免因無序開發(fā)帶來的城市環(huán)境問題以及不同階層的利益沖突。20世紀(jì)初，在區(qū)劃條例產(chǎn)生的同時(shí)，各地方政府也開始對(duì)于本地方空間發(fā)展進(jìn)行遠(yuǎn)期規(guī)劃設(shè)計(jì)。1928年，美國商務(wù)部頒布了聯(lián)邦《標(biāo)準(zhǔn)城市規(guī)劃授權(quán)法》(A Standard City Planning Enabling Act)，對(duì)于總體規(guī)劃的編制和批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃程序、區(qū)域規(guī)劃等內(nèi)容進(jìn)行了示范性規(guī)定。《標(biāo)準(zhǔn)城市規(guī)劃授權(quán)法》被一部分州政府作為本州城市規(guī)劃授權(quán)立法的藍(lán)本。但是，城市總體規(guī)劃的作用并未受到各州的普遍重視。

在產(chǎn)生初期，總體規(guī)劃顯得有些可有可無。其法律地位主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是總體規(guī)劃對(duì)于其他規(guī)劃手段尤其是對(duì)于占主導(dǎo)地位的區(qū)劃條例不具有強(qiáng)制約束力；二是總體規(guī)劃對(duì)于建設(shè)活動(dòng)不具有約束力，即總體規(guī)劃不具有對(duì)外效力。

總體規(guī)劃產(chǎn)生初期的法律地位反映了美國社會(huì)對(duì)于長期計(jì)劃的懷疑和權(quán)力集中的抵觸情緒，總體規(guī)劃在正當(dāng)性和實(shí)效性層面均受到質(zhì)疑。

二、以地方分區(qū)規(guī)劃為主導(dǎo)的規(guī)劃制度的問題

隨著人口的增長和城市范圍的擴(kuò)大，自治地方之間的距離已經(jīng)非常接近。但是，由于政治上的自治使得這些地理上相鄰的地方政府之間在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)上恪守著各自的疆界，地方政府各自為政的用地管理引發(fā)了一系列問題。

第一，由于缺乏長期性、整體性規(guī)劃的約束，各種區(qū)劃技術(shù)的應(yīng)用使得區(qū)劃的約束力和引導(dǎo)功能降低，區(qū)劃條例不再能夠起到引導(dǎo)和約束開發(fā)活動(dòng)的作用，反而出現(xiàn)了區(qū)劃條例向個(gè)別開發(fā)需求妥協(xié)、開發(fā)項(xiàng)目驅(qū)使其頻繁修改的情況。

第二，以地方區(qū)劃條例為主導(dǎo)的規(guī)劃制度，無法回應(yīng)大型工程、環(huán)境保護(hù)、住房保障等超地方性事務(wù)的需要。在地方政府的主導(dǎo)下，大型工程建設(shè)往往從有利于本地方就業(yè)和稅收的角度出發(fā)，而對(duì)于區(qū)域環(huán)境、交通等的不利影響則缺乏考慮。另外，森林、濕地、河流等自然資源在地域上往往不限于某一個(gè)市鎮(zhèn)的轄區(qū)之內(nèi)，而地方政府往往從本地方的短期利益出發(fā)進(jìn)行開發(fā)利用，部分地方自發(fā)的聯(lián)合治理也僅在小范圍內(nèi)權(quán)衡利弊，缺乏從整體上保護(hù)自然資源、維護(hù)整個(gè)區(qū)域長遠(yuǎn)利益的眼光和動(dòng)力。

基于已有相關(guān)研究及對(duì)數(shù)學(xué)課堂教學(xué)的觀察發(fā)現(xiàn)：目前中小學(xué)數(shù)學(xué)課堂留白藝術(shù)的運(yùn)用仍存在一些有待商榷之處，值得數(shù)學(xué)教育工作者在教學(xué)實(shí)踐與未來研究中進(jìn)一步探索．

第三，地方政府利用區(qū)劃條例的排他性技術(shù)手段將其不愿意接受的建設(shè)工程和人群排除出去，使得公益工程無法落地，加重不同種族之間的隔離，阻礙了社會(huì)階層的流動(dòng)。同時(shí)，有毒廢棄物處理場所、垃圾焚燒場所、監(jiān)獄、流浪人員避難所等這些對(duì)于整個(gè)區(qū)域而言是必要的，但是不受地方歡迎的建設(shè)工程在以地方自治為主導(dǎo)的規(guī)劃體系下，也往往因遭到各地方排斥而無法實(shí)施。

三、美國總體規(guī)劃制度模式的變遷

(一)規(guī)劃制度改革的探索

為了克服前述以地方政府為主導(dǎo)的用地管理模式帶來的問題，佛羅里達(dá)州等州開始了對(duì)于城市增長的管理。最初的增長管理模式被稱之為“美國法律協(xié)會(huì)”模式，依據(jù)這種模式，州收回對(duì)于影響多個(gè)地方的土地利用活動(dòng)的管轄權(quán)。這一模式主要強(qiáng)調(diào)對(duì)于大型建設(shè)工程以及關(guān)鍵資源的管理。

“美國法律協(xié)會(huì)”模式雖然在解決大型建設(shè)工程的區(qū)域影響及環(huán)保問題方面發(fā)揮了重要作用，但是其制度設(shè)計(jì)存在以下問題：第一，缺乏對(duì)于規(guī)模較小工程的管理，區(qū)劃條例的排他性、地方性等問題仍舊無法得到有效解決。第二，缺乏相對(duì)確定的利益衡量標(biāo)準(zhǔn)，州的管理目標(biāo)仍舊受制于地方利益。

1980年代，采取“美國法律協(xié)會(huì)”模式的幾個(gè)州先后對(duì)本州的規(guī)劃管理制度進(jìn)行了再次調(diào)整，并逐步走向下文所述的“規(guī)劃一致性”模式，總體規(guī)劃正是在這一增長管理的背景之下興起的。

自然資源保護(hù)、低收入人群住房保障等問題往往超出單個(gè)社區(qū)的范圍，需要從區(qū)域的視角出發(fā)進(jìn)行統(tǒng)籌安排。為了引導(dǎo)區(qū)域性總體規(guī)劃的制定，在這一時(shí)期，聯(lián)邦議會(huì)通過的一系列資源保護(hù)專項(xiàng)立法中均將制定總體規(guī)劃作為獲得聯(lián)邦專項(xiàng)土地開發(fā)資金、參與聯(lián)邦基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資助項(xiàng)目的前提條件。聯(lián)邦政府的引導(dǎo)與資助對(duì)于總體規(guī)劃的興起起到了推動(dòng)作用。

(二) “規(guī)劃相符性”模式的產(chǎn)生

1973年，俄勒岡州創(chuàng)立了另外一種州土地利用管理模式，即所謂的“規(guī)劃一致性”模式，這一模式不再采取由州或者地區(qū)對(duì)于大型工程和關(guān)鍵地區(qū)進(jìn)行直接管理的模式，而是通過州、地區(qū)、地方三個(gè)層面的總體規(guī)劃的制定以及對(duì)于區(qū)劃條例與總體規(guī)劃的“相符性”要求來建立規(guī)劃政策與建設(shè)活動(dòng)的連接通道，糾正地方規(guī)劃碎片化和狹隘的地方主義等問題。“相符性”要求是“規(guī)劃相符性”模式的核心，它要求：第一，地方總體規(guī)劃與州總體規(guī)劃相符；第二，各地方的區(qū)劃條例及其他規(guī)劃手段與本地方的總體規(guī)劃和州的總體規(guī)劃相符。

“規(guī)劃相符性”模式利用“總體規(guī)劃”這一技術(shù)手段，通過規(guī)劃一致性的要求克服地方自治模式下地方各自為政的問題，但州政府并不直接干涉地方具體用地管理事務(wù)。如何實(shí)現(xiàn)“相符性”的要求顯然是關(guān)系到這一模式成敗的關(guān)鍵。實(shí)現(xiàn)“相符性”要求的前提是地方制定相應(yīng)的總體規(guī)劃。在以地方區(qū)劃條例為主導(dǎo)的舊規(guī)劃模式下，是否制定總體規(guī)劃取決于地方的意愿。但“規(guī)劃相符性”模式則完全不同。佛羅里達(dá)州、馬里蘭州、俄勒岡州、佐治亞州和華盛頓州均立法強(qiáng)制要求地方制定總體規(guī)劃。在其他四個(gè)增長管理州，則采取通過財(cái)政和技術(shù)支持的方式來引導(dǎo)地方制定總體規(guī)劃。

為了保證地方總體規(guī)劃與州的總體規(guī)劃相符，各州往往對(duì)于規(guī)劃的編制過程和實(shí)體內(nèi)容均提出要求。在規(guī)劃的編制過程上，各地普遍要求地方政府在規(guī)劃制定過程中廣泛聽取公眾意見，通過聽證會(huì)、意見反饋等方式增加公眾參與總體規(guī)劃制定過程的機(jī)會(huì)。在內(nèi)容上，如要求地方總體規(guī)劃必須包括農(nóng)地保護(hù)和利用、交通、住宅、公共基礎(chǔ)設(shè)施、自然資源與敏感區(qū)域等。在實(shí)施保障上則要求地方采取某一特定的增長管理手段、減少地方規(guī)劃的排斥性等等。例如：要求地方總體規(guī)劃必須確定城市增長的界限或者明確實(shí)現(xiàn)住房保障目標(biāo)的具體步驟等等。

為了保證區(qū)劃條例等規(guī)劃手段與本地方的總體規(guī)劃和州的總體規(guī)劃相符，州的規(guī)劃組織須對(duì)于區(qū)劃條例是否足以實(shí)現(xiàn)總體規(guī)劃設(shè)定的保護(hù)關(guān)鍵資源的目標(biāo)、區(qū)劃條例劃定的商業(yè)用地、工業(yè)用地和多家庭住宅用地的面積是否能夠滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口增長的需要等等進(jìn)行審查。除了審查區(qū)劃條例之外，區(qū)劃變更、土地細(xì)分決定、建設(shè)許可等也須接受相符性的審查。

司法機(jī)關(guān)的個(gè)案審查方式是審查區(qū)劃條例、規(guī)劃許可是否與總體規(guī)劃“相符”的一種重要方式。司法機(jī)關(guān)對(duì)于相符性的審查深度往往取決于相關(guān)法律的具體規(guī)定和規(guī)劃文本允許的裁量空間的大小。一般情況下，法院對(duì)于相符性采取程序?qū)彶椋磳彶閰^(qū)劃條例制定或者修改的程序，同時(shí)要求行政機(jī)關(guān)提供區(qū)劃條例與總體規(guī)劃相符的證據(jù)。

在采取“規(guī)劃相符性”增長管理模式的九個(gè)州中，除了佐治亞州、緬因州和馬里蘭州沒有在司法程序之外設(shè)置爭議解決程序之外，其他六個(gè)州均設(shè)置了專門的審查機(jī)構(gòu)、制定了相應(yīng)的審查制度，并授予在地方規(guī)劃聽證過程中提出議題的公民提起審查申請(qǐng)的主體資格。相關(guān)審查機(jī)構(gòu)設(shè)立在州的行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部，審查標(biāo)準(zhǔn)為“從頭再查”標(biāo)準(zhǔn)(denovoreview)，審查范圍限于爭議在地方層面提起時(shí)所涉及的問題，即允許州的審查機(jī)構(gòu)圍繞相應(yīng)問題對(duì)于地方規(guī)劃進(jìn)行全面審查，并允許審查機(jī)構(gòu)最終作出取代地方規(guī)劃的決定。

(三) “規(guī)劃因素”模式產(chǎn)生與流行

由于環(huán)境保護(hù)、住房保障和增長管理的需要，總體規(guī)劃引導(dǎo)土地開發(fā)的方向、克服區(qū)劃條例等規(guī)劃手段的任意性、減少非全局性弊端的作用逐漸受到各州的重視。除了前述實(shí)施嚴(yán)格的“規(guī)劃一致性”模式的州之外，越來越多的州對(duì)于本州規(guī)劃立法進(jìn)行修改，明確要求地方政府必須制定一部獨(dú)立的總體規(guī)劃文件用以引導(dǎo)規(guī)劃過程，并對(duì)于總體規(guī)劃的內(nèi)容和制定程序等進(jìn)行更為詳盡的規(guī)定。總體規(guī)劃的編制和批準(zhǔn)過程在吸納公眾意見、形成土地開發(fā)政策上的共識(shí)的作用越來越受到重視。總體規(guī)劃的制定實(shí)際上成為公眾參與公共政策的制定過程和凝聚共識(shí)的平臺(tái)。

對(duì)于總體規(guī)劃的法律效力問題，大部分州采取了一種中間道路，即——“規(guī)劃因素”模式。在這一模式下，總體規(guī)劃作為一個(gè)重要“因素”進(jìn)入到司法機(jī)關(guān)對(duì)于區(qū)劃條例等的正當(dāng)程序?qū)彶檫^程之中，成為司法機(jī)關(guān)判斷區(qū)劃條例、規(guī)劃許可決定等是否存在有違程序性正當(dāng)法律程序或者實(shí)體性正當(dāng)法律程序的根據(jù)。但在這一模式下，立法并未對(duì)于區(qū)劃條例必須與總體規(guī)劃相符合做嚴(yán)格界定，總體規(guī)劃并不具有“規(guī)劃相符性”模式下的絕對(duì)約束力，而是評(píng)判區(qū)劃條例的正當(dāng)性基礎(chǔ)之一。在這些采取“規(guī)劃因素”模式的州，法院傾向于認(rèn)為：總體規(guī)劃對(duì)于未來用地開發(fā)方向具有引導(dǎo)作用。在總體規(guī)劃足夠詳細(xì)具體的地方，總體規(guī)劃往往成為法院對(duì)于區(qū)劃條例合法性認(rèn)定的重要因素。

總體規(guī)劃的興起對(duì)于美國土地利用規(guī)劃體系產(chǎn)生了重要影響：第一，重構(gòu)了美國以地方區(qū)劃條例為主體的規(guī)劃制度體系，使得州、地區(qū)的需求得以引入傳統(tǒng)的以地方政府為主導(dǎo)的土地利用規(guī)劃體系之中，對(duì)于克服地方民主的局限性起到了重要作用。第二，提升了規(guī)劃體系內(nèi)部的科學(xué)性，在規(guī)劃體系內(nèi)部建立起總體性、長期性規(guī)劃與地方性、短期性規(guī)劃的聯(lián)系，對(duì)于克服區(qū)劃條例的排斥性、任意性等缺陷起到了重要作用。

四、美國城市總體規(guī)劃的制度模式對(duì)中國的啟示

在我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃制度框架內(nèi)，城市總體規(guī)劃是一項(xiàng)全局性、綜合性、戰(zhàn)略性的規(guī)定，其內(nèi)容涉及城市的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活等各個(gè)領(lǐng)域。城市總體規(guī)劃對(duì)于指導(dǎo)城市有序發(fā)展、提高建設(shè)和管理水平等方面發(fā)揮著重要的先導(dǎo)和統(tǒng)籌作用。

城市總體規(guī)劃的“綜合性”和“戰(zhàn)略性”體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，體現(xiàn)在其內(nèi)容上，城市總體規(guī)劃的任務(wù)在于為城市發(fā)展提供戰(zhàn)略指引，其內(nèi)容本身具有綜合性和戰(zhàn)略性。城市總體規(guī)劃的內(nèi)容包括城市、鎮(zhèn)的發(fā)展布局，功能分區(qū)，用地布局，綜合交通體系，禁止、限制和適宜建設(shè)的地域范圍，各類專項(xiàng)規(guī)劃等。其中，規(guī)劃區(qū)范圍、規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)用地規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地、水源地和水系、基本農(nóng)田和綠化用地、環(huán)境保護(hù)、自然與歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)以及防災(zāi)減災(zāi)等內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)作為城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容。另一方面，體現(xiàn)在其與其他規(guī)劃的關(guān)系上。總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃是我國現(xiàn)行規(guī)劃體系中最主要的兩種法定規(guī)劃形式。與空間規(guī)劃政策層面的總體規(guī)劃不同，控制性詳細(xì)規(guī)劃指向的是具體的建設(shè)活動(dòng)，調(diào)整城市政府與建設(shè)主體的關(guān)系。對(duì)于二者的關(guān)系，根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十九條、第四十八條的規(guī)定，控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市總體規(guī)劃的要求進(jìn)行編制。控制性詳細(xì)規(guī)劃修改涉及城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)先修改總體規(guī)劃。根據(jù)《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》第九條的規(guī)定，編制控制性詳細(xì)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)依據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的城市、鎮(zhèn)總體規(guī)劃。可見，城市總體規(guī)劃對(duì)于控制性詳細(xì)規(guī)劃具有約束力，特別是總體性規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容，對(duì)于控制性詳細(xì)規(guī)劃具有強(qiáng)制約束力。

在我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》所構(gòu)建的總體規(guī)劃——詳細(xì)規(guī)劃——建設(shè)許可這一制度框架下，總體規(guī)劃的戰(zhàn)略構(gòu)想主要是由作為橋梁的詳細(xì)規(guī)劃落實(shí)到具體建設(shè)活動(dòng)中去的。總體規(guī)劃實(shí)施的關(guān)鍵在于控制性詳細(xì)規(guī)劃與總體規(guī)劃之間關(guān)聯(lián)的建構(gòu)。我國目前城市總體規(guī)劃呈現(xiàn)出內(nèi)容層面及法律效力層面的“二元結(jié)構(gòu)”，城市總體規(guī)劃在內(nèi)容上區(qū)分為“強(qiáng)制性內(nèi)容”與“非強(qiáng)制性內(nèi)容”，在效力上，強(qiáng)制性內(nèi)容具有強(qiáng)制力，作為下位規(guī)劃的控制性詳細(xì)規(guī)劃必須予以實(shí)施，這一機(jī)制也被稱之為“上、下位規(guī)劃間‘剛性傳遞’”。非強(qiáng)制性內(nèi)容則顯然不具有強(qiáng)制力，只具有戰(zhàn)略引導(dǎo)作用。

在實(shí)效上，總體規(guī)劃處在一個(gè)十分“尷尬”的境地，總體規(guī)劃剛剛獲批就已經(jīng)“落后”于城市建設(shè)、城市總體規(guī)劃淪為擺設(shè)、城市建設(shè)活動(dòng)突破城市總體規(guī)劃既定框架的情形時(shí)有發(fā)生。規(guī)劃學(xué)界甚至發(fā)出了“總體規(guī)劃向何處去”的疑慮。如何落實(shí)總體規(guī)劃的約束力，將總體規(guī)劃與控制性詳細(xì)規(guī)劃銜接起來是我國當(dāng)前規(guī)劃實(shí)施上面臨的重要問題。

我國規(guī)劃制度中“總體規(guī)劃”與“詳細(xì)規(guī)劃”的二元?jiǎng)澐峙c美國“總體規(guī)劃”與“區(qū)劃條例”的二元結(jié)構(gòu)相同，兩國在詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施中遇到的問題也有一定共性，但是在總體規(guī)劃的實(shí)施上卻存在著明顯的區(qū)別：一方面，在行政系統(tǒng)內(nèi)部，我國上級(jí)規(guī)劃與下級(jí)規(guī)劃的對(duì)接仍舊缺乏機(jī)制保障，規(guī)劃審批、督察環(huán)節(jié)主要體現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)上下級(jí)間的內(nèi)部監(jiān)督過程，缺少審查標(biāo)準(zhǔn)與程序的公開；另一方面，詳細(xì)規(guī)劃與總體規(guī)劃的銜接問題被限定在行政系統(tǒng)內(nèi)部解決，司法審查僅限于建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可等規(guī)劃實(shí)施階段的行政許可等行政行為。雖然，學(xué)者通過對(duì)于“違法性繼承”等理論以及最高人民法院發(fā)布的權(quán)威案例的闡釋提出了司法機(jī)關(guān)附帶審查作為規(guī)劃許可行為、處罰行為根據(jù)的控制性詳細(xì)規(guī)劃的可能的路徑。但是，這種審查機(jī)制和研究框架較為強(qiáng)調(diào)的是控制性詳細(xì)規(guī)劃的制定、修改程序的合法性，仍舊未將控制性詳細(xì)規(guī)劃納入到以“總體規(guī)劃-詳細(xì)規(guī)劃”二元?jiǎng)澐譃橹鞯某青l(xiāng)規(guī)劃制度體系中來，從其內(nèi)容合法性的角度進(jìn)行探討。

對(duì)比兩國制度的異同，城市總體規(guī)劃在美國興起的歷史脈絡(luò)以及“規(guī)劃相符性”“規(guī)劃因素論”兩種不同的制度框架無疑為我們提供了一個(gè)可供參考的路徑。尤其是在我國的城市總體規(guī)劃“二元論”的制度背景下，對(duì)于總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容部分進(jìn)行嚴(yán)格的“相符性”審查，對(duì)于非強(qiáng)制性部分，則可以考慮借鑒“規(guī)劃因素論”的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于不符合總體規(guī)劃非強(qiáng)制性內(nèi)容的控制性詳細(xì)規(guī)劃則著力審查其是否脫離總體規(guī)劃指引的正當(dāng)理由、是否履行正當(dāng)程序等等。

注 釋

① 條例還劃分了五級(jí)高度分區(qū)，確定了建筑物沿街立面高度和街道寬度的不同折算系數(shù)；同時(shí)還劃分了五類片區(qū)，根據(jù)限制高度要求對(duì)于院落的開敞空間進(jìn)行管理。

② 這種模式是美國法律協(xié)會(huì)在1975年公布的《土地開發(fā)示范法典》(Model Land Development Code)中提出的。

③ 參見《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十七條的規(guī)定。《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。