基于5W1H 分析法的個人信用檔案數據治理研究

鄒潤霞 張林華/上海大學文化遺產與信息管理學院

“人無信不立，業無信不興”。近年來，隨著我國數字經濟與金融科技快速發展，完善信用體系、創新市場監管的呼聲日益高漲。個人信用檔案作為信用體系建設的重要組成部分，是維系市場經濟健康發展的重要鏈條[1]，也是推進社會治理能力現代化的重要手段。進入移動互聯網時代，從電子商務到互聯網金融，人們在網絡上產生的信用數據“足跡”越來越多[2]，圍繞個人信用檔案數據管理和開發利用的問題逐步凸顯，因此亟需加強個人信用檔案數據治理。

1 文獻回顧

國外方面，在歐美發達國家，現代征信已有一百多年的歷史，目前已達到一定的專業高度，在個人信用檔案數據治理的理論和實踐探索方面積累了豐富的經驗。理論方面尤其注重個人信用檔案數據的保護和開發利用，如Nazlie Shahmir基于區塊鏈智能合約技術，提出了一種包含征信系統模型的個人信用隱私保護方案[3]； RIEFFANAUGH N K設計了用于商業交易的個人信用搜索系統[4]。實踐方面，美國以《公平信用報告法》為核心，通過聯邦貿易委員會和美國消費者金融保護局對信用機構和數據提供商進行監管[5]，高度市場化的運作機制迫使以益博睿（Experian）、艾瑞法克斯（Equifax）、環聯（Transunion）為代表的信用機構不斷更新數據管理技術，加強數據質量管控，以提高競爭優勢，由此形成了較為完善的個人信用檔案數據治理體系。德國通過法律規范實現個人信用檔案數據收集的全面化，包含逃票、拒納房租、考試作弊等不良行為記錄[6]。2018年2月，德國聯邦和州數據保護機構會議（DSK）依據歐盟《通用數據保護條例》分別發布了數據控制者、數據處理者的處理記錄模板[7]，為規范個人信用檔案數據治理提供了指南。由此可見，開展個人信用檔案數據治理已經成為各國推動數字經濟發展和保護信息主體權益的重要手段。

國內方面，在中國知網以“個人信用檔案”“個人征信檔案”等詞為題名進行檢索，發現國內研究主題包含以下幾個方面：一是對個人信用檔案的概念、建設體系等方面的基礎探討[8][9]；二是對國外個人信用檔案建設實踐的介紹及中外對比研究[10][11]；三是對個人信用檔案管理模式、存在問題的反思[12][13]；四是從法學視角審視個人信用檔案的制度建設、所有權沖突等問題[14][15]。僅有少數學者提出個人信用檔案數據質量、共享等方面的問題，缺乏對個人信用檔案數據治理全景的系統闡述。可見目前我國對個人信用檔案的研究更多停留在管理和建設路徑探討層面，尚未充分與大數據背景下個人信用檔案形態的演變和數據價值的挖掘相接軌。在實踐方面，由于我國個人信用檔案建設起步較晚，在個人信用檔案數據治理方面仍較為滯后。因此，本文采用5W1H分析法，結合國外有益經驗，對個人信用檔案數據治理進行剖析，以期實現個人信用檔案數據的善治，推動個人信用檔案數據賦能社會治理。

2 Why：個人信用檔案數據治理的動因

2.1 個人信用檔案數據治理的失位制約價值效用的發揮

個人信用檔案是信用主體在社會活動中形成的、與信用主體有關的各種信用記錄[16]，是定性和定量分析個人信用的數據基礎。在國家社會信用體系建設規劃的指導下，政府、企業、行業協會均在個人信用檔案建設方面取得了一定的成效。從政府層面來看，自然人信用信息數據庫、“信用中國”信用信息查詢總平臺、金融信用信息基礎數據庫等收錄了大量的個人信用檔案數據[17]，而以騰訊征信、鵬元征信等為代表的企業依托自身行業領域優勢也積累了眾多個人信用檔案數據。此外，各地根據實際情況為本地區重點行業從業人員建立了個人信用檔案庫，如四川省建立了房地產行業信用信息平臺。多元主體協同共建使個人信用檔案數據呈現龐大的規模，但是構建標準、應用目的、數據格式的不同造成了個人信用檔案數據孤島狀態[18]，信用評價的完整性和可靠性受損，讓失信者有機可乘，如個人多頭借貸、過度借貸、騙貸等現象屢禁不止，個人信用檔案數據的價值尚未充分發揮。

2.2 社會信用體系的完善亟需加強個人信用檔案數據治理

市場經濟是信用經濟，加快建設社會信用體系，是完善我國社會主義市場經濟體制的客觀需要，是整頓和規范市場經濟秩序的治本之策[19]。個人信用檔案數據治理有助于構建社會成員全面完整的“信用畫像”，推進社會信用體系建設。為此，國家層面出臺了一系列政策，如《國務院關于印發社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》提出要依托國家人口信息資源庫，建立完善自然人在經濟社會活動中的信用記錄，實現全國范圍內自然人信用記錄全覆蓋[20]；《國務院辦公廳關于加強個人誠信體系建設的指導意見》提出要推動建立各地區各行業個人誠信記錄機制，依托全國信用信息共享平臺與各地方信用信息共享平臺、金融信用信息基礎數據庫與個人征信機構，分別實現個人公共信用信息、個人征信信息的記錄、歸集、處理和應用[21]。此外，隨著數字經濟的深入發展，個人信用檔案數據留痕的領域和范圍日益拓展，強化信用監管的需求也日益迫切，推進個人信用檔案數據治理成為完善社會信用體系的重要環節。

3 What：個人信用檔案數據治理的對象

根據我國現行的管理體制，個人信用檔案數據主要來自公安、工商、稅務等部門[22]。伴隨著數字經濟的發展，數字金融服務也逐步接入征信體系，互聯網巨頭體系中的主流消費金融產品如花唄、京東白條、蘇寧任性付、國美易卡等均已接入央行的征信系統[23]。來自中國人民銀行的數據顯示，截至目前，我國征信系統已收錄超過11億自然人信用數據，成為世界上收錄人數最多、數據規模最大、覆蓋范圍最廣的征信系統[24]。傳統的個人信用檔案數據主要面向金融信貸信息，缺乏信貸記錄的“白戶”信息尚未納入采集范圍，個人信用檔案數據的覆蓋度有限。隨著大數據征信的興起，金融信貸信息以外的“替代數據”成為個人信用檔案的重要數據基礎[25]。綜合上述分析，筆者認為個人信用檔案數據治理的對象至少應包括個人身份情況數據、金融信貸數據、社會公共信用記錄數據和互聯網替代數據。

4 Who：個人信用檔案數據治理的主體

我國個人信用檔案數據來源廣泛，個人信用檔案數據治理主體也呈現多元化的結構。在這其中，政府是個人信用檔案數據治理的總舵手，我國個人信用檔案數據治理離不開頂層設計的統一規劃，《個人信息保護法》《數據安全法等均為個人信用檔案數據的治理提供了重要參考和行動指南。此外，行業協會和第三方征信機構也是個人信用檔案數據治理的重要推手。國家社會信用體系建設部際聯席會議成員包含了國家稅務總局、公安部、國家檔案局、教育部等46家單位，涉及眾多重點行業的管理部門，為依據行業特點開展個人信用檔案數據建設提供了保障。在征信市場化逐步推進的背景下，以百行征信、樸道征信為代表的第三方個人征信機構依托其與傳統央行的數據差異，為完善個人信用檔案數據的治理提供有益補充。個人信用檔案數據的治理也離不開技術條件的支撐，因此大數據公司、云服務商、科研教育機構也是重要的參與方。社會成員是個人信用檔案數據的提供方，在保證數據質量方面發揮著重要作用，是個人信用檔案數據治理的微觀行為主體。

5 Where：個人信用檔案數據治理的場景

5.1 個人信用檔案數據的質量管控

個人信用檔案數據的質量管控包含合法性、完整性、準確性、規范性四個維度。首先，我國個人信息保護法對個人信息處理的規則作了嚴格的規定，要求收集個人信息應取得個人的同意，限于實現處理目的的最小范圍，不得過度收集個人信息。然而部分大型互聯網平臺在商業利益的驅使下，會過分追蹤與收集用戶的“數字足跡”，不當使用數據驅動式營銷策略來開展征信業務[26]，從而對個人隱私的安全保護造成威脅；其次，數據源的完整性會直接影響后續開發利用的效度，隨著大數據征信的興起，替代數據成為個人信用檔案數據的重要組成部分，然而我國當前替代數據的采集標準、采集方式尚不清晰，制約了個人信用檔案數據收集的完整性；再次，個人信用檔案數據的真實性會直接影響信用評價的權威性和可靠度，需要健全信用修復機制，實現對個人信用檔案數據的動態管控。此外，個人信用檔案數據格式標準的缺失也造成了各地個人信用檔案數據割據狀態，需要規范數據格式以實現數據跨區域、跨部門的整合。

5.2 個人信用檔案數據的安全監管

個人信用檔案數據蘊含大量個人隱私信息，而DDoS攻擊、黑客入侵、管理失誤等對個人信用檔案數據的安全性造成了重大威脅。如2017年5月，美國征信巨頭Equifax遭受黑客入侵，1.45億美國居民個人隱私信息被泄露[27]；再如2018年作為征信管理服務商的考拉征信非法提供身份證返照查詢9800余萬次，獲利3800余萬元，在其公司服務器中查獲并收繳非法獲取、存儲的公民姓名、身份證號等數據近1億條[28]。可見，強化個人信用檔案數據的安全監管是推進信用體系建設和開展個人征信業務的重要基礎，需要制度和技術的雙輪驅動，以構建安全可信的業務環境。

5.3 個人信用檔案數據的整合共享

我國個人信用檔案數據的建設涉及政府、行業協會、企業等多元主體，然而地域障礙、部門障礙、行業障礙導致個人信用檔案數據條塊分割、各自為政的問題[29]。一方面，由于各地缺乏統一的規劃，個人信用檔案建設存在較大的自發性和分散性，基礎設施、技術和人才上的差距也造成了個人信用檔案數據建設質量上的參差不齊；部門、行業間缺乏統一的個人信用檔案數據采集、歸檔標準，造成了個人信用檔案數據集成整合上的困難；此外，為保持自身的利益和競爭優勢，政府與企業、企業與企業之間的數據共享進程緩慢，2018年中國互聯網金融協會與芝麻信用、騰訊征信等8家企業聯合成立了首家市場化的個人征信機構百行征信，然而仍有眾多擁有海量信貸數據的互聯網企業并未參與百行征信的籌建[30]。因此急需探索化解多元主體利益沖突的數據共享機制，推進各信用信息系統數據的交換共享。

5.4 個人信用檔案數據的開發利用

目前，消費者貸款買房銀行要查個人征信，企業合作也要了解對方信用背景，現代年輕人就算在“閑魚”上買賣閑置物品也很重視查看彼此的螞蟻信用[31]。可以說盤活個人信用檔案數據既可為信用高者開通綠色通道，讓其享受容缺受理的便利服務，也能使失信者“一處失信，寸步難行”。目前我國依托個人信用檔案數據所開展的服務主要是以央行提供的個人征信報告為主，隨著互聯網金融的推進，第三方征信機構也開始以信用評分的方式開展信用服務，如芝麻信用匯集了阿里巴巴的電商交易數據、螞蟻金服的互聯網金融數據以及公安網等合作伙伴所提供的公共信用信息數據，對個人信用進行綜合評分，目前已在租賃、零售、餐飲等40多個場景中開展了信用服務[32]。然而不可否認的是，受制于個人信用檔案數據共享的壁壘和個人信息保護的法制約束，我國個人信用檔案數據開發利用的生態環境仍然有待改善。

6 When：個人信用檔案數據治理的時間

2019年美國俄克拉荷馬州數據治理計劃辦公室發布《數據治理概覽》報告，指出數據治理是一個戰略性的長期過程，它確立對數據的責任，組織協同工作人員通過系統地創建和實施政策、職責和程序來持續地改進數據質量[33]。結合我國個人信用檔案的建設現狀，筆者認為個人信用檔案數據治理同樣是一個長期的戰略過程，需要多元主體協同合作，依據法規標準，充分利用現代信息技術，對個人信用檔案數據的整個生命周期進行科學規范的全程管理，挖掘個人信用檔案數據的價值，滿足社會利用需求，從而實現個人信用檔案數據的善治[34]。

7 How：個人信用檔案數據治理的策略

7.1 推進多元主體協作，完善個人信用檔案建設體系

步入互聯網時代，個人信用檔案數據的來源日趨廣泛，因此在個人信用檔案數據治理的前端就應當協同多元主體完善個人信用檔案建設體系。首先，政府應當聯合社會信用體系建設部際聯席會議成員，統一規劃個人信用檔案建設進程，對標《個人信息保護法》《數據安全法》明確個人信用檔案數據采集的方式、范圍以及數據庫、共享平臺建設的標準、安全規范；其次，公共信用機構、數據管理部門和檔案部門要做好個人信用檔案底層數據庫建設，尤其是涉及房租繳納、遵紀守法、話費交付、公共事業繳費、支付交易、信貸記錄、學術誠信等關鍵數據[35]，通過共享個人信用檔案數據庫目錄明確個人信用檔案數據采集的方向，避免個人信用檔案數據建設的冗余和資源浪費；再次，為推進個人征信機構數據的共享，可以采用聯盟的方式，讓輸出數據的企業獲得一定的數據開放收益，如通過差異化持股的方式形成激勵機制，化解數據不對等交換所造成的利益沖突；最后，作為個人應當加強信用教育，提高個人信用檔案數據保護意識，對于存有異議的數據應當及時進行反饋和提出修復請求，促進個人信用檔案數據建設的準確性、規范性。

7.2 創新技術應用，加強安全監管

“大物移云”、人工智能、區塊鏈等技術的興起為深化個人信用檔案數據治理提供了有利的契機，相關治理主體需要不斷提升技術管理手段，充分發揮新興技術的賦能效用。具體來說，在數據共享方面可以建立個人信用檔案數據互聯共享的“信用云”，推進個人信用檔案數據的高效共享流動[36]。在數據開發利用方面可以依托人工智能技術進行數據分析，如佛羅里達州坦帕市的陽光海岸信用社就利用人工智能進行探索性數據分析，包括預測拖欠率、拖欠貸款的成員獨立補救情況的可能性，從而有效減輕內部風險[37]。在安全監管方面，首先應制定《個人信用檔案數據安全管理辦法》，明確個人信用檔案數據安全監管主體、范圍等，引入舉證責任倒置規則，提高泄露、篡改個人信用檔案數據或利用個人信用檔案數據謀私等違法違規行為的成本。國家社會信用體系建設部際聯席會議成員應聯合制定個人信用檔案數據隱私風險評估制度和數據安全應急處置機制，為個人信用檔案數據管理主體定期開展風險評估和應對數據安全事件提供行動指南；其次，要加強個人信用檔案數據安全基礎設施和安全防護能力建設，嘗試建立去中心化、人人共識、全體協作的信用區塊鏈[38]，并應用隱私計算技術強化個人信用檔案數據流轉的安全性；再次，要建立健全個人信用檔案數據異議投訴制度和“信用修復一網通辦”平臺建設，及時更正有誤的個人信用數據，并對有關責任主體進行追責，以強化個人信用檔案數據質量的安全管控。

7.3 盤活個人信用檔案數據，拓寬“信用+”服務場景

我國個人信用檔案的建設起步較晚，制度、數據本身隱秘性等又進一步制約了個人信用檔案數據的開發利用。而以美國三大征信巨頭之一的益博睿為例，其依托個人信用檔案數據提供了決策分析服務、市場營銷服務和個人消費者服務[39]。多元化的服務方式得益于成熟的個人征信消費市場、收購兼并所形成的充足的數據源，計算機、經濟、風險管理等多領域的人才支撐以及不斷更迭的數據處理技術。因此，為推動我國個人信用檔案數據的開發利用，首先要營造良好的個人信用檔案數據開發利用環境，逐步放寬個人信用機構的市場準入門檻，推進傳統征信和大數據征信業務的互動，鼓勵社會成員廣泛、主動地應用個人信用報告；其次要推進全國一體化的個人信用檔案數據庫平臺建設，兼顧隱私保護與數據開放的法律規范，推行個人信用檔案數據分級分類的查詢利用，充分發揮“兩微一端”等新媒體平臺優勢，拓寬個人信用檔案數據的查詢渠道；再次要加強智能數據管理和信用分析模型的研發和投入，依托數據挖掘、機器學習等技術來盤活個人信用檔案數據，深化個人信用檔案數據在電子商務、公共服務領域的“信用+”應用，如領域信用評價、紅黑名單、城市信用分等[40]，豐富個人信用產品的供給，如個人信用評分、反欺詐工具、信用專家等服務，讓公眾切實享受信用服務的便利，增強誠信意識，成為個人信用服務的“回頭客”。