非政府組織參與食品安全治理的困境與對策分析

吳雪倩，楊靜慧

(江蘇師范大學(xué)公共管理與社會(huì)學(xué)院，江蘇 徐州 221116)

食品安全關(guān)系到廣大群眾的健康和生命安全，需要全方位地進(jìn)行整治和改革。目前我國的食品質(zhì)量安全下逐步向好的方面轉(zhuǎn)型。盡管總體趨勢是上升的，但根據(jù)國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布的《關(guān)于2019年下半年食品安全監(jiān)督抽檢情況分析的通告》能夠看出，現(xiàn)階段食品安全在微生物污染、食品質(zhì)量指標(biāo)不合格占比數(shù)、農(nóng)獸藥殘留、重金屬污染五個(gè)方面依然存在著風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。食品安全與廣大市民的身心健康息息相關(guān)，甚至?xí)绊憞疑鐣?huì)安定，必須減少食品安全風(fēng)險(xiǎn)，加快食品安全治理建設(shè)。這就需要?jiǎng)訂T多元社會(huì)主體參與其中，彌補(bǔ)政府這一單一主體在食品安全治理中所遇到的困境，由此，非政府組織以其專業(yè)性、公益性等特征進(jìn)入了公共管理視野中。

一、問題的提出與文獻(xiàn)綜述

(一)問題的提出

中國食品安全網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，我國僅2020年9、10月份就發(fā)生了多起食品安全事件(如表1所示)，食品安全事件的頻發(fā)不僅對人們的身體健康造成了傷害，而且引發(fā)了公眾的危機(jī)感，是社會(huì)不穩(wěn)定因素產(chǎn)生的原因之一。

表1 2020年9、10月份食品安全事件

目前，在食品安全監(jiān)管方面，我國主要由政府主導(dǎo)，縱觀我國的食品安全事件，究其本質(zhì)都是源于監(jiān)管不到位，這也恰恰說明了食品安全治理單靠政府的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

為了加強(qiáng)食品安全治理的監(jiān)管力度，非政府組織進(jìn)入了決策者的視野，非政府組織運(yùn)用其自身優(yōu)勢，積極投入到食品安全治理活動(dòng)中，一方面可以減輕政府的人財(cái)物負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)對于食品安全領(lǐng)域的監(jiān)管力度；另一方面可以提高非政府組織的知名度，培養(yǎng)組織自身能力，促進(jìn)組織專業(yè)化發(fā)展。

(二)文獻(xiàn)綜述

1.有關(guān)食品安全的風(fēng)險(xiǎn)治理研究。 食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理是有效保障我國食品安全的根本遵循。吳林海提出我國要與時(shí)俱進(jìn)，從制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)、食品產(chǎn)地、環(huán)境污染等方面進(jìn)行發(fā)展，依據(jù)中國食品安全發(fā)展的實(shí)際情況進(jìn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理。還要不斷完善風(fēng)險(xiǎn)治理的主體，張航說明了要推進(jìn)我國食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的發(fā)展，就需要引入更多治理主體，包括非政府組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等力量都可以被加入食品安全的風(fēng)險(xiǎn)治理中，形成社會(huì)共治。

一直以來，食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理一直是以政府為主導(dǎo)，根據(jù)汪亞峰、熊婷燕的分析可以看出政府在食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理中存在信息障礙、權(quán)力分割、職責(zé)不清等問題，這是因?yàn)檎畬κ称钒踩L(fēng)險(xiǎn)治理的專業(yè)性不足，缺乏統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，各部門之間協(xié)調(diào)較少給予不法分子有機(jī)可乘。針對這樣的情況，韓忠偉提出了行政權(quán)均衡與對行政權(quán)行使的約束，要限制政府行為，應(yīng)該引入行業(yè)協(xié)會(huì)、非政府組織等，將食品行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)督作為政府監(jiān)管的補(bǔ)充，形成多元共治合力。

國外學(xué)者漢斯曼首次提出了在食品安全監(jiān)管中引入非政府組織的力量，并以契約失靈理論作為基礎(chǔ)，說明了有些特定活動(dòng)只適用于非營利組織而不是營利組織經(jīng)營。這一理論的提出顛覆了傳統(tǒng)意義上“全能政府”的概念，非政府組織獲得了部分政府的職權(quán)。張啟勝、陳岳堂也說明了NGO參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的自身優(yōu)勢，能夠在出現(xiàn)問題時(shí)，與民眾保持良好的溝通，還能夠提供專業(yè)性的服務(wù)，彌補(bǔ)市場與政府供應(yīng)不足的特點(diǎn)。另外，食品安全問題隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展呈現(xiàn)出復(fù)雜化，憑政府力量難以化解種種復(fù)雜難測的食品安全風(fēng)險(xiǎn)，容易將其他的資源、觀點(diǎn)等排除在外，徐國沖認(rèn)為，當(dāng)前引入非政府機(jī)構(gòu)，能夠有效發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，靈活處理問題。

2.非政府組織參與食品安全治理研究。 根據(jù)研究顯示，非政府組織的出現(xiàn)能夠一定程度上化解現(xiàn)在不斷復(fù)雜化的食品安全問題。馬宗利、王平認(rèn)為從目前的發(fā)展現(xiàn)狀來看食品行業(yè)非政府組織的組織體系比較健全，非政府組織的作用逐漸在食品安全治理中發(fā)揮出來。首先從彌補(bǔ)“政府失靈”角度，時(shí)洪洋認(rèn)為非政府組織具有的社會(huì)性、公益化和非營利性的特點(diǎn)，能夠協(xié)助政府，監(jiān)督政府和企業(yè)行為，推動(dòng)政府提升規(guī)制能力。其次，從彌補(bǔ)“市場失靈”的角度，張曉峰說明了行業(yè)協(xié)會(huì)和非政府組織擁有的權(quán)力是企業(yè)自身讓渡出來的，完全出于自愿，因此非政府組織參與食品安全治理是完全有根據(jù)，且符合公眾利益。另外，凌霄也證實(shí)了行業(yè)協(xié)會(huì)能夠成為企業(yè)與政府、企業(yè)與公眾之間的溝通渠道，為披露企業(yè)自身問題，維護(hù)企業(yè)聲譽(yù)作出貢獻(xiàn)?；诖耍袠I(yè)協(xié)會(huì)能夠維護(hù)良好企業(yè)的聲譽(yù)，以其特有的信息優(yōu)勢和專業(yè)性降低了食品安全問題對食品行業(yè)的打擊。

綜上所述，目前學(xué)界研究重點(diǎn)主要是提出目前食品安全治理的問題，探討政府在治理中充當(dāng)?shù)慕巧捌涿媾R的現(xiàn)實(shí)問題，并強(qiáng)調(diào)非政府組織在食品安全治理中的重要性，更多是從政府、市場角度去切入，缺乏對非政府組織參與食品安全治理的途徑進(jìn)行系統(tǒng)化的梳理。本文從非政府組織的角度去探求食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理策略，一定程度上開拓了食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的研究視野，并通過深入剖析德國二噁英案例的食品安全治理經(jīng)驗(yàn)提煉總結(jié)非政府組織參與食品安全治理的路徑。

二、何為非政府組織：社會(huì)共治理念下非政府組織的概念界定

新的食品安全治理理念強(qiáng)調(diào)的是發(fā)揮社會(huì)各界的力量，形成社會(huì)共治，也就是在政府之外尋求非政府組織治理，通過政府對食品生產(chǎn)商(企業(yè))的監(jiān)管、食品生產(chǎn)經(jīng)營者自我監(jiān)督、非政府組織對食品生產(chǎn)商(企業(yè))的監(jiān)督、消費(fèi)者對食品生產(chǎn)商(企業(yè))的監(jiān)督來達(dá)到共治。

為了適應(yīng)新的治理理念，需要對非政府組織進(jìn)行概念界定。非政府組織這一概念的使用最早來自聯(lián)合國，早期根據(jù)聯(lián)合國的闡述，非政府組織被定義為一種排除在政府間協(xié)議之外的國際組織，隨著不斷研究，聯(lián)合國逐漸將公民社會(huì)與非政府組織聯(lián)系在一起，據(jù)此，可以將聯(lián)合國認(rèn)定的非政府組織界定為一個(gè)公益組織，一個(gè)能夠在國際、國家之間或各個(gè)層級之間建立起來的公民自愿組織，具有非營利、社會(huì)性、公益性等特點(diǎn)，通過提供專業(yè)化服務(wù)或是代理功能參與公益性事務(wù)，影響政府或國際組織的決策及實(shí)施過程。另外，國際尤其是發(fā)達(dá)國家對于非政府組織也存在多元界定，美國認(rèn)為組織目標(biāo)是為社會(huì)謀取福利、所得收益是公共的，并且能夠受到公民監(jiān)督的非營利組織才是非政府組織。歐共體通常采用社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織來代替非政府組織的名稱，從這一稱呼中能夠看出，歐共體所界定的非政府組織應(yīng)該是一個(gè)獨(dú)立于政府，具有公益性質(zhì)，為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)的社會(huì)組織。

而我國漢語中的“非政府組織”其實(shí)是一個(gè)外來詞，源于Non-Governmental Organizations，簡稱NGO。我國對于非政府組織的定義融入了我國特有的社會(huì)狀況，是在大環(huán)境背景下對非政府組織界定的變通。從食品行業(yè)來看，食品安全作為國家安全中的重要一環(huán)，關(guān)系著社會(huì)的長久穩(wěn)定、居民的身心健康以及國家的繁榮昌盛，通常意義上的食品安全主要包括食品數(shù)量的安全，即食品數(shù)量能否滿足居民的基本膳食需要，老百姓既能夠買得到又能夠買得起日常生存所需的食品；以及食品質(zhì)量安全，即食品不會(huì)對公眾健康造成威脅，達(dá)到了國家的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，能夠保障公眾的身心健康。

因此，本文認(rèn)為，在食品安全社會(huì)共治理念下，非政府組織是為了彌補(bǔ)政府的職能不足，約束食品企業(yè)的不良行為，參與食品安全政策和標(biāo)準(zhǔn)的制定，為公眾與政府在食品安全治理的溝通上搭建橋梁，促進(jìn)食品行業(yè)安全健康發(fā)展的組織。

三、為何非政府組織：非政府組織參與必要性分析

(一)從市場的角度

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們對于食品需求逐步轉(zhuǎn)為享受型需求，對食品的精細(xì)度、創(chuàng)新性等要求不斷提升，在由生產(chǎn)者、銷售者以及消費(fèi)者組成的食品安全市場中，常常會(huì)存在矛盾。

1.信息的不對等。 主要矛盾集中在生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間，食品生產(chǎn)者相比之下具有較大的信息優(yōu)勢，而銷售者相較于消費(fèi)者也有一定的信息優(yōu)勢，對于食品的加工運(yùn)輸、貯存等環(huán)節(jié)了解更為詳盡。在極大的利益面前，食品生產(chǎn)者與銷售者可能會(huì)產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義想法，在市場上高價(jià)賣出劣質(zhì)產(chǎn)品，對消費(fèi)者利益造成損害。

2.市場自身的外部性。 主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面是符合食品行業(yè)運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)的食品企業(yè)對消費(fèi)者和不符合食品行業(yè)運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)的食品企業(yè)所產(chǎn)生的正外部性，另一方面是不符合食品行業(yè)運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)的食品企業(yè)給消費(fèi)者以及符合食品行業(yè)運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)的食品企業(yè)帶來的負(fù)外部性，如：近年來的三聚氰胺“毒”奶粉事件，毀滅了無數(shù)家庭幸福，使得不少消費(fèi)者不相信國內(nèi)奶粉品牌，轉(zhuǎn)而投向國外市場。

可以說，單靠食品市場自身運(yùn)行機(jī)制還不能完全保障消費(fèi)者的食品安全，食品市場存在“市場失靈”問題，對于食品市場各個(gè)主體間存在的信息不對稱問題，當(dāng)前以各個(gè)省市的食品行業(yè)協(xié)會(huì)為代表的非政府組織在食品市場發(fā)揮重要作用，通過食品市場的運(yùn)行制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，通過信息公開的方式保障消費(fèi)者的權(quán)益，有效緩和市場的信息不對稱性和外部性。

(二)從政府的角度

食品安全關(guān)系著國家發(fā)展，政府強(qiáng)而有力的監(jiān)督能夠大幅度減少食品安全問題的產(chǎn)生，保障公共利益，促進(jìn)我國食品安全治理的發(fā)展，然而接連不斷產(chǎn)生的食品安全事件，說明了食品安全監(jiān)管中存在著政府失靈。

1.官員的腐敗。 在政府對食品安全進(jìn)行規(guī)制執(zhí)行的過程中會(huì)追求自我利益的最大化，政府的公職人員在某種程度上是“經(jīng)濟(jì)人”，在進(jìn)行食品安全治理時(shí)，往往會(huì)為了政府利益而損害了社會(huì)公共利益，在缺乏有效的激勵(lì)制約機(jī)制的管控下，會(huì)出現(xiàn)貪污腐化，被食品行業(yè)的利益集團(tuán)所誘惑，尋租、權(quán)力異化現(xiàn)象頻發(fā)。

2.財(cái)政壓力較大。 造成政府規(guī)制失靈的另一原因就是管制成本過高，財(cái)政支出巨大，導(dǎo)致政府監(jiān)管不力，隨著食品行業(yè)的高新技術(shù)化運(yùn)用也越來越廣泛，其生產(chǎn)加工技術(shù)日趨復(fù)雜化，加上利用先進(jìn)的機(jī)器，手段更為隱蔽，這些都使得政府的監(jiān)管成本變高，我國規(guī)定了不同的食品生產(chǎn)流程都有不同的部門進(jìn)行管理，然而在實(shí)際的工作中，各個(gè)監(jiān)管部門常常各自為政，互相爭奪監(jiān)督權(quán)，這也導(dǎo)致了政府監(jiān)管效率低下，不能高效地解決問題，同時(shí)增加了管制成本。

社會(huì)的不斷發(fā)展和政府監(jiān)管的不足充分說明了食品安全治理需要社會(huì)力量的加入，在社會(huì)層面上出現(xiàn)的食品行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等都給公眾提供了參與同自身、社會(huì)甚至國家發(fā)展有關(guān)的決策管理活動(dòng)，促進(jìn)了食品安全治理的發(fā)展。

(三)從公眾(消費(fèi)者)的角度

公眾不僅作為食品安全問題發(fā)生的受害者還是食品安全治理的重要監(jiān)管力量，在參與治理的過程中卻面臨很多現(xiàn)實(shí)困境。

1.參與途徑不明確。 由于很多食品安全問題日趨復(fù)雜，需要具備一定程度的專業(yè)知識(shí)，普通的民眾通常只具備有限的知識(shí)，無法識(shí)別謠言和隱藏在其中的虛假信息，很多專家學(xué)者和政府官僚會(huì)對食品安全監(jiān)督權(quán)進(jìn)行壟斷，究其原因主要是缺乏有效的參與途徑和嚴(yán)格的規(guī)章制度，公眾具備一定的參與權(quán)才能在食品安全治理中發(fā)揮功能。2015年10月1日實(shí)施的新《食品安全法》明確規(guī)定了任何組織或者個(gè)人在日常的生活中一旦發(fā)現(xiàn)食品安全問題或食品安全違法行為都可以進(jìn)行舉報(bào)，除此之外，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等都有對公眾參與、監(jiān)督權(quán)的相關(guān)規(guī)定。這雖然為公眾參與治理提供了法律基礎(chǔ)，但沒有對公眾參與治理的具體途徑進(jìn)行界定。

2.自我保護(hù)靈敏度不足。 如果站在消費(fèi)者的角度去思考，我國消費(fèi)者的自我保護(hù)意識(shí)還很薄弱，當(dāng)面臨食品安全問題或是看見食品違法行為時(shí)，大部分消費(fèi)者都選擇了漠視，一方面抱著事不關(guān)己的心態(tài)，沒有作為；另一方面是缺乏法治思維，投訴無門，不知道怎么做，另外高昂的維權(quán)費(fèi)用、復(fù)雜的投訴程序以及較高的敗訴風(fēng)險(xiǎn)，也勸退了很多消費(fèi)者。

實(shí)際上，非政府組織的出現(xiàn)在一定程度上解決了這些困境，其站在公眾的角度去看問題，充當(dāng)政府與公眾之間溝通的橋梁。另外，非政府組織深諳消費(fèi)者的心理，能夠?qū)οM(fèi)者行為進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)，提高消費(fèi)者自我保護(hù)意識(shí)，為消費(fèi)者提供一些低成本的維權(quán)渠道使其維護(hù)自身合法利益。

四、非政府組織何為：困境分析與德國二噁英案例經(jīng)驗(yàn)借鑒

(一)非政府組織參與治理困境分析

1.專業(yè)化程度不高。 一方面，由于現(xiàn)行食品安全法立法中存在的局限性和模糊性，對于非政府組織參與食品安全治理的權(quán)力和途徑描述不明確，再加上非政府組織在公眾生活中的知名度較低，許多人仍然對于非政府組織存在的重要性認(rèn)識(shí)不足，專業(yè)性人才很少有主動(dòng)加入組織的，導(dǎo)致了非政府組織力量薄弱，尤其是在需要較高專業(yè)技術(shù)性要求的食品質(zhì)量監(jiān)測的過程中，專業(yè)尖端儀器設(shè)備的采購、質(zhì)量檢測實(shí)驗(yàn)室的搭建等對于食品安全監(jiān)管來說是十分重要，然而缺乏高技術(shù)人員對儀器、實(shí)驗(yàn)室的熟練操作成了食品安全治理的一大困境。

另一方面，非政府組織在治理食品安全問題的過程中要嚴(yán)格遵守專業(yè)化的運(yùn)作流程。然而受到組織發(fā)展程度的限制以及傳統(tǒng)官僚主義模式的制約，我國非政府組織內(nèi)部的運(yùn)作模式缺乏嚴(yán)格的規(guī)制條例，在解決實(shí)際的食品安全問題時(shí)沒有統(tǒng)一的專業(yè)化制度和流程，往往根據(jù)經(jīng)驗(yàn)和以往案例進(jìn)行處理，提供的服務(wù)和咨詢具有較大的隨機(jī)性。

2.資金來源匱乏。 足夠的資金是維持非政府組織正常運(yùn)行和發(fā)展的重要條件，然而目前大多數(shù)非政府組織都依賴于政府財(cái)政支出，經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足，資金的籌集渠道處于封閉狀態(tài)，非政府組織開展食品安全監(jiān)管活動(dòng)的開支與非政府組織能夠募集到的資源不匹配，在開展一般性的治理活動(dòng)時(shí)會(huì)受到阻礙，組織的規(guī)模和招募的人員數(shù)量也受到了限制，因而降低了社會(huì)的食品安全性，民眾的食品安全具有極大的隱患。另外，由于沒有足夠的基金，不以營利為目的非政府組織在食品安全治理的過程中就很難滿足社會(huì)各方所需的各種服務(wù)和咨詢活動(dòng)，無法開展正常的食品安全監(jiān)督管理工作，在面對巨大的資金缺口和利益集團(tuán)的賄賂之下，有些非政府組織會(huì)陷入腐敗，又缺乏必要的競爭機(jī)制，組織成員可能會(huì)尋求經(jīng)濟(jì)利益，在自我監(jiān)督和募捐活動(dòng)上背離非政府組織非營利性的特征，使社會(huì)資源被不法企業(yè)利用和浪費(fèi)。

3.與政府之間的管理沖突。 近年來，隨著食品產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展、科技領(lǐng)域的不斷改革，食品安全問題頻發(fā)，政府越來越力不從心，需要重視發(fā)揮非政府組織的作用，然而我國的食品安全治理仍以政府作為單一的決策機(jī)構(gòu)，非政府組織發(fā)揮作用的領(lǐng)域受到限制。在監(jiān)管手段上，政府傾向于直接采用強(qiáng)制性措施來保證實(shí)施，非政府組織作用受到局限，政府也由于本身體制不夠完善，越來越不堪重負(fù)，出現(xiàn)效率低下，政策的執(zhí)行常常出現(xiàn)紕漏，引發(fā)社會(huì)不滿等問題；在監(jiān)管方式上，非政府組織在處理食品安全領(lǐng)域存在的問題時(shí)，卻不可避免地與政府在管理上產(chǎn)生矛盾和沖突，政府對非政府組織自發(fā)活動(dòng)進(jìn)行約束和控制，僅會(huì)將宣傳、引導(dǎo)等非重要性職能交給非政府組織，很少將監(jiān)管、處罰等核心職能交付出去；在控制目標(biāo)上，政府與非政府組織的目標(biāo)不同，非政府組織的目標(biāo)是為了滿足公眾利益，出發(fā)點(diǎn)更多地站在公眾的角度，而政府的目標(biāo)更加宏觀，是為了實(shí)現(xiàn)行政區(qū)域內(nèi)甚至是國家利益的最大。如此一來，二者也就更易產(chǎn)生沖突。

(二)德國二噁英案例經(jīng)驗(yàn)借鑒

2010年發(fā)生在德國的二噁英泄露事件是一次影響較大的食品安全問題，在世界范圍內(nèi)都引發(fā)了極大的關(guān)注。此次事件發(fā)生在德國薩克森州的一次年底例行食品安全檢查中，專業(yè)的質(zhì)檢人員發(fā)現(xiàn)雞蛋中的二噁英含量超過標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)相關(guān)牲畜、生鮮產(chǎn)品進(jìn)行食品追溯延伸檢測，最終知道了問題的源頭是飼料受到了二噁英有機(jī)物的污染。為了防止污染繼續(xù)擴(kuò)大，4700多家農(nóng)場被關(guān)停，宰殺了超過8000只受污染的雞。通過此次事件，能夠看出德國，在發(fā)生危機(jī)時(shí)，能夠迅速反應(yīng)、有效應(yīng)對，展現(xiàn)了強(qiáng)大的食品安全危機(jī)處理能力。

1.引入非政府組織力量參與治理。 德國注重引入非政府的力量，促進(jìn)對于食品安全問題的認(rèn)識(shí)和溝通。在此次二噁英事件中，德國的非政府組織，如：消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)、食品和農(nóng)業(yè)信息服務(wù)協(xié)會(huì)等在解決此次事件中都發(fā)揮了不小的作用，及時(shí)向公眾提供事件的最新進(jìn)展和與二噁英有關(guān)的相關(guān)信息，保護(hù)了消費(fèi)者的食品安全，為了實(shí)現(xiàn)信息的不斷更新，各個(gè)非政府組織會(huì)定期組織專家座談會(huì)，向社會(huì)公眾和其他相關(guān)團(tuán)體公開處理過程和結(jié)果，并且及時(shí)在協(xié)會(huì)的官方網(wǎng)站上公布專家對事件整體的評判意見，作為政府層面的聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)和食品安全局會(huì)一直保持和這些非政府組織的交流，并針對其提出的可行性意見進(jìn)行決策。

在事后為了消除公眾的消費(fèi)恐慌和不信任感，德國政府還積極引導(dǎo)非政府組織的宣傳作用，及時(shí)組織專家開展知識(shí)講座。通過非政府組織的宣傳引導(dǎo)，平息了恐慌心理，維護(hù)了社會(huì)安定，德國食品市場雖然受到此次事件的影響，但消費(fèi)者的消費(fèi)動(dòng)力沒有明顯減弱，在事件妥善處理后，食品市場迅速恢復(fù)。

此外，德國經(jīng)歷此次食品安全問題后，還進(jìn)行了一系列改革，值得一提的是加強(qiáng)了非政府組織的功能作用，民眾一旦發(fā)現(xiàn)食品安全問題就可以免費(fèi)撥打相關(guān)維權(quán)機(jī)構(gòu)、非政府組織設(shè)立的投訴舉報(bào)電話，隨后相關(guān)的非政府組織工作人員便會(huì)去往問題地點(diǎn)采集食物樣品，進(jìn)行專業(yè)檢驗(yàn)，并通過安全監(jiān)測和質(zhì)量控制系統(tǒng)保證食品安全，將結(jié)果第一時(shí)間告知公眾，對于消費(fèi)者提供的任何問題食品，當(dāng)?shù)氐男袠I(yè)協(xié)會(huì)、維權(quán)機(jī)構(gòu)都會(huì)接受和處理，并進(jìn)行檢測，如果真的存在安全隱患，會(huì)立即進(jìn)行整改，絕不姑息。

2.德國經(jīng)驗(yàn)借鑒。 風(fēng)險(xiǎn)信息的獲得和處置是解決食品安全問題的第一步。我國應(yīng)該借鑒德國先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立以政府有關(guān)部門為主導(dǎo)，各食品非政府組織、企業(yè)等社會(huì)力量共同參與的風(fēng)險(xiǎn)信息溝通機(jī)制，為制定食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理措施提供經(jīng)驗(yàn)，讓公眾培養(yǎng)危機(jī)意識(shí)和維護(hù)自身食品安全的法律意識(shí)。對于已經(jīng)發(fā)生的食品安全問題，有關(guān)部門應(yīng)該進(jìn)行分析研究，采取積極有效的應(yīng)急預(yù)案是處理危機(jī)的首要途徑，在事后積極引導(dǎo)消費(fèi)者行為，恢復(fù)食品行業(yè)正常的運(yùn)作、食品市場的運(yùn)營。對于還未發(fā)生但已經(jīng)能夠發(fā)現(xiàn)致災(zāi)因子的食品安全事件，如果能及時(shí)與食品安全委員會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)以及消費(fèi)者協(xié)會(huì)等非政府組織協(xié)作，將預(yù)防措施告知公眾，約束問題企業(yè)規(guī)范化操作運(yùn)行，就能在致災(zāi)因子轉(zhuǎn)化為食品安全危機(jī)發(fā)生前，將致災(zāi)因子消滅掉，防止食品安全事件的產(chǎn)生，從根源上解決食品安全隱患，維護(hù)消費(fèi)者的食品安全。

五、有效非政府組織參與：對策建議

(一)提高專業(yè)化程度

首先，非政府組織必須提高其在食品安全領(lǐng)域的專業(yè)能力。一方面，非政府組織可以通過豐厚報(bào)酬來吸引各地的高技術(shù)人才加入，在專業(yè)性、技術(shù)性方面為食品安全治理做好人才儲(chǔ)備，還要加強(qiáng)對非政府組織管理層的人員進(jìn)行崗位培訓(xùn)，具體包括職前培訓(xùn)和在職培訓(xùn)。另一方面，爭取與高?？蒲袌F(tuán)隊(duì)、食品行業(yè)內(nèi)的權(quán)威專家進(jìn)行合作，組成一支高素質(zhì)、專業(yè)性強(qiáng)的專家團(tuán)隊(duì)，并經(jīng)常性地在組織內(nèi)部進(jìn)行考核，對內(nèi)部管理人員進(jìn)行專業(yè)化評估，建立嚴(yán)格的獎(jiǎng)勵(lì)懲罰制度。

其次，非政府組織要提高組織管理運(yùn)行的專業(yè)性，設(shè)立和完善各種服務(wù)環(huán)節(jié)，構(gòu)建非政府組織內(nèi)部層級、管理模式。對內(nèi)，非政府組織可以設(shè)置檢驗(yàn)防疫小組和數(shù)據(jù)分析部門，招募數(shù)據(jù)分析師對收集到的信息進(jìn)行實(shí)驗(yàn)、數(shù)據(jù)分析，獲取最新消息，明確治理流程，建立專業(yè)的管理評估制度，使組織運(yùn)行專業(yè)化、科學(xué)化；對外，做好關(guān)于食品安全事件發(fā)生的應(yīng)急預(yù)案，爭取對不同類型的食品安全問題都能進(jìn)行研判，在突發(fā)事件發(fā)生后能夠按照應(yīng)急預(yù)案快速展開行動(dòng)，減輕事件造成的損害，為社會(huì)各方提供服務(wù)和咨詢，從實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷完善組織制度運(yùn)行。

(二)拓寬資金來源

食品安全問題頻發(fā)需要高度重視，還需要政府投入更多的經(jīng)費(fèi)，要根據(jù)實(shí)際情況提高對于食品安全治理方面的經(jīng)費(fèi)比重，需要注意的是，由于政府的財(cái)政扶持，導(dǎo)致了很多非政府組織缺乏提高工作效率、降低成本的工作理念，因此非政府組織還需不斷改進(jìn)，一方面，非政府組織要拓寬籌集資金的渠道，不斷提高集資能力，增強(qiáng)食品行業(yè)非政府組織運(yùn)行的自主性，減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。非政府組織可以加強(qiáng)與食品企業(yè)、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的合作，為了維護(hù)食品行業(yè)健康有序地發(fā)展，一些規(guī)模化、資金雄厚并且具有良好信譽(yù)的企業(yè)會(huì)因?yàn)榉钦M織能為企業(yè)帶來良好的品牌效應(yīng)而愿意投入部分資金致力于維護(hù)食品安全發(fā)展，實(shí)現(xiàn)二者“雙贏”；另外，通過社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的幫助，非政府組織可以大力宣傳其在食品安全治理方面的重要作用，闡述目前在資金方面存在的困難，獲取群眾的資金支持。另一方面，非政府組織內(nèi)部對于資金的收入和支出要有嚴(yán)格的規(guī)定，工作人員在執(zhí)法過程中如果出現(xiàn)違法違規(guī)行為要進(jìn)行相應(yīng)的處罰，提高非政府組織成員的責(zé)任感。

(三)有效協(xié)調(diào)與政府合作

事實(shí)證明，非政府組織能夠整合社會(huì)的資源力量，將公眾的需求及時(shí)反饋給政府的有關(guān)部門，為政府提供科學(xué)、專業(yè)性更強(qiáng)的技術(shù)支持，因此政府應(yīng)授予非政府組織充分的權(quán)利以保證非政府組織的職能和作用得到充分的發(fā)揮，與非政府組織構(gòu)建合作機(jī)制。

政府部門必須轉(zhuǎn)變思維方式，明白非政府組織能夠在食品安全治理中發(fā)揮作用也能夠與政府形成良好的配合，地方政府對于非政府組織要給予一定程度上的政策支持，減輕對非政府組織在組織成立、日常監(jiān)督運(yùn)行等環(huán)節(jié)的約束和管制，提供一個(gè)相對寬松的自主發(fā)展環(huán)境，使非政府組織能夠真正為食品安全治理提供專業(yè)化意見，實(shí)施監(jiān)管、處罰等核心職能，而非僅僅是一個(gè)“空殼”。同時(shí)，要在法律法規(guī)上明確規(guī)定政府行使權(quán)利的范圍以及非政府組織具備的職能權(quán)限，政府不能行使非政府組織的基本權(quán)利或是干涉非政府組織基本權(quán)利的行使，杜絕“越俎代庖”行為，使政府與非政府組織能夠在食品安全監(jiān)管中各司其職，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。

另外，政府應(yīng)該注重對非政府組織的指導(dǎo)，尤其是在具體的業(yè)務(wù)執(zhí)行、法律政策咨詢方面，通過政府服務(wù)來提高食品行業(yè)非政府組織的自治能力，使其在食品安全治理中發(fā)揮專業(yè)性作用，實(shí)現(xiàn)公共利益，彌補(bǔ)政府在食品安全治理中的監(jiān)管不足，減少食品安全問題的產(chǎn)生，促進(jìn)食品安全治理的健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)非政府組織與政府在食品安全治理中的協(xié)調(diào)合作。