地震觀測環境保護的現狀、難點及完善措施

呂郁昕 麻曉婧 強 玫 李旭東

甘肅省地震局，甘肅 蘭州 730030

一、地震觀測環境保護工作的現狀及經驗做法

（一）地震觀測環境保護現狀

筆者以全國地震系統各單位近三十年開展的地震行政執法案例初步統計，發現自1991年至2019年間全國地震系統的行政執法案件主要集中在地震安全性評價和抗震設防要求管理及地震監測設施和觀測環境保護方面，其中地震監測設施和觀測環境保護行政執法案件的發生率隨著城市發展規模呈逐步上升趨勢，干擾源以國家重點公路、鐵路建設工程，城市地鐵建設，架設輸電線路及為當地經濟發展開辦廠礦企業使其生產經營活動破壞觀測環境為主［1］。

為提高我國地震監測預報能力，保障地震監測臺站產出準確、及時、可靠、連續的地震監測數據，于1979年3月20日，由國家地震局頒布實施的《國家地震局關于保護地震臺站觀測環境的暫行規定》［2］系我國地震觀測環境保護法律制度的雛形，隨著社會發展，對監測手段、設施的不斷完善，歷經四十余載法律體系建設，不斷地制定并修訂，從法律、行政法規、地方性法規，國家、省級、市級的三級法律體系始終為地震監測設施和地震觀測環境保護工作保駕護航。

（二）經驗做法——柔性執法，簽訂補償協議

地震觀測環境行政執法突破了以往剛性的行政處罰方式，也突破了行政主體絕對優勢地位，而是采取一種以協商式為特點的柔性執法方式，由雙方或三方簽訂遷建補償協議解決被破壞臺站觀測環境保護問題，切實考慮當地社會經濟發展需求并作出一定的犧牲，調和、化解矛盾。選擇遷建地震臺站這種靈活方式，既能說服、教育、引導相對人積極主動地不做出破壞地震觀測環境行為，又能發揮出服務型政府在地震觀測環境保護事宜上的協調雙方利益，雙方在相對平等的地位上就地震觀測環境保護問題達成一致，促使行政相對人選擇最小成本解決問題。

二、地震觀測環境保護的工作難點

（一）事后救濟手段導致執法滯后

地震系統相關部門行政檢查時發現違法行為，地震觀測環境保護案件均以違法事實已發生，通過事后監管手段進入行政執法流程。依據《防震減災法》第二十四條第二款規定，地震觀測環境保護范圍內的建設工程在核發選址意見書時應當事前征求地震工作主管部門的意見，且該步驟在地震觀測環境保護范圍內新建、改建、擴建工程取得相關行政審批手續、進行施工建設前。實踐中發現這種前置的行政確認事項鮮有執行，未充分重視對地震觀測場地的避讓，部分施工單位未與地震工作主管部門協商，未考慮過地震監測臺站所處的位置和影響就進行施工建設，對地震監測設施和觀測環境已造成干擾、破壞，種種原因既包括我們地震工作主管部門缺乏事前監管的自覺性，也包括因為一些部門的不作為或作為不及時，導致案件最終只能通過事后監管手段介入，導致執法滯后，不利于地震觀測環境保護工作的開展。

（二）地震監測臺站建設及保護重視程度不夠

地震監測臺站是開展地震監測的基層機構，是確保地震監測設施產出良好、連續的觀測資料的基礎單元，也是保障地震觀測環境免受干擾、破壞等違法行為的第一道屏障。囿于城市發展規模的擴大，原來處于城市邊緣且孤小的地震監測臺站業已成為現代化城市建設的組成部分，其產出的地震觀測資料不可避免地受到來自公路、鐵路、建筑物等不動產及各類運行的交通工具的干擾，更有甚者在施工建設時會直接破壞地震監測設施和地震觀測環境。其中一些老臺站因特定時代問題，精細化防范措施難以實現，且土地手續不齊全又缺少建設資料，臺站信息沒有進行備案，一旦發生地震監測設施和觀測環境破壞，協商難，評估耗時長，直接導致延誤新臺站的投入建設［3］。城鄉規劃部門未能把地震觀測環境保護納入城鄉發展規劃，個別臺站在增設抗干擾設施或直接遷建后又會面臨新的破壞因素，因欠缺與自然資源、住建、規劃等部門的溝通，臺站備案工作的不及時等原因，導致在建設工程項目選址時未考慮地震監測臺站的保護問題，受重視程度不高，也充分暴露出地震臺站建設選址考慮不周。

（三）證據收集、儲存難度大

在實踐中證明地震觀測環境被干擾、破壞的證據除了地震臺站的觀測日志、異常核實報告外，主要依據實地勘測的照片、視頻等視聽資料，實地測量干擾源是否位于地震觀測環境保護范圍，及證明地震觀測環境受到干擾、破壞前后的觀測數據對比。前兩項證據需要實地取證，存在一定滯后性；最后一種為最直觀的證據材料，例如，電磁項目的觀測環境干擾取證需要比對干擾源（例如：地鐵）在啟動運行前后地磁數據波動情況，處于地震觀測環境保護范圍內的地鐵設施在夜間未運行時，監測數據會趨于相對穩定狀態，一旦其白天運行后，將對儀器監測的數據資料造成嚴重波動影響，該數據的比對最為直觀地反映了干擾、破壞行為的發生。但是實踐中往往由地震監測設施主管部門自己借助監測設施、計算機、相關軟件或設備轉化形成，專業技術性太強，中立鑒定制度的缺失致使該證據沒有通過第三方鑒定機構固定，出具有法律效力的鑒定報告，往往難以被相對人信服。由于不同地震臺站監測項目收集的資料均屬于電子證據，需要借助儲存介質收集，因儲存介質的問題導致證據資料丟失或失真將會影響證據收集及保存，影響執法案件的處理。在取證環節實踐中，地震監測臺站工作人員一般是發現破壞地震監測設施、干擾地震觀測環境的違法案件的第一人，因缺少專業法律知識且不具有行政執法證及執法記錄儀等設備，無法第一時間利用執法程序介入違法案件［4］，雙方簡單交涉無果后，上報違法事實及相關材料，由執法人員現場踏勘并調查取證，調查取證行為已滯后。

（四）雙方利益難以調和，案件辦理周期長

在解決地震觀測環境案件時，因采取柔性執法方式簽訂遷建補償協議為主，地震臺站遷建專業技術要求高，對遷建地震臺址的選擇上要嚴格按照國家標準計算，避讓出能保護地震監測設施發揮正常效能的安全距離，還要考慮監測設施的工作性質的特殊性增加的建設成本，例如，測震設施要安裝在裸露的基巖上，地磁臺的建設材料必須采用無磁性的建材且周邊不能出現干擾其設施正常運作的干擾源，這勢必會增加遷建成本等，且依據防震減災法律法規有關規定，監測臺站的遷建費用由建設單位承擔，且遷建臺站建成后要對比舊臺站監測數據1年，導致案件陷入長時間的商談。這一系列矛盾往往誘發臺站遷建方案及遷建預算問題歷經雙方多次協商、勸導后仍然久拖未決，談判過程艱難且周期長，更有甚者當項目建成投用多年臺站觀測破壞問題仍然存續，嚴重造成執法效率低等問題。縱觀地震行政執法案例，普遍存在從立案到執行完畢周期過長的問題，觀測環境保護案件的處理周期一般需要2年以上時間，容易導致一案未決，又新增其他干擾源的情況。行政相對人為單位或其他組織的案件，因有政府督辦、其他部門的介入或其他因素影響會一定程度提高執法效率，其余案件的執法效率有待提高。

三、相關完善措施

（一）完善執法程序，規范地震行政執法行為

全面梳理、規范執法事項，編制執法目錄并適時進行動態調整，全面推行行政執法公示、執法全過程記錄、重大執法決定法制審核制度，及時公開執法職責、執法依據、執法標準、執法程序、監督途徑、執法結果。完善執法程序，規范執法行為，健全地震行政執法體系，厘清不同層級管轄權限，明確執法職責，確定執法范圍，突出執法重點，加強執法監督，落實執法責任，保障執法條件，在防震減災法律法規的授權下做好執法工作。

（二）加強信息共享，提升地震觀測環境保護意識

加強同自然資源、規劃、住建等部門協作聯動、信息共享，實現對行政執法行為全過程、多環節的監管，通過“互聯網+監管”等平臺，整合信息資源，實現信息共享，有利于地震系統積極、主動開展事前監管，提前干預以避免干擾、破壞地震觀測環境的行為。主動溝通，提升自然資源、住建、城鄉規劃等相關部門對地震觀測環境保護工作的認識，主動配合各級地震工作主管部門做好地震監測設施和地震觀測環境的保護與管理工作，在制定土地利用總體規劃和城鄉規劃，批復建設項目時，能夠充分考慮地震監測設施和地震觀測環境的保護需要。在地震觀測環境保護范圍內的新建、擴建、改建工程項目，要充分參考和尊重建設項目選址意見書的意見，按照國家有關測震、電磁、形變、流體等地震觀測環境保護的標準［5］，避免或減少對地震監測設施和地震觀測環境造成危害。

（三）組建綜合執法隊伍，增強合力提升執法效率

地震監測臺站的建設已逐步趨向于無人值守，以前依靠臺站工作人員巡查發現干擾、破壞地震觀測環境的情形將趨于減少，如果僅僅依靠地震主管部門的行政檢查，查處違法行為的難度將加大，所以應該組建綜合執法隊伍，提升指導效率。要結合本地經濟發展規模、地震自然災害和安全風險、地震監測臺站和監測設施分布情況等特點，突出重點，深化轉職能、轉方式，在現有機構編制規模基礎上，整合優化各級地震工作主管部門的執法職能，統籌配置執法資源和執法力量，加強專業化執法隊伍建設，強化部門之間的協同配合，保障地震行政執法所需的執法裝備、經費。同時構建將建設項目執法納入聯動制約的機制，使得各部門之間建立經常性的溝通協調機制，以得到相關政府部門的支持，以有效應對解決干擾、破壞地震監測設施和地震觀測環境的案件。嚴格實施執法人員持證上崗制度，加強專業知識培訓指導，對現有的執法人員統一進行執法考試并取得執法資格證后方能從事地震行政執法工作，且每年應按照地震行政執法案件特點進行專業性培訓，強化理論知識，進一步指導執法實踐。在全面深化改革的大背景下，加強對地震執法隊伍的建設，提高地震系統執法人員素質，培養依法行政觀念，同時，也應順應改革浪潮，開展多部門的聯合執法，增強執法合力，實現執法資源的最優化。［6］

（四）規范取證程序，增強電子證據權威性

地震監測數據比對結果作為直觀反映地震觀測環境被干擾、破壞的電子證據，需要借助高科技設備操作，且需依附于計算機、網絡等高科技。究其特殊性，以發揮地震監測數據資料在地震觀測環境執法案件中的最大價值，需要健全電子證據收集程序，取證過程中需規范、細致，執法人員需嚴格依照相關程序，盡量避免不利因素影響，收集、應用監測數據時，要檢查監測數據及相關特征項目的客觀性和關聯性，以及監測過程是否科學、嚴謹。針對現場收集相關證據存儲、備份過程中，需精準性記載存儲載體、路徑等，對取證過程進行全生命周期存儲，從多方面采取措施提升地震觀測環境執法取證規范化、標準化。

（五）調和利益矛盾，引入第三方評估機制

目前全國范圍內地震觀測環境保護案件大多數均采取柔性執法方式，即簽訂遷建補償協議，雙方就遷建方案和費用問題產生的矛盾難以調和，但現階段國內尚未有專業從事臺站遷建設的設計施工單位，聘請其他設計單位作出的設計施工圖紙及預算，存在行政相對人不信服、質疑費用預算的問題，都可以通過合作委托第三方評估機構解決。第三方評估是調和雙方矛盾的有力手段，第三方評估以遷建臺站的測向、建設要求和建設規范為依據，安排專人與被評估單位、企業就評估工作的相關工作計劃、現場資料準備，以及雙方的權利、義務和責任等內容逐一核實。經過實地核查、資料審核、指標測算、專家評議等環節，為確保評估工作的公正性，評估組就不符合項征求被評估方的意見，對存有異議的不符合項進行進一步闡述和說明，或補充相關證據，針對存在的有關問題提出建設性的整改意見，最終形成評估報告。