我國未開放檔案利用中權(quán)利救濟(jì)規(guī)制研究
——基于新修訂《檔案法》的背景

孫大東 楊子若/鄭州大學(xué)信息管理學(xué)院

2021年1月1日，新修訂《檔案法》正式施行，這是《檔案法》自頒布以來的首次修訂[1]。此次修訂的一大亮點是對檔案的利用權(quán)作了更加細(xì)致的規(guī)定，增加了“享有依法利用檔案的權(quán)利”的表述，使檔案利用權(quán)成為社會組織及公民的一項基本民主權(quán)利[2]，為保障公民檔案利用權(quán)提供了更為堅實的法律后盾。“有權(quán)利必有救濟(jì)”是法治社會所倡導(dǎo)的基本要求，權(quán)利的救濟(jì)同權(quán)利的賦予一樣，是權(quán)利實現(xiàn)不可缺少的部分，二者缺一不可[3]。

在實際工作中，未開放檔案的利用占有較大比重。以北京市各區(qū)縣檔案館為例，有的檔案館年接待利用者中90%以上為個人且絕大部分利用的都是未開放檔案[4]。此外，筆者在中國裁判文書網(wǎng)以“檔案利用”為關(guān)鍵詞做全文檢索，有效檢索結(jié)果中有關(guān)未開放檔案利用的文書也有超過一半的占比。

2022年3月4日，筆者設(shè)定篇名為檢索項、“檔案”并含“權(quán)利救濟(jì)”為檢索詞在中國知網(wǎng)中做精確檢索，共獲得5篇文獻(xiàn)，且均為期刊論文。其中，成延洲、楊慧文發(fā)表的兩篇文章從法律視角論述了行政機(jī)關(guān)遺失勞動者人事檔案的權(quán)利救濟(jì)問題[5][6]；張建文發(fā)表的兩篇文章對人事檔案遺失的權(quán)利救濟(jì)進(jìn)行了專門性探討[7][8]；連志英、古楠珂、周眙則從宏觀的檔案利用視角對權(quán)利救濟(jì)制度進(jìn)行了分析并提出了建議[9]。針對未開放檔案的權(quán)利救濟(jì)問題尚未觸及。

綜上所述，無論是基于完善法律、彰顯法律本質(zhì)的要求，還是出于向公民提供優(yōu)質(zhì)檔案服務(wù)的目的，針對未開放檔案利用中權(quán)利救濟(jì)問題的研究都應(yīng)是檔案界需重視的一個研究課題。

1 舊版《檔案法》背景下未開放檔案利用中權(quán)利救濟(jì)的實現(xiàn)困境

由于舊版《檔案法》并未對未開放檔案利用的權(quán)利救濟(jì)作出具體的條文規(guī)定，因此在公民訴諸權(quán)利救濟(jì)以維權(quán)的過程中，法院擁有的自由裁量空間較大，檔案主管部門處理問題的自主空間也大，二者均會造成權(quán)利救濟(jì)實現(xiàn)的困難。通過分析舊版《檔案法》實施背景下相關(guān)裁判文書案例得出，主要存在三個方面的實現(xiàn)困境。

第一，部分主訴人提出的訴訟對象與應(yīng)當(dāng)訴訟對象存在認(rèn)知錯位。由于2018年以前我國檔案部門實行“局館合一”的體制，這在客觀上會造成部分主訴人在提起訴訟時分不清應(yīng)當(dāng)訴訟的對象是何者。此外，部分主訴人因主觀未能分清檔案館保存的檔案與政府公開信息等的區(qū)別，而最終導(dǎo)致權(quán)利救濟(jì)無法實現(xiàn)。如在劉海霞再訴北京市順義區(qū)人民政府案[10]中，主訴人首訴順義區(qū)人民政府未履行法定職責(zé)將政府公開信息向其公開，但因相關(guān)文件已移交檔案館屬于未開放檔案，因此敗訴。再訴中，主訴人提出要求順義區(qū)人民政府批準(zhǔn)檔案館給予其相關(guān)文件的訴求，但法院認(rèn)為，人民政府并非檔案行政管理部門，根據(jù)法律規(guī)定，政府不具有批準(zhǔn)檔案館給予相關(guān)檔案的法定職責(zé)，據(jù)此依法駁回了訴求。

第二，法院在裁定過程中，往往會駁回公民提起的行政訴訟請求，導(dǎo)致“訴訟無門”。如陸翔訴揚(yáng)州市江都區(qū)檔案館案[11]、李剛訴北京市海淀區(qū)檔案館案[12]等。在上述案件中，檔案館通常被法院認(rèn)定為文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，以公益性為主，不具有行政屬性，檔案館提供檔案利用的行為不屬于行政行為，因此不作為行政訴訟的適格被告。雖然也有部分案件中存在法院認(rèn)定檔案館屬于行政授權(quán)單位，可以作為適格被告提起訴訟，但因缺少明確的法律規(guī)制，檔案館被判定可以作為適格被告的情況少之又少。

第三，因法律規(guī)制問題存在“落地難”的情況。部分法院認(rèn)為舊版《檔案法》中沒有相關(guān)條文規(guī)制，因此公民不能對檔案館提供利用行為展開行政訴訟。例如在敖明海再訴南漳縣檔案館案[13]中，主訴人向南漳縣檔案館提出利用未開放檔案，法院駁回訴求的理由之一即認(rèn)為上訴人的救濟(jì)途徑應(yīng)該是向被上訴人的檔案主管部門投訴，法律并沒有授權(quán)上訴人可以針對該檔案服務(wù)行為提起行政訴訟。

2 新修訂《檔案法》背景下未開放檔案利用中權(quán)利救濟(jì)的規(guī)定及不足

2.1 新修訂《檔案法》中有關(guān)未開放檔案權(quán)利救濟(jì)的規(guī)定

新修訂《檔案法》中有關(guān)未開放檔案權(quán)利救濟(jì)內(nèi)容的體現(xiàn)相較之前有了很大進(jìn)步，具體表現(xiàn)為有準(zhǔn)確、明晰的權(quán)利救濟(jì)法條表述，蘊(yùn)含的權(quán)利救濟(jì)精神也更為豐富。新修訂《檔案法》中，不僅在“法律責(zé)任”章節(jié)與“檔案的利用和公布”章節(jié)，于增改法條中加上了有關(guān)未開放檔案權(quán)利救濟(jì)內(nèi)容的表述，而且在新增的“監(jiān)督檢查”一章中，也有一定部分的表述與未開放檔案權(quán)利救濟(jì)的內(nèi)容有關(guān)。以上有關(guān)改動，有些直接以法條進(jìn)行了明確規(guī)定，屬于直接規(guī)定；有些則是體現(xiàn)了權(quán)利救濟(jì)的內(nèi)在精神，雖不直接針對未開放檔案，但對未開放檔案同樣具有適用性或借鑒意義，屬間接規(guī)定。

2.1.1 直接規(guī)定

在“檔案的利用和公布”章第二十九條中，刪除了原有的檔案主管部門對未開放檔案利用辦法可以制定相關(guān)規(guī)定的表述[14]，有助于避免在實際未開放檔案權(quán)利救濟(jì)過程中檔案主管部門以強(qiáng)勢姿態(tài)拒絕公民提出的救濟(jì)請求。在第四十二條中增加了檔案主管部門可以對檔案提供利用情況進(jìn)行檢查的表述[15]，以法條的形式規(guī)范了權(quán)利救濟(jì)中有關(guān)主體的職權(quán)歸屬，補(bǔ)充了權(quán)利救濟(jì)中的監(jiān)督管理環(huán)節(jié)，使得未開放檔案利用中的權(quán)利救濟(jì)制度更加完善。

刪減相關(guān)內(nèi)容，縮小了檔案主管部門的自由處理空間，可更好規(guī)避因自由權(quán)過大造成的問題。同時，在新修訂《檔案法》中明文列舉了檔案主管部門的監(jiān)督行為與職責(zé)，增強(qiáng)了行政救濟(jì)的保障，使得在檔案利用之權(quán)利救濟(jì)制度的建立方面形成了從行使到監(jiān)督的閉環(huán)。以上增改有助于真正實現(xiàn)在未開放檔案利用過程中權(quán)利救濟(jì)的有法可依，有利于對權(quán)利救濟(jì)訴求的處理更加公平公正。

2.1.2 間接規(guī)定

新修訂《檔案法》第二十八條首次以明確表述規(guī)定了公民利用檔案過程中的權(quán)利救濟(jì)方式，即公民可以采用“投訴”這一權(quán)利救濟(jì)方式維權(quán)[16]。其雖面向的是已開放檔案的利用，但這一具體的救濟(jì)手段對未開放檔案的利用同樣適用，對未開放檔案的權(quán)利救濟(jì)同樣具有開創(chuàng)意義。第四十六條明確指出單位和個人有權(quán)對檔案違法行為進(jìn)行舉報，相關(guān)部門應(yīng)對舉報內(nèi)容進(jìn)行及時處理[17]，這也為未開放檔案權(quán)利救濟(jì)中監(jiān)督與處罰工作的開展提供了依據(jù)。第四十八條中指出不按規(guī)定向社會開放和向社會提供檔案利用服務(wù)的單位和個人，會依法受到有關(guān)部門的處分[18]。而在舊版《檔案法》的第二十四條中，因為沒有規(guī)定“單位或個人”這一確定主體，所以法條中默認(rèn)處罰對象為個人，對于單位的違法違規(guī)情況很顯然是缺少相關(guān)法律規(guī)制的，這在救濟(jì)過程中會造成無法可依的難題。新修訂《檔案法》對主體的這一變動會使得個人與單位在維權(quán)過程中處在更為平等的位置，可在一定程度上避免在實際權(quán)利救濟(jì)過程中檔案館處于絕對優(yōu)勢的情況。

綜上所述，一些間接規(guī)定的補(bǔ)充也為公民在未開放檔案權(quán)利救濟(jì)中地位的提升提供了支持，這些都可以為公民與相關(guān)單位提供更加公平的權(quán)利救濟(jì)環(huán)境。

2.2 新修訂《檔案法》中未開放檔案利用權(quán)利救濟(jì)內(nèi)容構(gòu)建的不足

新修訂《檔案法》相較以往對公民利用未開放檔案的權(quán)利救濟(jì)規(guī)定更為充實，但仍有問題尚未解決，仍有不足尚待補(bǔ)充改進(jìn)。

第一，主體層面。這一層面最主要的問題是檔案館是否能適用于《中華人民共和國行政訴訟法》。分析案例可以發(fā)現(xiàn)，認(rèn)為不可將檔案館作為適格被告的法院是基于《檔案法》將各級各類檔案館描述為“管理檔案的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)”，據(jù)此判定檔案館不具備行政職能，所以檔案利用工作不屬于行政行為。在《敖明海、南漳縣檔案館二審行政裁定書》中法院的裁定解釋為：“根據(jù)新《檔案法》二十八條第二款規(guī)定，上訴人若認(rèn)為被上訴人南漳縣檔案館不按規(guī)定開放利用，上訴人的救濟(jì)途徑應(yīng)該是向被上訴人的檔案主管部門投訴，法律并沒有授權(quán)上訴人可以針對該檔案服務(wù)行為提起行政訴訟。”[19]可見，在新修訂《檔案法》規(guī)制下，這一問題仍未得到解決。

第二，途徑層面。目前，在利用未開放檔案受阻而訴諸權(quán)利救濟(jì)時，利用者可選擇方式有司法救濟(jì)和非司法救濟(jì)。實踐中，大多數(shù)利用者通常選擇行政訴訟這一司法救濟(jì)手段；非司法救濟(jì)手段如行政復(fù)議等，由于操作不便、實現(xiàn)困難，選擇者少之又少。因此，救濟(jì)手段選擇的單一化也給實現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)增加了困難。

第三，法律實現(xiàn)層面。新修訂《檔案法》中雖對權(quán)利救濟(jì)方面的內(nèi)容進(jìn)行了一定的條文補(bǔ)充，但總體來看仍是粗粒度的，主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，《檔案法》的性質(zhì)、地位和功能決定了其無法在內(nèi)容層面做到細(xì)微，有關(guān)問題以往是通過《檔案法實施辦法》解決的。另一方面，新增的有關(guān)權(quán)利救濟(jì)的內(nèi)容還尚未形成體系，對許多問題的規(guī)范還處于探索階段。

第四，流程層面。在新修訂《檔案法》中尚無明確條文對權(quán)利救濟(jì)實現(xiàn)的流程或環(huán)節(jié)作出規(guī)定，對于權(quán)利救濟(jì)的具體流程、流程中的效力問題也有待補(bǔ)充。如，檔案局在收到對檔案館的投訴后應(yīng)在多少個工作日內(nèi)進(jìn)行答復(fù)、若投訴人對結(jié)果不滿應(yīng)如何進(jìn)行進(jìn)一步的維權(quán)、對于檔案局的懈怠處理問題又應(yīng)當(dāng)如何監(jiān)管和處理、相對應(yīng)的懲罰措施是什么等。

3 新修訂《檔案法》背景下未開放檔案利用中權(quán)利救濟(jì)規(guī)制的改進(jìn)策略

3.1 厘清主體屬性

要解決職能主體在行政訴訟中是否屬于適格被告的問題，根本在于厘清檔案館是否具有行政屬性或者說檔案館是否屬于被行政授權(quán)的對象。連志英、古楠珂、周眙認(rèn)為，在檔案開放利用過程中，檔案館屬于行政法中所規(guī)定的法律法規(guī)授權(quán)的行政主體，從保障公民權(quán)利的角度來看，這些權(quán)力的運行同樣也需要行政及司法的監(jiān)督[20]。三位作者進(jìn)一步認(rèn)為，新修訂《檔案法》中有明確規(guī)定對于不按規(guī)定開放、利用檔案予社會的，應(yīng)依法對相關(guān)負(fù)責(zé)人給予處分，此處所指處分為行政處分，故新修訂《檔案法》也同時認(rèn)定了在向社會開放并提供檔案利用時，檔案館工作人員所實施的行為是行政行為[21]。基于此觀點，筆者認(rèn)為簡單根據(jù)“文化事業(yè)機(jī)構(gòu)”的性質(zhì)進(jìn)行主體屬性劃分是不合理的，因檔案館具有行政特性，所以應(yīng)將檔案館作為行政授權(quán)對象規(guī)制。第一，在新修訂《檔案法》中，第三十條明確規(guī)定檔案館具有“開放審核權(quán)”，應(yīng)對檔案的開放審核負(fù)責(zé)。第二，檔案館還具有決定未開放檔案是否能夠?qū)ν馓峁├玫臋?quán)利。以上兩種權(quán)利均具有行政特性，是檔案館區(qū)別于其他文化事業(yè)機(jī)構(gòu)（圖書館、博物館等）的重要屬性之所在。因此，在《檔案法實施條例》的修訂中，應(yīng)明確檔案館屬于行政授權(quán)的對象，可以作為行政訴訟的主體，同時對檔案館在權(quán)利屬性上區(qū)別于其他文化事業(yè)機(jī)構(gòu)的特殊之處作出明確解釋和表述。

3.2 補(bǔ)充救濟(jì)途徑

單一的救濟(jì)途徑很大程度上會影響權(quán)利救濟(jì)的現(xiàn)實轉(zhuǎn)化，應(yīng)當(dāng)通過建立多渠道的權(quán)利救濟(jì)體系來保障公民對未開放檔案的合理使用權(quán)。一方面，應(yīng)增加非司法救濟(jì)渠道的救濟(jì)手段。除了目前在新修訂《檔案法》第四十六條中提到的“舉報”這一手段外，在法律條款中尚未提及其他明確的救濟(jì)方式。因此，在后續(xù)的法律修訂或補(bǔ)充中，應(yīng)當(dāng)增加對“行政復(fù)議”“行政處罰”手段的條文補(bǔ)充。另一方面，應(yīng)對司法渠道的權(quán)利救濟(jì)進(jìn)行明確的規(guī)制。司法救濟(jì)渠道雖然在實踐中是絕大多數(shù)未開放檔案利用者進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)的選擇，但在目前的條文規(guī)制中，沒有明確的法律條文予以說明在權(quán)利救濟(jì)時可以選擇參照《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行維權(quán)。在未來的《檔案法》修改或修訂中，應(yīng)以明確的法律條文規(guī)定公民可直接對檔案館侵犯其檔案利用權(quán)的行為提起行政訴訟。

3.3 完善法律法規(guī)

對于目前檔案法律法規(guī)體系中關(guān)于未開放檔案利用的權(quán)利救濟(jì)規(guī)定仍是粗粒度規(guī)定的情況，可以通過兩種方式加以改進(jìn)。一方面，應(yīng)在新《檔案法實施條例》中增加對權(quán)利救濟(jì)內(nèi)容的補(bǔ)充，進(jìn)一步解釋新修訂《檔案法》中有關(guān)未開放檔案權(quán)利救濟(jì)規(guī)定的直接、間接法條，并推動其他相應(yīng)檔案法規(guī)在修訂時制定出更加明確、細(xì)致化規(guī)定。另一方面，應(yīng)推進(jìn)權(quán)利救濟(jì)制度的系統(tǒng)化，在未來的《檔案法》修改或修訂中，應(yīng)對權(quán)利救濟(jì)的“提出—執(zhí)行—落實—監(jiān)督與反饋—處罰”等五個環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位系統(tǒng)的規(guī)定，并在此基礎(chǔ)上對檔案館、檔案主管部門等多主體進(jìn)行明確的權(quán)責(zé)規(guī)制。

3.4 細(xì)化救濟(jì)流程

通過分析裁判文書案例可以看到，缺乏明確的救濟(jì)流程會造成權(quán)利救濟(jì)實現(xiàn)中的混亂無序，影響著公民權(quán)利的有效實現(xiàn)。可借鑒其他國家做法，進(jìn)一步完善救濟(jì)流程。如澳大利亞《1983年檔案館法》通過“決定的內(nèi)部審核”“向行政上訴法庭的申請”等法條規(guī)定了救濟(jì)的具體流程。再如新西蘭《2005年公共檔案法》第4章第1節(jié)“申訴程序”中從程序、效力、監(jiān)督等多個方面更為系統(tǒng)化地規(guī)定了救濟(jì)流程[22]。根據(jù)以上境外較為成熟的范例，我國關(guān)于未開放檔案權(quán)利救濟(jì)流程的完善，可以在明確申訴程序、增加“復(fù)議”流程、規(guī)定明確的回復(fù)時間、細(xì)化監(jiān)督懲罰環(huán)節(jié)等方面進(jìn)一步加以補(bǔ)充。

4 結(jié)語

“從最基本的意義上講……保障社會主體的權(quán)利就是保護(hù)社會主體作為一個獨立的人的資格。”[23]而權(quán)利的實現(xiàn)需要倚靠救濟(jì)制度加以保障，可以說沒有救濟(jì)制度就沒有真正意義上的權(quán)利。新修訂《檔案法》在未開放檔案利用權(quán)利救濟(jì)方面的補(bǔ)充與修訂使其更具人文關(guān)懷，更加科學(xué)、合理、全面、有力，是檔案領(lǐng)域公民權(quán)利實現(xiàn)的一次進(jìn)步。然而，與此同時，我們也應(yīng)注意到仍有許多問題有待解決，特別是在關(guān)于是否有可能根據(jù)程序提起行政訴訟方面，無論是在新修訂《檔案法》還是舊版《檔案法》規(guī)制下，都沒有得到很好的解決。對于如何解決未開放檔案權(quán)利救濟(jì)中的問題、進(jìn)一步保障公民合法利用未開放檔案權(quán)利，還需檔案界一同努力，在新《檔案法實施條例》和之后的《檔案法》修改或修訂中，予以完善和補(bǔ)充。