世界糧食危機與全球治理機制

◎ 陳永福 常甜甜 崔 悅

提 要:糧食安全是世界范圍內的重要議題之一，備受各國政策制定者的關注和重視。1960年代以來全球糧食危機共發生七次，分別發生于1963-1964年、1973年、1980-1981年、1988年、1996年、2007-2008年、2021年。其中，嚴重糧食危機有五次，2007-2008年和1973年的全球糧食危機是最為嚴重的兩次。1960年代以來全球糧食危機的根源和誘因表明天氣與制度因素、生物能源需求、動物疫情的突發、部分國家的糧食出口限制措施、利率和美元指數與糧食金融衍生屬性的聯動、庫消比、地緣沖突、人類疫情等因素都是影響全球糧食供求平衡的重要因子，也是導致糧食危機的連環效應的因子和共性特征。因此，有必要以全球合作治理作為基石，構建全球性糧食安全戰略互助共享平臺，管控戰爭和沖突發生，完善和強化全球早期預警系統，建立和擴大糧食進口國之間的互助共享同盟，確保糧食主權和完善糧食占有權的分配。

一、引言

糧食價格的上漲不斷敲擊著人類的心靈，帶來悲觀的預期和對糧食危機的恐懼。從1798年馬爾薩斯的《人口論》中對供給不能保證人口增長的食物需求的推斷，再到18世紀英國《谷物法》的實施和廢止，即使進入20世紀，從1970年初羅馬俱樂部的《增長的極限》的發表以及1972年至1974年糧食價格的高漲等，都表明對未來的悲觀預期和糧食危機是一對雙胞胎，長期以來一直困擾著人類發展的腳步。

進入21世紀以來，雖然全球治理模式不斷發生重大變化，但全球氣候變化不僅又掀起新一輪人類面對未來的悲觀預期，而且對全球糧食安全帶來了非傳統食物需求的挑戰。伴隨2020年末以來糧食價格的高漲和全球7.2-8.11億人口面臨饑荒，又使得人類深埋于心的對糧食危機的恐懼再次暴露無遺。這也表明面對不斷重復出現的全球性糧食安全問題，如何進行有效的全球治理已經成為各國關注和重視的一項長期的戰略性課題。

由于對糧食危機一詞的定義存在多種爭論（羅葉，2012），且很難定量分析，雖然已經有很多有關糧食危機文獻的分析（曹歷娟，2009；蘇瑞娜，2013；Bohstedt，2016；Dahir，2020），但人們對糧食危機的判別還是主觀意念較多，缺乏精準的定量依據。

本文將從糧食危機的概念界定及其在糧食安全中的階段性作用、地位及特征入手，利用有效的統計方法，依據20世紀60年代至今的糧食價格波動，開展全球糧食危機的階段性研判；并在此基礎上，對歷次糧食危機的根源和共性特征進行解析；最后提出全球糧食安全治理的政策建議。

二、糧食危機的概念界定和統計判別方法

（一）概念界定

糧食危機（Food Crisis）的概念界定離不開糧食安全和糧食不安全的定義。早期糧食安全（Food Security）的概念由聯合國糧農組織（FAO）于1974年提出，指保證任何人在任何地方都能得到為了生存和健康所需要的足夠食物。后來國內部分學者結合中國當時的國情將其譯為“糧食安全”（胡令，2019），即把糧食等同于食物。1983年糧食安全的定義延伸為所有人在任何時候既能買得到又能買得起所需的基本食品（FAO，1983），1996年進一步擴展為所有人在任何時候都能夠在物質上和經濟上獲得足夠、安全和富有營養的食物來滿足其積極健康生活的膳食需要及食物喜好（FAO，1996）。同時，糧食安全的特征也進一步明晰為應具備可用性、可得性、可利用性和穩定性（FAO，2001），并且進一步細化為強調供應的實際可用性、強調家庭層面的經濟可得性、確保質量和安全的可利用性、不發生季節波動和短缺的供應穩定性（Schmidhuber，2007）。可見，糧食安全問題的范疇不僅涵蓋農業問題，而且還與經濟、社會、生態、文化和環境等各方面緊密關聯，故糧食安全問題也是一個系統性的戰略課題。

以往研究中的各種糧食危機的概念各有不同的側重點。從強調誘因、范圍和后果的角度來看，有學者認為糧食危機是糧食安全突然受到威脅的情形（Lee等，2012）。國內學者從糧食安全角度所提出的糧食危機概念是指因糧食供應短缺造成糧價持續上漲，國民因無力承擔高昂糧價而無法獲得維持生存和健康所需要的足夠的糧食，從而導致社會動亂、人道主義危機，給國家經濟發展帶來不利影響的情形（安·西佐夫和陳興，1991；儲昭根，2008；趙磊，2022）。Timmer（2010）指出食物危機是在全球、國家和區域層面饑荒和營養不良幾率上升的情形，該概念區別于慢性饑荒，是因對糧食供給或需求產生沖擊時所導致的價格驟然上漲，同時強調數量而非營養。

從強調階段和狀態角度來看，在2021年全球糧食危機報告中，食物不安全過程被分為無或最小、有壓力、危機、緊急狀態和災難或饑荒五個階段，糧食危機是處于其中的第三階段，即將進入緊急狀態的轉折點時期或事件發生或壓力必須解決的關鍵或決定性階段。美國農業部對糧食安全不安全狀態分為四個層次，即高度糧食安全、邊際糧食安全、低位糧食安全、非常低位的糧食安全，前兩者屬于糧食安全狀態，后面兩個層次屬于糧食不安全狀態。

綜合以上概念的內涵及外延可以看出，糧食危機是一個從糧食安全到不安全過程中的關鍵的或決定性的轉折階段。它主要表現在糧食市場供求平衡中，因出現需求劇增、供給短缺、庫存驟降等情形而導致市場價格持續高漲。其內涵在于當糧食供求市場存在潛伏的風險（威脅或危險）時，人類面臨糧食供不應求的嚴重困難關頭，即價格潛在風險已經達到或超過以往記錄的最高點，必須采取有效治理手段和措施予以解決或改善的關鍵點。

在全球氣候變暖等多種不確定性導致糧食危機發生的概率不斷加大的背景下，糧食危機的治理有逐步向提高糧食安全韌性和消除糧食不安全方向發展的態勢，如全球信息早期預警系統的建立以及歷次糧食危機出現后所提出的治理措施等。從預防糧食危機發生與消除威脅和危險的角度出發，越來越多的研究開始關注糧食安全脆弱性，并從發現和預防易于發生且會導致不可承受后果的威脅或危險（暴露性風險）出發，開展脆弱性評價并提出提高糧食安全韌性的政策方案（Krishnamurthy；2014；蔡文香，2015；姚成勝，2019；夏漢軍，2020）。從這個意義上來說，糧食危機也是糧食安全脆弱性的表現與結果，有效判別導致糧食安全問題發生的威脅或危險因子及其影響是避免糧食危機惡化的重要一環。

（二）糧食危機的統計判別方法

在糧食危機統計測量中，Araujo等（2012）和Lee等（2012）嘗試運用非線性趨勢偏離指數（Non-linear Trend Deviation Index，NTDI）對糧食危機進行了統計測定和預警，后者還運用糧食短缺指數（Food Shortage Index）和食物市場指數（Food Market Indicator，FMI））進行統計描述。這些研究主要針對國家或區域層面數據進行統計測算和描述，沒有針對全球層面進行統計測算。本文將采用統計方法對全球歷次糧食危機進行判別。該方法具有操作簡單并能夠直觀表現的特點。

判別糧食危機的具體操作步驟是：首先從世行商品價格數據中選擇糧食（Food）和谷物（Grain）兩個月度價格指數并測算其過去12個月（一年）的均值和標準偏差；其次，對每月價格數據和過去12個月的均值加上兩個標準偏差值（以正態分布的95%以上置信區間的臨界值作為判別值）進行比較，如果每月價格數據高于判別值，則初步判別結果值取值1，否則為0；第三，對初步判別結果值的過去12個月的值進行加總，如果每月對應的該第二次判別結果值大于6，即滿足存在六個月時間均對應取值為1，則可得第三次判別結果值為1，否則為0；第四，根據第三次判別結果值進行最終判別，如果兩個月度價格指數任一對應的判別值出現連續為1的月度，則判別為存在全球糧食危機。如果連續出現三個月以上為1，則判別為嚴重糧食危機。

三、20世紀60年代以來全球歷次糧食危機的根源和影響因素的共性特征

1960年代以來，很多研究主要聚焦于1972-1974年全球糧食危機和2007-2008年全球糧食危機（蘇瑞娜，2013；周立，2010；Christian，2015；Ruth Jachertz，2015），而且聚焦于后者的研究較多（Headey和Fan,2010；Wright，2011），也有研究把1994-1995年的糧食危機也稱為全球糧食危機（羅葉，2012）。可見，以往研究對全球糧食危機的認知尚存在一定差異。針對這些差異和定量判別全球糧食危機存在相對困難的特點，本文運用統計方法對世行商品價格數據中的糧食價格指數（2010=100）和谷物價格指數（2010=100）進行了處理和判別，判別結果整理在表1和圖1中。

圖1 全球糧食危機的判別結果

從表1可以看出，1960年代以來全球糧食危機共發生七次，分別是1963-1964年、1973年、1980-1981年、1988年、1996年、2007-2008年、2021年。其中嚴重糧食危機有五次，按照嚴重程度順序分別為2007-2008年、1973年、1963-1964年、2021年和1988年。其中又以2007-2008年和1973年的全球糧食危機最為嚴重，這也是以往研究最為關注的兩次。

表1 全球糧食危機判別結果一覽

（一）20世紀60年代以來歷次全球糧食危機的根源及成因分析① 本部分所用數據中，除來自美國農業部PSD數據庫數據計算的谷物庫消比和來自世界銀行商品價格數據庫的價格數據之外，其余數據主要來自于FAOSTAT數據庫。

1. 1963年的糧食危機起源于1960年代蘇聯計劃經濟農業改革失敗，加上干旱等氣候災害對其小麥生產的影響而導致的減產。1963年開始蘇聯大量進口小麥，且進口量達305萬噸，1964年進一步增加到728萬噸，需求的突增使得本來穩定的國際市場出現價格上漲。與1962年末相比，1963年的最高月度價格漲幅達17%。此后，在綠色革命浪潮和農業化肥投入不斷加大背景下，發展中國家糧食產量迅速增加，美國糧食增產迅速，使得國際糧食市場迅速得到穩定。這次危機主要因制度和氣候因素導致。

2. 1973年的糧食危機一般稱為1972-1974年的糧食危機，這也與危機的判別值相符，因為采用的判別值來自過去一年的均值和標準偏差，同時，危機一旦出現則具有一定的滯后效應，急劇上漲的價格消退需要一定時間。這次糧食危機的導火索也與蘇聯的糧食短缺尤其是小麥和飼料短缺有關，同時也與世界谷物庫消比下降有關，其從1970年的17.4%下降到1973年的15.6%。

1972年蘇聯國內小麥本來已出現大幅度減產，但蘇聯媒體鼓吹其小麥豐收，還準備出口小麥。同時，蘇聯開始與美國談判準備大量進口美國小麥，而當時恰逢美國糧食庫存積壓，農業補貼吃力，為減少補貼，美國對蘇聯積極開展糧食出口貿易。由于蘇聯成功騙過美國政府，1972-1973年蘇聯共進口了小麥2330萬噸和大豆100萬噸。

同時期又疊加1973年10月16日爆發的第一次石油危機和第四次中東戰爭，石油輸出國組織（OPEC）為了打擊對手以色列及支持以色列的國家（其中就包括美國），宣布對這些國家實施石油禁運，導致石油價格高漲，此即第一次石油危機。

蘇聯的大量進口、中東戰爭和石油禁運等因素導致世界糧食價格高漲。與1971年12月相比，1972年世界糧食價格指數比同期上漲了31%，1974年最高值時上漲了204%。1973年美國為緩解國內物價水平和糧食緊急短缺，宣布從同年6月27日起禁止出口大豆、棉籽及其制品，但該措施于同年10月取消。

這次糧食危機的影響非常之大，使得世界各個國家開始考慮國際糧食危機治理問題，開展國際合作與儲備，但儲備量到1980年代才達到50萬噸。與此同時，這次危機也觸動了日本等糧食進口大國的神經，并開始在南美尤其是巴西進行農業開發，這也加快了南美各國成為后續的世界糧倉的步伐，使得巴西大豆產量從1973年的501萬噸增加到近年來的12180萬噸，成為了全球糧食危機的避雷針之一。

3. 1980-1981年糧食危機發生在1979年蘇聯入侵阿富汗之后和1980年開始的兩伊戰爭以及第二次石油危機時期，其發端與蘇聯和中國的糧食進口急劇增加有關。

1980年蘇聯小麥進口量達到1470萬噸，增量為545萬噸，1981年達到1650萬噸，與1979年相比，兩年間加總增量超過2000萬噸。中國糧食及其制品凈進口量自1979年開始急劇增加，為1589萬噸，與1978年相比，1979年到1981年的三年間共增加糧食及其制品凈進口量達4145萬噸。這與1980年世界谷物庫消比下降到21.37%，比上年下降1.7個百分點的事實相符。

1980-1981年間突增的進口需求，導致糧食價格上漲。1980年11月的糧食價格指數與年初1月份的指數相比，上漲了25%。由于1981年谷物庫消比沒有繼續下降反而上升，使得糧食價格指數沒有繼續上漲。

4. 1988年的糧食危機押著同樣的韻腳來臨，其發端也是天氣等因素導致中蘇等糧食短缺并疊加谷物庫消比急劇下降，其中谷物庫消比從1987年的32.2%下降到27.8%。

始于1980年代中期的蘇聯農業改革并沒有使得糧食產量快速增加，相反糧食短缺成為常態，1980年至1988年蘇聯小麥進口量達年均1966萬噸，受天氣影響，1988年小麥進口量更高達2118萬噸。

同時期中國也開始進行城鎮化和市場化改革，受天氣影響，1987-1988年中國糧食及其制品凈進口量達3373萬噸，與1986年的541萬噸相比，連續兩年進口增幅超過1000萬噸。

這次的糧食危機導致，相對于1986年12月的糧食價格指數，1988年7月糧食價格指數漲幅達到58%。由于美國的農業過剩和南美各國的增產，這次糧食危機沒有進一步擴大并上升到1973年的糧食危機水平。

5. 1996年糧食危機應該稱為1994-1996糧食危機。危機發端于1994年日本水稻歉收并宣布緊急進口250萬噸大米，疊加同期布朗發表《誰來養活中國》一書，再加上1995年中國糧食及其制品凈進口突增至3170萬噸，1996年進口量也達2149萬噸，其中，1995-1996年谷物進口量達到4704萬噸，這使得國際市場對谷物短缺的預期加劇，同時部分國家采取了出口限制措施。與1995年1月相比，1996年4月糧食價格指數上漲了22%，谷物價格指數上漲了63%。這次危機由于谷物庫消比沒有出現急劇下降，而且1996年開始不斷增長，使得危機得到緩解。

6. 2006-2008年糧食危機一般稱為2007-08年糧食危機，這次是影響異常深遠的一場全球糧食危機，其根源在于糧食從食用屬性和政治經濟學屬性逐步演化出能源化和金融衍生化等屬性。

自1973年第一次石油危機始，美國采取了減少對國外能源依賴的各項措施。受全球追求能源減排政策的影響，2005年美國“能源政策法案”（the Energy Policy Act of 2005，EPAct）和2007年美國“能源獨立和安全法案”（the Energy Independence and Security Act of 2007，EISA 2007）更是要求在銷售的車用燃料中添加生物燃料，設定到2022年消費360億加侖可再生燃料的目標。能源化創造了新的全球糧食需求，根據經濟學理論，在供給一定條件下需求增加必然帶來糧食價格上漲。

如果把美國生物乙醇產量換算成糧食用量，該數據在1980-2000年間基本呈年均增長態勢，基本保持在76萬噸到1497萬噸之間。但進入21世紀以后，其呈快速增長態勢，尤其是2006年開始其用量急劇增加到6018萬噸，2007年為8590萬噸，2008年為1.009億噸，三年增加量達5568萬噸。糧食用量的增加必然帶來谷物庫消比的下降，2006年的谷物庫消比相對于2005年下降2.5個百分點，降至17%。再加上對未來用量尚有約8000萬噸增加的預期，部分國家實施了糧食出口限制措施，這些因素又疊加利率和美元指數等因素對期貨市場的推波助瀾，其結果是糧食價格劇烈上漲，與2006年1月相比，2008年糧食價格指數上漲了103%。

2008年以后，美國生物乙醇糧食用量不斷增加，最高在2017年達到1.424億噸，此后基本維持在2022年的能源目標水平。得益于南美國家的糧食不斷增產，減緩了美國生物能源化帶來的糧食危機的影響，該影響導致的價格上漲也得到緩和。但受石油價格影響，未來美國糧食生物能源化目標的不確定性及影響的深遠性仍然可能導致另一場全球性糧食危機。

在全球糧食治理方面，約束生物能源化和金融衍生化已成為一項共識，食物主權的呼聲也日益高漲。

7. 2021年糧食危機應該說是2020-2022年糧食危機，這也是人們剛剛經歷并有目共睹的。本次危機究其根源既有生物能源化和金融衍生化及世界多國限制出口措施的糧食政治屬性的影響，也有新冠疫情導致的供應鏈脆弱性和氣候異常導致的自然災害頻發的影響，更有中國受起始于2019年非洲豬瘟影響而導致所需畜牧類產品進口急劇增加、國際原油和化肥價格高漲、以及俄烏戰爭降低未來糧食生產預期的連環疊加效應的影響。可以說，這次糧食危機的因子非常復雜多樣且具有較高的不確定性。

通過運用FAOSTAT貿易數據與畜牧類產品的飼料轉換率進行測算，2020年中國畜牧類產品凈進口量換算為糧食用量總量為2939萬噸，比非洲豬瘟之前的2018年增加國外糧食用量達1809萬噸。與此同時，2020年中國糧食凈進口也大幅度增加，從2019年的1.126億噸增加到1.402億噸。如果把二者加總，則2020年中國國外用糧凈進口量達4015萬噸。如果采用國際農產品貿易統計年鑒的糧食數據，則增量達4299萬噸。可見，動物疫情導致的2020年中國國外用糧增加是導致糧食需求突增的重要因素。

多個國家或地區實施糧食限制出口措施，加快了全球糧食危機蔓延速度和影響力度。自新冠肺炎疫情暴發以來，實施糧食限制出口措施的國家涉及30多個國家或地區，禁令數量50多個，品種不僅涵蓋米、面粉等谷物及制品，還包括豆類、蔬菜、肉類和植物油等。

從本次危機中的價格指數變動來看，與2019年12月相比，2022年5月糧食價格指數已經上漲了69.4%，谷物價格指數上漲了80.5%。

但值得慶幸的是，目前中國動物疫情已經基本得到控制，肉類生產已經基本恢復至發生動物疫情之前的狀況，這也表現在中國2021年肉類進口微幅下降等態勢中。在一些國家已經取消新冠疫情導致的部分限制，俄烏禁運也有緩和跡象，自2022年6月開始，糧食價格指數開始不斷下降。

如果從判斷結果值自2021年10月以后未出現1值來看，表明本次危機已經告一段落，根據以往糧食危機結束后一般還會持續1年左右的時間來看，如果再沒有其他緊急因素出現，本次危機有望在2022年底前后基本結束。這也能夠從2019-2022年全球谷物庫消比依然保持在28%以上，且遠高于1973年的15.6%和2007的17.5%中一窺全貌。

（二）全球糧食危機的共性特征

綜合1960年代以來7次全球糧食危機的根源，可以看出其影響因素的共性特征，即天氣與制度因素、生物能源需求、動物疫情的突發、部分國家的糧食出口限制措施、利率和美元指數與糧食金融衍生屬性的聯動、庫消比、地緣沖突、人類疫情等因素。具體來看，主要有以下五個方面。

第一，截止2000年，天氣等因素所導致的糧食短缺是糧食危機重要的直接影響因素，2000年以后，糧食能源化等非傳統食用需求或動物疫情所致飼用糧食量的浪費以及突增，成為重要的直接誘因。

第二，全球糧食危機背后都有美蘇中等大國糧食需求突增與能源危機及地緣沖突間的連環效應的顯現，同時糧食危機背后還有危機期間各國限制或禁止糧食出口的因素的影響。

第三，在全球化背景下，雖然逆全球化因素在不斷高漲，但受利率與美元指數影響的糧食金融衍生屬性的顯現有可能繼續成為下一場糧食危機的伏筆。

第四，谷物庫消比是反映糧食價格上漲的重要指標，庫消比下降必然導致對糧食價格上漲的預期。據糧食價格指數與谷物庫消比的協整模型進行的測算，谷物庫消比每減少1個百分點，糧食價格指數將上漲3.76個百分點，這也表明充足的糧食儲備是因應糧食危機的最好手段。

第五，與傳統的人口、戰爭和地區封鎖以及收入不平等等因素都導致從糧食危機進一步向饑荒與營養不良演進相比，非傳統的人類疫情和動物疫情等因素成為了新的導致糧食危機出現甚至惡化的重要驅動力，這些因素及其連環疊加效應將是未來長期影響全球糧食危機演變方向的關鍵性或決定性要素。

四、新時代規避全球糧食危機的治理舉措

從以上分析可以看出，全球糧食危機始終沒有走遠，如何實施規避全球糧食危機的全球治理舉措，已經成為人類面向未來的重要課題。本文提出如下建議。

第一，有必要以全球合作治理作為基石，構建全球性糧食安全戰略互助共享平臺。中國作為世界最大糧食進口國，應該站在全球視角，通過建立全球農業技術共享和收入提高中心作為抓手，開展發展中國家尤其是低收入國家的人員培訓和技術及管理技能的普及和推廣，不斷提高全球糧食產量和農業從業人員收入，實現人類共存共贏共享的未來農業和糧食發展。

第二，只要人口急劇增加或戰爭或收入不平等地區存在，就有從全球糧食危機向饑荒轉變的可能。是故，要重視研判全球糧食危機在糧食安全-糧食不安全過程中的關鍵演進階段，不僅有必要強化全球治理中避免持續沖突的合作機制，而且有必要加大對這些地區，尤其是低收入國家和糧食短缺國家的支援力度。

第三，有必要強化對全球人類疫情和動物疫情信息、糧食供求平衡信息和價格信息以及各主要國家農業糧食法案改革動向的研判和預警，及時發現糧食危機苗頭，使得人類對全球糧食危機早發現早治理。

第四，有必要對糧食金融衍生化屬性進行一定程度的規制，避免國際糧食價格過度波動對低收入國家或群體造成直接影響。

第五，糧食進口國有必要建立國際糧食進口合作聯盟，在糧食儲備規模方面加強國際合作。同時，也有必要強化糧食主權概念的傳播，不能固守傳統糧食政策，即不能只盯著農業生產政策，也要重視糧食占有權的分配。

第六，有必要發揮并重視新型網絡手段的作用，有效利用短視頻等網絡手段，加快糧食危機與饑餓信息的傳播并及時開展募捐募款，使其成為人類未來免于饑饉的補充手段。