基于質量管控的項目檔案多維度監管策略研究

吳 茜 劉亞琳 方冰瑩/長江生態環保集團有限公司

項目檔案是項目建設全周期（包括項目立項、設計、施工、監理、竣工驗收和運行維護等環節）直接形成的原始記錄。完整、準確、系統、規范、有效的項目檔案不僅記錄了項目建設的進展與成效，而且具備“鎖定證據、監控過程、驗證效果、規范管理”的重要作用[1]?！笆奈濉遍_局以來，從中央到地方，各種重大項目迎來了建設的“黃金期”。2021年6月9日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《“十四五”全國檔案事業發展規劃》提出“加強檔案資源質量管控”和“加強重點領域檔案工作監管”的要求[2]。如何按照國家檔案工作監管的要求加強項目檔案監管，是工程管理領域需要關注的重要議題。

從已有研究文獻來看，關于項目檔案監管的研究已有部分成果。郝偉斌等闡釋了建設項目檔案管理在“互聯網+”環境中存在的問題并構建了新型監管機制[3]；杜羽探究了哈爾濱地鐵BOT項目檔案監管工作難點及應對舉措[4]；天津市檔案局項目處論述了天津市檔案局推進重點建設項目檔案監管工作的主要做法[5]；錢淑儀探討了重大建設項目檔案工作監管路徑[6]。這些研究大多是從政策解讀、難點探析、機制構建等多個方面進行探究的，尚未見到從質量管控視角探究項目檔案監管工作的研究。為此，筆者從國家“十四五”檔案工作監管的要求出發，針對當前項目檔案監管存在的問題，基于質量管控的視角，探究項目檔案監管策略，以期為項目檔案監管工作的完善提供借鑒和參考。

1 項目檔案監管存在的問題

目前，我國項目檔案管理通常被納入項目質量監管工作，在項目單位、檔案行政部門、質監局等有關部門的共同努力下，我國項目檔案管理水平不斷提高。然而，由于項目檔案來自項目的設計、建設、監理、運維等多個單位，缺乏統一監管，項目檔案整理有時并不規范，項目檔案丟失、損毀、造假等現象時有發生，很大程度上降低了項目檔案管理的質量。歸納起來，目前的項目檔案監管工作在監管主體、監管手段和監管機制方面存在不足。

1.1 項目檔案管理主體各自為政，多方監管有待統一

監管主體是開展項目檔案監管工作的主導力量。項目設計、建設、監理來自各方，這就決定了項目檔案監管主體的多元性。然而，在項目檔案監管工作實踐中，由于項目檔案監管主體彼此沒有隸屬關系，部分單位對項目檔案管理工作不夠重視，致使項目檔案任由各個單位自行管理、移交，造成了項目檔案監管上的空缺，這不利于項目檔案的質量管控。一方面，由于建設項目工程量大，所涉單位關系復雜，項目設計、建設、監理各方形成的檔案種類和數量繁多，一旦缺乏統一監管，勢必導致項目檔案質量難以控制。另一方面，各項目檔案監管主體存在人員流動性帶來的負面影響，因此難以保證項目檔案監管的連續性，無法確保項目檔案資料的完整性。如，在基礎建設工程項目中，由于基建項目的工作量大，多個單位同時合作施工，各個施工單位參加人員眾多且流動性強，項目文件和檔案無法得到及時收集與整理[7]，這就導致項目檔案的完整性難以得到有效控制。

1.2 項目檔案存在兩種監管方式，監管手段有待優化

監管手段是項目檔案監管工作開展的技術保障，其先進性和可操作性是影響項目檔案監管工作效果的關鍵因素。在我國，當前項目檔案的監管方式有兩種，即監管人員進行現場文檔監管和施工結束后項目檔案監管[8]。首先，由于項目工程量大、建設周期長，項目檔案現場監管往往需要多名檔案工作人員相互配合，這給檔案管理機構帶來了巨大的人力成本壓力。其次，項目檔案事后監管方式缺少對項目檔案的前端、中端控制，容易導致項目檔案管理出現違規行為，進而出現監管資料缺失、材料事后補充、數據造假、竣工驗收代簽字等現象。以高速公路項目檔案為例，檔案工作未被納入項目績效考核，沒有對檔案工作進度提出要求，檔案工作進度常常滯后于項目建設進度，不少項目在通車運營后的較長時間內仍無法完成檔案驗收工作[9]。

不難看到，現場文檔監管和施工結束后項目檔案監管兩種手段都存在一定的弊端，無法適應當前項目建設的大環境，容易造成項目檔案監管效果不佳、項目檔案的真實性和完整性難以有效維護等問題。

1.3 項目檔案管理規范化欠缺，監管機制有待健全

監管機制是確保項目檔案監管工作規范化、標準化的制度保障，監管機制的科學性、全面性和項目檔案監管工作的成效緊密相關。然而，由于項目建設單位和施工單位對項目檔案工作重視程度不夠，項目檔案管理制度和標準制定工作往往缺乏科學性、規范性，這就導致項目檔案質量管控得不到有力保障。項目檔案的監管機制不健全，首先體現在不少建設單位在制定檔案監管制度時，僅對歸檔材料和時間進行了簡單規定[10]，缺乏對檔案借閱、利用、獎懲等方面的規定，致使項目檔案監管工作無據可依；其次體現在項目建設的中后段，由于監管機制不健全，項目承擔單位通常沒有指定專人負責項目資料，這就導致項目檔案資料沒有及時得到收集、登記、分類和整理，項目檔案的完整性受到威脅。即使是業務外包，項目檔案形成單位因為缺乏專業人員，也難以對外包單位進行指導和管理。

2 項目檔案多維度監管策略

基于項目檔案監管存在的不足，筆者從質量管控的角度出發，構建包括監管理念、監管主體、監管手段和監管機制在內的項目檔案多維度監管策略，即以項目檔案質量管控為核心，通過協調監管理念、監管主體、監管手段和監管機制各環節之間的表層聯系和深層邏輯關系，實現“1+1>2”的效果。

2.1 監管理念：協同治理與全過程管理理念

監管理念是新監管策略的思想內核，是各環節工作有序開展的思想脈絡。項目檔案工作隨著項目進度不斷推進，更新項目檔案監管理念是適應項目檔案監管策略的要求、實現項目檔案全流程監管的前提。項目檔案多維度監管策略綜合了協同治理理念與全程管理思維，將項目計劃期、項目中期、項目結項期的檔案監管工作作為一個整體進行考量，以檔案管理部門為主導，協同項目檔案設計、監理、運維等多部門，充分發揮各部門優勢。

2.2 監管主體：多元主體協同

監管主體是項目檔案監管的主要參與者，各監管主體的執行力與效率高低關乎策略運行效果是否符合預期。協同管理指不同組織為達成同一目的，打破組織邊界進行協作[11]。協同治理視野下，監管主體不再局限于檔案部門，而是包括關乎項目檔案產生、收集、移交等環節的所有相關部門。檔案部門通過與業務部門、數據部門等協同合作，發揮多元主體效益，實現項目數據共享化、檔案工作高效化、檔案治理精準化。

2.3 監管手段：“互聯網+”監管

項目檔案監管的全過程離不開監管手段的有效實施，監管手段是開展項目檔案監管工作的方法和技術保障。項目檔案作為一項國家重要的公共基礎數據資源，其本身也是一種關鍵生產要素和核心資產[12]。創新項目檔案監管手段，保證項目檔案監管工作順利開展，有利于做好項目檔案質量管控，維護項目檔案數據資源完整與安全，為項目檔案數據充分發揮其重要信息生產要素作用提供堅實保障。隨著大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等信息技術的發展，要提升項目檔案質量管控的科學性、針對性，就必須加強信息技術在檔案監管工作中的運用，健全“互聯網+監管”手段，建立起項目檔案數字治理新策略，推動項目檔案管理工作融入項目業務全流程。

2.4 監管機制：監督與問責制度

項目檔案管理圍繞項目的全過程建設展開。項目檔案管理的具體內容涉及前期規劃、設計、組織與實施、工程決算、竣工驗收和竣工決算等各環節，涉及單位包括建設單位、各參建單位（設計方、施工方、監理方、建管）等多個主體，各主體形成的檔案互有交叉。建立完善的項目檔案監管機制，協調好各環節和各主體之間的關系，對于實現項目檔案的質量管控、確保項目檔案的完整性和可用性具有重要意義。健全項目檔案監管的體制機制需多方參與，涵蓋項目檔案接收、整理、保管、鑒定、統計、保密、利用、銷毀、庫房管理、應急管理等各方面。因此，要實現項目檔案質量管控工作的良性發展，就必須明確項目檔案監管權責清單，完善項目檔案監管全流程督查和問責機制，為項目檔案質量管控提供制度規范和指引。

3 項目檔案監管策略的實現

3.1 理念轉變，創新監管工作方式

傳統檔案工作分散單向的管理策略割裂了檔案部門與工程建設部門之間的有機聯系，導致檔案監管工作滯后、檔案質量監管難、問題檔案追溯難等問題[13]。這要求檔案工作者轉換思維，將協同治理的理念與全過程管理理念融入檔案工作，平衡檔案部門、各參建單位等多主體利益，并通過聯合行動的方式發揮各主體作用和優勢[14]。協同治理理念在于將檔案工作從檔案部門范疇延伸至參與檔案管理的各類組織、機構、群體和個人。將協同治理理念貫徹至檔案監管工作中，主要可以從以下兩個方面入手。第一，從縱向來看，把握協同治理內涵，統籌規劃電子檔案、進度管控、質量監督等核心環節，樹立集成管理思想。如，深中通道項目在把握關鍵業務基礎上建立了全流程在線電子文件協同管理平臺，以電子文件為憑證，倒逼參建單位協同開展進度管控、質量檢驗、計量交付等核心業務流程，有效解決了項目檔案管理成本高、數據質量低、檔案質量參差不齊的問題。第二，從橫向來看，協同治理不僅指項目開展過程中的集成式管理，也包括實現跨系統、跨部門、跨領域等的合作。如：海航集團檔案管理部門創新采用多方聯動的檔案監管策略，通過與人事部門、投資部門、基建部門和采購部門等聯動，提高各部門人員檔案意識，避免相關重要檔案資源流失[15]。

3.2 主體協同，提升監管工作能力

檔案監管多元主體之間的協作配合程度與檔案監管工作的效果密切相關?！盎ヂ摼W+”時代為檔案監管轉型提供了機遇，借助信息技術搭建可供項目方、承包方、檔案管理方、監理方等緊密聯系的平臺，實現檔案監管從“多頭監管”的分散監管策略向“協同監管”的合作監管策略轉變，有利于促進項目檔案監管多元主體間合作深度的拓展與效度的提高，進而提升項目檔案監管工作的整體效能。實現項目檔案監管主體協同、提升監管工作能力，主要可以從以下幾個方面著手。第一，實現項目檔案協同監管需要建立檔案管理部門與行政部門、第三方監管機構、施工方等多元主體協同關系，共同履行檔案監管職責。如，中油國際采取系統化的境外檔案管控手段，通過前期開展檔案業務指導、組織各相關職能部門開展檔案業務培訓、依據培訓對象調整檔案培訓內容等方式，實現檔案工作的多部門協同治理[16]。第二，建設項目檔案主管部門與行政部門、項目部門等的溝通反饋機制，實現項目檔案實時監控、動態評價及跟蹤服務，有針對性地解決項目檔案監管中可能存在的問題。如，浙江省麗水市建設了集成項目檔案線上審查、線上評審和線上歸檔功能的同步化監管系統“1+9+N”檔案協同管理系統，在此基礎上發展為具備黨政機關電子公文、政務網電子文件和網頁文件等在線收集、整理、歸檔、移交、共享、開發利用等功能的“1+10+N”檔案協同管理系統[17]。

3.3 技術賦能，提高監管工作效率

2017年以來，全國各省市陸續出臺《關于加快推進“互聯網+監管”工作方案》，財政部門、市場管理部門、生態環境治理部門等多個單位積極響應并逐步推動落實。“互聯網+監管”是具有中國特色的治理概念，它是互聯網在中國的快速革新演進背景下，借助信息通信技術，憑借互聯網平臺對檔案管理工作進行監管創新的監管新形態[18]。在檔案管理領域，健全“互聯網+監管”手段、建立檔案數字治理新策略被寫入《“十四五”全國檔案事業發展規劃》，這為項目檔案監管工作的進一步發展指明了方向。要實現項目檔案質量管控，就必須強化技術賦能，以信息技術為抓手，推進“互聯網+監管”策略，主要可以從以下三個方面著手。首先，推動現場執法與網絡執法相結合，建立與實施以互聯網平臺或手機移動終端為載體、以電子證照和現場音影視頻為依據的“互聯網+監管”方式，與現場執法互為補充，實現項目檔案的全面監管。其次，加強項目檔案全流程監督與管控，通過信息比對與數據挖掘實現項目檔案全流程監管，保證項目檔案的真實性與完整性。最后，借助智能AI技術輔助項目檔案監管工作。運用AI命令對監管對象進行實時的指令發布與監督管理，通過機器學習數據集，形成AI智能監管決策的模型，實現項目檔案的實時監管。

3.4 制度約束，確保監管工作成效

項目檔案監管制度是指項目檔案監管過程中需要遵從的國家層面的法律法規、政策規范，以及行業層面的辦法指南、意見標準等?！靶禄ā北尘跋马椖繖n案數量的快速膨脹與信息技術在建設項目中的廣泛應用，催生了對項目檔案監管制度制定和實施的強烈需求。加強項目檔案全過程監管的制度約束，提高項目檔案質量，重點在于構建完善的監管體制機制，健全項目檔案監管工作的督查制度與問責制度。第一，構建項目檔案監管的權責清單，將權力運行的機制與權力主體的職責進行細化并公開。對于項目檔案中不涉密的信息，檔案監管單位需列出監管事項、依據、內容和標準，確定監管主體對于各類項目檔案的監管職權，并明確責任追究內容，從而做到有權必有責，防止項目檔案管理的權力異化對項目檔案質量造成不良影響。第二，加大在項目檔案監管工作中“雙隨機、一公開”的執法監督檢查力度，推動監督檢查工作規范、有序開展。完善項目檔案重大政策評估“事前+事后”評估體系，加強項目檔案行政執法隊伍建設，探索建立與建設項目有關部門協調執法的聯合機制，建立科學合理的違法責任認定制度。

本文為國家檔案局項目“長江大保護項目檔案管理體系構建及創新發展研究”成果之一。