發達的英國農業：政府計劃、高度干預的市場經濟

◎ 柏晶坤

提 要:由于受全球疫情和氣候變化等因素影響，全球多數國家在未來數年都將面臨嚴峻的食品短缺。根據聯合國糧農組織 （FAO，2020）年度報告，2020年全球有6億9千萬人處于饑餓狀態，并且饑餓人口以每年1千萬的速度增長。此外還有20億人口未能獲得安全、營養和健康的食品。

一、英國農業概況

英國國土總面積為24.41萬平方公里。直接管理農業的政府部門是環境、食品和農村事務部 （簡稱Defra）。

根據2021年英國政府 （Defra） 統計，英國總人口6728.1萬，農業從業人員（含雇傭）約46.7萬，占總人口的0.69%；從事農業和食品生產的相關人口（工作12個月以上）為400多萬，占總人口的5.94%。

英國農業用地總面積約為1720 萬公頃，為土地總面積的71%。農業用地由耕地和園藝作物、未耕種地、粗放牧地、草地以及用于戶外養豬的土地組成，不包括林地和其他非農用地。

英國于2022 年正式從歐盟脫離，英國農業將開啟一個新的發展階段。圖/中新社

2021 年英國農產品產值為 112.22 億英鎊。主要包括小麥（1400 萬噸）、大麥（ 690 萬噸）、油菜 （98.1 萬噸）、甜菜（ 740 萬噸）、蔬菜、水果等。農業對英國經濟的貢獻（按基本價格計算的總增加值）占 GDP 的 0.5%。

畜牧業在英國占重要地位。全國有 21. 2萬個農場，為本國提供71%的食用牛肉和 90% 的豬肉。英國是歐洲最大的羊肉生產國，每年生產27.7 萬噸羊肉，同時還大量進口新西蘭羊肉。英國年產禽肉 200 萬噸， 2021年牲禽產品輸出總價值為162.85 億英鎊。

按當前價格計算，英國農民年人均收入為21900英鎊，最低是10700英鎊，最高為34200英鎊。

二、英國農業的歷史變遷

英國農業發展大致可歸結成四個重要階段：1.原始階段的落后農業；2. 工業革命時期的農業現代化； 3. 兩次世界大戰期間的食品配給；4. 戰后現代化和歐盟的計劃農業。

英國于2022年正式從歐盟脫離，英國農業將開啟一個新的發展階段。

（一）原始階段

在英國，農業成為人們主要的生存方式始于公元前3500年，種植取代了狩獵采集（Brassley,Soffe, 2016） 。人們采用撒克遜人和維京人露天耕作方式，在自家周圍的小塊土地上種植小麥和大麥。飼養馴化的野豬和從歐洲大陸運來的牛、綿羊和山羊。土地歸領主所有，佃農從領主那里租種土地，支付租金（Wibberley，2009）。這個系統一直持續到 16 世紀30年代，國王亨利八世成為英格蘭教會最高領袖。王室接管了羅馬教會約81萬公頃的土地，亨利八世將大部分土地分封給貴族和功臣們以獲取支持。從那以后，很多土地成為世襲地，并慢慢發展為規模性農場。

從17世紀中葉開始，隨著河流和海岸運輸的改善，英國農業開始發展。各種作物種子、肉、奶制品、農機具等都傳到英國各地，人們學會了四種作物小麥、蘿卜、大麥和三葉草的輪作。這種做法不僅將休耕面積減少到 4%，還使糧食產量大幅增加（Wibberley，2009）。 豐富的食物導致人口快速增長，這是工業革命和農業工業化的重要因素。

（二）工業革命時期

英國農業第一次飛躍式發展是工業革命時期。圈地運動帶來英國農業生產的第一次現代化，主要表現在：農民成為一種職業和土地擁有者， 土地化零為整規模化生產，農業機械改進和創新。

圈地主要是土地的交換和合并。之前，雖然農場主們擁有大片土地，但在法律上土地仍然屬于國王、議會或教會等。大農場主只能把土地分租給個體佃戶，那些從事農業生產的人只是土地的“持有者”而不是“擁有者”，土地不能自由買賣。在 18 世紀至19 世紀，英國議會通過多項圈地法案，允許農民出賣土地甚至土地中的荒地而獲利，這使得很多農民自愿圈地。圈地不僅使英格蘭農民收入增加了 400 萬英鎊（Wibberley，2009），還使原來“持有”土地的人成為土地的合法擁有者；眾多被分割的細小零碎的土地、空置農場、公地或荒地被整合成規劃種植的高效率的大農場。

工業革命時期也是英國政府直接干預和計劃農業的開始，最集中的表現是農業立法。除圈地法案外，1836 年到 1846 年議會多次修改“谷物法”，改由政府制定農產品價格。1875 年，議會通過《農業控股（英格蘭）法》，重新規范租戶權利，標準化各項賠償。比如，佃農離開租種的土地時，如果農作物還在地里，農場主必須按政府規定的價格賠償給佃農；如果租戶改良了土地、農具或種植并產生價值，租戶也將獲得一定補償；租戶有權拆走由他們提供的農業設備；地主解租的通知期限從6個月增加到12個月等。該法在1883-1923年期間不斷完善。新法規定：由政府制定土地出租價格、種植品種、賠償金額以及決定是否收取罰金；政府直接出面處理地主和佃農之間的關系。

圈地運動后的農業生產采用了當時新興的現代化勞動組合方式。原來各家各戶小規模的生產方式變為有組織的在大塊田地協同耕作。農民成為一種職業，有了分工。原來從種子選育到銷售都由農民一人完成的農業生產，分為種子培養、播種和收割、制肥、農機制造、收購等不同工作。

工業革命期間，越來越多的大型農機得以使用和改進，英國農業生產逐步機械化，從事農業的人口越來越少。到 1850 年，英國的農業人口占總人口的 22%， 是世界最低的（Overton, 1996）。從農業生產中解放出來的人力絕大多數投身于工業生產。

工業革命時期，英國側重發展工業，農業在國民生產中的比重越來越低。隨著鐵路、輪船和制冷技術相繼出現，英國不斷增加食品進口。二戰爆發前，英國 60% 的糧食供應來自進口，其中80% 的小麥來自國外，還從澳大利亞、新西蘭和南美進口大量冷凍肉和其他肉制品。每年進口食品達到5500 萬噸 （Wibberley，2009）。

（三）二次世界大戰期間

兩次世界大戰幾乎完全阻斷了英國的糧食進口，英國被迫實行食物配給制，農業生產完全由政府計劃控制。

第一次世界大戰期間，為配給食品，1916 年英國成立食品部，并推出“英雄之家”方案。該方案規定退伍軍人優先租種土地。1926 年再次修改農業法。根據此法，縣議會有權強制購買或征用小農場，優先出租給退伍軍人。這種租戶可以直接或由議會擔保借錢購買土地。二戰期間，英國糧食短缺嚴重，只有小麥可以大量供應，土豆和胡蘿卜成為戰爭食物（Hall, 1989）。政府要求人們在自家花園種植糧食，養兔子和雞，并征召婦女從事農業生產。

1947 年英國政府制定《農業法》，第一次由政府制定農牧產品的產量和價格，以確保農牧產品價格不會因產量和效率的提高而暴跌，以此保證農民可以在農業生產中獲利。

食物配給制一直執行到1954年。

（四）戰后的計劃農業和統一市場

戰爭徹底改變了英國政府和民眾對食品安全的態度。二戰結束后，政府對農業進行了一系列重大調整，強化政府干預，形成了自給自足的農業體系。

1947年至1972 年，英國政府頒布了一系列農業雜項規定，由政府控制土地使用權，決定土地買賣。英國的土地分公有和私有兩種。公有土地大部分為王室或地方政府所有，其中地方當局有權根據《小農和分配法》購買和出租土地。1984年，縣級政府農場的可用土地面積為 137664 公頃。不過，公有土地不斷減少，到2006年，減少到 96206 公頃，比1984年減少了 30%（Farmers Weekly，2011）。

政府還有權決定私有土地買賣，禁止農民任意出賣或轉租土地。不僅是擁有自己土地的農民，即使是租用土地的佃農也不會失去土地。1976 年修訂的《農業法》允許繼承農業租賃。即農民或佃農死亡時，自己沒有財產的親屬可以繼承租賃土地。 新農業法還保證農產品價格和市場銷售，農產品都以農業部和全國農民聯盟協商的價格出售。

1973年，英國加入歐洲經濟共同體。從此英國農業生產從品種、產量、價格、銷售、補貼等等都由歐共體統一計劃分配。這種運行方式一直執行到2022年英國正式從歐盟脫離。

在歐盟經濟單一市場規劃體制下， 英國農產品品種并不多，主要谷物是年產1500 萬噸的小麥（占65% 以上）、年產60 萬噸的燕麥和650 萬噸的大麥（FAO, 2012）。

由于歐盟實行統一市場銷售政策，歐盟各國均按配額生產。英國并不追求擴展種植和養殖，農產品除自給自足外，很少出口。谷物中只有150萬噸大麥用于出口（FAO, 2012）；谷物產量常年維持同一水平。

在歐洲統一規劃的經濟制度下，英國政府直接管理本國農業。2001 年，成立了環境、食品和農村事務部，該部門負責環境保護、食品生產和標準、農業、漁業和農村社區事務。

（五）補貼

農業補貼是英國加入歐盟后所實施的最重要的農業政策。該政策是保障農民收入、政府控制農產品成本和銷售的最重要手段之一。

最早的農業補貼始于1969 年，政府為保護農業環境的農民提供報酬。之后，政府補貼的農產品項目越來越多，包括小麥、飼料谷物（如玉米、高粱、大麥和燕麥）、棉花、牛奶、大米、花生、糖、煙草、油籽和肉制品等。每年英國政府向農業綜合企業、農業組織和農場支付超過 30 億英鎊的激勵款項（Defra, 2021），以補充農民收入，以此管理和影響這些農產品的成本和銷售價格。

英國農民的收入并不是農作物或畜牧產品的售后收入，而是畜牧產品、農產品、政府補貼、其他農業收入和非農業收入的總和。如下圖1所示。

圖1 2016-2021年英國農場各項產出和補貼明細

這是英國政府公布的 2016 年至 2021 年農民的所有收入。從表中可以看到，牲畜產品是農民最重要的收入，其次是農作物。補貼為農民第三大收入，占其總收入的10.9%。以2021年為例，畜牧總產值為 162.85 億英鎊，農作物總產值是108.76 億英鎊，補貼為32.97 億英鎊，非農業活動收入為14.96 億英鎊，其他農業活動產值為13.71億英鎊。

三、英國農業面臨的問題

脫歐后，英國農業生產隨之發生重大改變。目前面臨以下四個重要難題。

（一）耕地擴展慢，不能滿足農業發展需要

英國農產品產量常年處于同一水平無法提高。除歐盟限制英國農產品產量的人為因素外，主要原因是農用地擴展緩慢。二戰以來，英國農業用地占比一直徘徊在70%左右。造成耕地面積擴展緩慢的原因主要有兩個。一是農地價格太貴。比如1996 年，農產品的零售價格與1930年相比上漲了 35 倍，而農地價格卻上漲了 100 多倍（EEC，2010）。過高的土地價格對于缺乏資金卻想務農的人來說，唯一的選擇就是租用土地。 但是農地租金也不斷上漲。現在英國（不包括北愛爾蘭）所有農場的平均租金為 70 英鎊/英畝；而每英畝奶牛養殖平均成本是80 英鎊，耕地成本為 99 英鎊（Nix,1999）。即使有政府補貼，租地農民會因為租金太高而放棄擴大生產。

二是空地沒有得到利用。歷史上佃農一直受到剝削。從 1875 年開始，英國歷屆政府都修改法律保護佃農權利，并在 1986 年農業控股法中達到頂峰。但該法案對地主過于苛刻，以至于他們不愿出租或轉讓土地，而寧可賠錢讓土地空閑（Williams, el. 2007）。 此外，歐盟的擱置政策也起到消極作用。這項政策對空閑土地所有者實行補貼 （EEC，2010），這使得部分農民長期將土地空閑。雖然英國于2007年自行取消了這項補貼，但原有空地大多仍未得到利用。

（二）農民素質下降

近年來，英國農民素質下降成為越來越突出的問題。首先是從事農業生產的新農民素質下降。一方面，由于高地價高租金和耕地短缺，阻礙了年輕人投身農業；另一方面，1986 年法案規定的租約繼承仍然有效（Williams, el. 2007）。這使得進入農業行業的最常見途徑是繼承財產，即通過繼承逝去的長輩的土地（不論是自己擁有還是租賃）成為新農民，而不是靠技能或資格考入農牧行業。其次，農民老齡化嚴重，新農業技術推廣緩慢。根據英國政府統計，2005-2016年間，35 歲以下的年輕農民占農民總數一直處于 3%的低水平；而超過65歲的農民比例則上升了 5 個百分點，達到 36% （Defra,2016）。老年農民不熱衷于學習新技術，而是依據經驗生產，這使得農業新技術推廣緩慢。

（三）農作物病蟲害防治和環保矛盾突出

英國農作物病害蟲造成的損失一直很嚴重。例如馬鈴薯胞囊線蟲每年能造成超過 5000 萬英鎊的損失（Shrestha, 2015）。隨著歐盟對農藥限制越來越廣泛，過去常使用的殺菌劑和殺蟲劑不再可用。英國農民現在使用的殺蟲劑比 1983 年減少了三分之一。過去農民常使用各種化肥增加產量，但土壤中的氮肥進入水中會對人體健康造成危害，世界衛生組織要求50 毫克/升的硝酸鹽是可接受上限。據此，英國農業部專門設立了硝酸鹽管理小組，規定和控制農民一年中施氮肥的時間和數量。大量減少使用殺蟲劑和化肥數量造成農作物產量減少，對英國農業的影響相當大。

（四）氣候變暖

近年來氣候變暖對農業的傷害非常嚴重。首先是氣候變暖直接導致了新的病蟲害。目前影響農作物最嚴重的是蜂群崩潰癥。一種蜜蜂寄生螨蟲正在消滅全世界的蜜蜂群落。2007年，一些地區多達80%的蜂群死亡。在英國，蜜蜂每年為價值約 2 億英鎊的農作物授粉，它們對經濟的總貢獻可能高達 10 億英鎊 （Soffe, 2006） 。

氣候變暖還造成英國夏季缺水。

四、英國農業未來發展目標

英國脫離歐盟后，農業政策隨之大幅度調整。可持續發展是未來英國農業的總體目標，即在滿足人們基本需求的前提下享受更好的生活質量。在此目標下，英國農業將側重于應對氣候變化和能源短缺，農業廢物處理和利用，農村和自然資源保護，發展農村社區及動物健康和福利。主要做法有，發展有機農業、生物燃料和農業多樣化。

（一）發展有機農業

有機農業是不使用化肥、殺蟲劑、基因改造或常規藥物等的農業生產。從20世紀90年代起，英國開始發展有機農業，現在大約有3500 個有機農場 （Soffe, 2006）。但有機作物產量低，比使用化學肥料、殺蟲劑或基因改造的農產品產量低40%-50%。今后的發展目標是發展更集約化的勞動力使用方式，以期將有機農業產量比現在提高10%–25% （Soffe, 2006）。

為配合有機農業發展，英國決定放棄過去自給自足的農業體系，開放農產品市場，增加進口。目前，英國自產食物是其消費的 60%（Defra,2009）。除部分仍從西歐國家進出口外，今后將大幅增加進口澳大利亞的農產品。

為應對氣候變化、保障能源安全和刺激農村經濟，有效處理和利用農業廢物是英國農業未來發展的重要目標。英國每年生產 1.7 億噸動物排泄物（即“漿料”） （Defra, 2009）。這些漿料或通過堆肥儲存，作為農家肥在冬季施用；或者通過厭氧消化產生甲烷，轉化為電能，或去除液體成分后加工成其他產品。

（二）擴大生物燃料種植

生物燃料是將植物加工成燃料，與柴油等傳統燃料混合為車輛提供動力。2003 年，歐盟開始在各國推廣生物燃料種植，農民在農田邊際或荒地種植生物燃料。在英國種植的生物燃料作物包括油菜、短周期灌木（如楊樹或柳樹）和芒草（EEC, 2010）。生物燃料作物必須在種植地附近加工，否則運輸將喪失生物燃料的大部分或全部好處。英國計劃未來擴展生物燃料種植，在當地開設加工廠，所產燃料供當地農民使用。

（三）農業多樣化

為了保護農村社區發展，英國政府希望通過農村多樣化經營來增加農民收入，穩定農業現有規模。過去，狩獵和釣魚是英國農民一項重要收入，但自 2005 年起英國禁止狩獵。現在英國政府鼓勵農民在農田休耕時將農田改造成馬術場、露營和大篷車營地出租；農民還可以開設商店、鄉村俱樂部、餐館、酒吧，來銷售他們的產品；農民也可以出租谷倉或農場小屋來增加收入（Defra, 2014）。

五、結語

英國農業是高度發達的現代化農業，是政府計劃、高度干預的市場經濟運行模式，在歐洲極具代表性。

英國農業跟隨時代變遷及時調整，階段性發展特點明顯。從工業革命開始的農業現代化發展至今，已成為高度機械化的產業。農民成為一種職業。如今，占總人口0.6 % 的農業從業人員為全體國民提供充足的、最基本的食品。農牧業產品質量好、產量高， 基礎糧食和各經濟作物種植比例適當，規劃科學，產出穩定。使國家面對疫情、氣候變化和其他災難時無糧食短缺之虞。農業機械化把絕大多數人從繁重的田間體力勞動中解放出來，最大限度地為英國現代化提供了人力資源。

在充分的市場競爭機制下，英國政府及時調整農業政策，從宏觀的農業立法，到微觀規定各項農牧產品的成本、銷售價格、補貼、土地買賣租賃、賠償等，最大限度地保障了農民收入；從整體人才設計，資助設立農業院校，到規范農業課程、師資和就業，英國政府具體指導農業發展，不斷推動英國農業現代化進程。