檔案專業人員繼續教育中社會力量參與模式探析
——基于公眾參與階梯理論

馬雙雙/鄭州大學信息管理學院

楊晴晴/南京大學信息管理學院

1 研究問題的提出

檔案工作引入社會力量對于增強檔案事業發展活力、促進檔案事業的轉型與發展等，都具有重要的現實意義。2014年，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》，提出“規范并支持社會力量參與檔案事務”[1]。2019年，國家檔案局、人力資源和社會保障部修訂《檔案專業人員繼續教育規定》，提出“檔案部門可以與教學、科研等單位聯合或者委托具備相應條件的高等院校、科研院所、社會培訓機構等開展繼續教育活動”[2]。2020年，新修訂《檔案法》首次明文鼓勵行政相對人（社會力量）參與檔案事業建設與發展，推動檔案資源轉化與應用[3]。相關政策的出臺或修訂，為社會力量參與檔案專業人員繼續教育提供了鼓勵和支持。目前我國有關檔案專業人員繼續教育的研究內容較為單一，主要集中在基于實踐層面探討檔案專業人員繼續教育存在的問題與對策分析研究上，還沒有社會力量如何參與檔案專業人員繼續教育的研究成果，雖然陳建在其論文[4]中提到了社會力量參與檔案專業人員繼續教育的兩個案例，但是沒有對該領域進行深入研究。總的來說，我國檔案專業人員繼續教育中社會力量參與實踐已經取得了一定的發展和成效，但是由于我國關于社會力量參與檔案專業人員繼續教育的理論研究較為欠缺，不能為社會力量參與實踐提供即時的回應和指導，如何解決檔案專業人員繼續教育中社會力量參與能力有限、缺乏理論指導等問題，是檔案學界和業界需要探討的。本文運用案例分析法梳理現階段社會力量參與檔案專業人員繼續教育的實踐現狀，引入公眾參與階梯理論，探討檔案專業人員繼續教育中社會力量參與的理論模式，為檔案部門引入社會力量參與繼續教育實踐提供相應的思路和參考。

2 社會力量參與檔案專業人員繼續教育現狀分析

運用網絡調查法和訪談法分析檔案專業人員繼續教育中社會力量參與狀況，發現目前我國社會力量參與檔案專業人員繼續教育呈現主體眾多、內容豐富、方式各樣、參與程度深淺不一等特點。

2.1 參與主體

探究檔案專業人員繼續教育中社會力量參與的主體，必須首先明晰“社會力量”的概念。筆者參照《檔案專業人員繼續教育規定》，結合檔案專業人員繼續教育參與實踐，將其定義為：除檔案部門及其他政府部門之外的，具備與檔案專業人員繼續教育目的和任務相適應條件的自然人和以組織形式存在的法人，如企業、自治組織、社會組織、普通公民等。在這一概念界定下，將我國檔案專業人員繼續教育中社會力量的參與主體歸為商業性服務機構、檔案學會、高職院所以及個人。其中，商業性服務機構是指能夠提供檔案管理培訓項目的專業培訓機構和檔案服務企業，以及能夠提供技術、資源及數據支持的科技公司，包括商業培訓機構、檔案服務公司和科技公司等；檔案學會則是各級各類檔案學會，如中國檔案學會、云南省檔案學會、國際檔案理事會等；高職院所包括高等學校、科研院所以及行業高職院校，如天津市檔案培訓學校、四川省檔案學校等；個人為具備相應能力的專家學者，如已退休高校教師、業界專家等。

2.2 參與內容

社會力量參與檔案專業人員繼續教育的參與內容可以從參與流程的內容（廣義）和參與培訓的內容（狹義）兩個方面去理解。其中，從參與流程的內容看，檔案專業人員繼續教育不僅涉及課程培訓，還包括培訓方案的設定、師資教材的選擇、培訓基地的支撐、網絡平臺的維護、繼續教育效果的評估等，這些彌補了官方培訓在師資儲備、教材新穎度、培訓基地和軟硬件設施等方面的不足；從參與培訓的內容看，官方培訓內容側重于政策解讀和檔案學基礎理論教育，如檔案行業相關政策及法律法規的解讀、檔案學基礎理論、信息化建設及開發利用等公修課程，而社會力量則是理論、實訓、現場教學并重，在理論內容學習的基礎上，依據檔案專業人員的現實需求，提供應用性較強的專業培訓，如檔案整理、檔案資源信息化、設備操作、古籍修復、數字化開發等實操性知識與技能。此外，根據繼續教育目標的不同，還提供檔案崗位培訓、檔案職稱考試輔導、專題檔案培訓等個性化項目。

2.3 參與方式

不同社會力量主體參與檔案專業人員繼續教育的方式依據自身機構性質和參與內容體現出不同的特點。如商業性服務機構主要通過網絡平臺或實地面授，以授課、講座等方式開設檔案專業課程、提供實踐培訓或舉辦檔案職稱考試輔導班等業務；檔案學會通過座談會、聽證會或交流會等向檔案部門反映意見、提供咨詢；高職院所通過與檔案部門建立合作伙伴關系的方式，共建教學科研實踐基地或實驗實訓基地；個人通過課程錄播等方式提供定制課程服務，助力檔案專業人員技能提升和職稱評定等。豐富多樣的參與方式為檔案專業人員繼續教育的實現提供了多樣化的路徑選擇。

2.4 參與程度

檔案專業人員繼續教育中社會力量的參與程度是其影響力和話語權的體現。社會力量主體的多樣性、內容的豐富性、方式的靈活性為其參與檔案專業人員繼續教育提供了充足的條件，但是受多種因素的影響，其參與程度也有差異。2018年浙江省檔案局、省人力資源和社會保障廳制定了《浙江省檔案專業技術人員繼續教育學時登記細則（試行）（征求意見稿）》，公開征求社會各界意見[5]。在這一過程中，社會力量并不參與具體的繼續教育事務，屬于淺層參與。云南省檔案局與某教育科技企業簽訂合同，由該公司負責云南省檔案專業技術人員繼續教育網絡培訓服務平臺建設及運營維護，培訓學員課時費的收取，以及課件的錄制及更新、數據統計、線上考試、結業證書打印等業務[6]。在這一過程中，檔案專業人員繼續教育活動的主導者仍是檔案部門，商業性服務企業僅參與繼續教育平臺建設，沒有深度參與課程培訓的內容建設。2020年12月，蘇州市檔案學會與蘇州大學社會學院聯合舉辦蘇州市檔案中介服務機構從業人員培訓班，培訓內容包括理論課程、實操課程、職稱申報等[7]。在這一過程中，檔案學會和高校具體參與培訓的課程設計和授課，體現出較高的參與度。總之，檔案專業人員繼續教育活動中社會力量的參與程度不是一成不變的，而是隨著社會力量影響力的提升而提高，呈現出由淺入深的變化。

3 檔案專業人員繼續教育中社會力量參與模式構建

3.1 公眾參與階梯理論及其適用性

阿恩斯坦將公眾參與由低到高的層次比喻為由低到高的“階梯”，依次為操縱（Manipulation）、治療（Therapy）、告知（Informing）、咨詢（Consultation）、安撫（Placation）、合作（Partnership）、授權（Delegated Power）、公民控制（Citizen Control），并將這八個“階梯”歸為非實質性參與、象征性參與、實質性參與三個類別[8]。其中，非實質性參與類別包括操縱與治療兩個梯級，是參與程度最低的類別，其參與的公眾是被操縱或篩選的，并沒有實權，參與的外在表現也不能反映個人立場；象征性參與類別包括告知、咨詢和安撫三個梯級，表現為參與者與政府之間有交流，政府機關就某項事情向公眾咨詢意見，參與者可以表達自己的觀點或意見，但是不占主導地位；實質性參與類別包括合作、授權和公民控制三個梯級，其參與程度最高，在這一類別里，政府將決策權分享給參與者，授予參與者一定的權限。該理論在公眾參與的相關研究中具有重要價值，多年來已被多個國家和領域引用和延伸，其以廣泛的適用性在公眾參與相關問題的研究上發揮著重要作用。

公眾參與階梯理論在社會力量參與檔案專業人員繼續教育中亦具有較強的適用性，原因有三：其一，“公眾參與階梯理論”中對“公眾參與”的論述為“公眾參與是公民權力的代名詞，是對權力的重新分配，為一些在決策過程中原本沒有決策權力的群眾提供參與的機會和發聲的平臺”[9]。因此，該理論中的“公眾參與”是一個泛指概念，它指的是自然人和以組織形式存在的法人（如企業、社會組織、自治組織、新聞媒體、普通公民等）參與公共權力事務的過程，而本文論述的“社會力量”也重在強調與檔案部門和政府機構相對應的社會組織和個人（即行政相對人），二者的內涵有交叉和重合。其二，公眾參與階梯理論以公眾影響力、與政府的關系以及參與的手段和類型等為標準[10]，并針對具體活動劃分不同層次，各層次之間按照一定階梯逐步上升，而檔案繼續教育社會力量參與狀況因參與程度和方式的不同也可以劃分為多個層次，參與層次的選擇需要根據不同的完成目標和受教育單位或個人的具體情況做出判斷，各層次之間存在前后銜接的規律，參與程度也呈現由低到高、由淺入深的變化趨勢。其三，公眾參與和社會力量參與的方式均包含授權、咨詢、協商、意見反饋等途徑。因此，公眾參與階梯理論可以為檔案專業人員繼續教育中社會力量參與模式的探討提供理論參照。

3.2 檔案專業人員繼續教育社會力量參與模式的構建過程及結果

公眾參與階梯理論是研究公眾參與相關命題的經典理論，但是在利用該理論時不能照搬照抄，還要考慮檔案專業人員繼續教育中社會力量參與的特殊性，結合具體實踐現狀對八個“階梯”進行篩選。首先，去掉“操作”“治療”參與模式。因為這兩個模式中參與者只是被動地參與其中，沒有發揮實質性作用。而檔案專業人員繼續教育是需要社會力量切實參與進來的，不存在非實質性的參與，否則社會力量參與主體就沒有了存在的意義。其次，合并“咨詢”和“安撫”型參與模式。“咨詢”與“安撫”兩者具有相似的行為，具體區別在于是否存在回應，對應到檔案專業人員繼續教育領域，檔案部門與社會參與主體之間的溝通與交流往往是建立在推動繼續教育實施的目的上，不存在以“安撫”為目的的回應需要，檔案部門是否回應的區分度較弱，因此將“咨詢”與“安撫”合并，統稱為咨詢型參與。最后，保留“告知”“合作”“授權”“公民控制”參與模式。其中，告知型參與模式重在強調從參與發起者（檔案部門）向參與接受者（公眾）的單向信息流動；合作型參與模式強調平等合作的伙伴關系，政府和參與者共同解決某個問題。我國檔案部門普遍存在人少事繁的問題，且缺乏獨立自主開展繼續教育活動的能力，需要尋求社會力量的合作與幫助，因此在實踐中合作型參與模式較為廣泛，而授權型參與模式中政府授權參與者代為行使其部分權力。在實踐中，檔案部門也常委托社會培訓機構負責本單位檔案專業人員的課程及實踐培訓；公民控制型參與模式中參與者具有絕對權力，可以自主決定其參與的內容和方式，在檔案專業人員繼續教育中，社會力量面對各類繼續教育的需求，提供可供自主選擇的服務，具有較大程度的自主權。為更貼合本研究中有關“社會力量”的敘述及結合檔案專業人員繼續教育實際，另將“公民控制”型參與模式修正為“社會自主”型參與模式。基于上述分析，將檔案專業人員繼續教育中社會力量參與的模式分為告知型、咨詢型、合作型、授權型和社會自主型五種參與模式。

4 檔案專業人員繼續教育中社會力量參與五種模式的應用分析與未來展望

4.1 告知型參與模式

告知公民其權利、責任和選擇，是公民合法參與最為重要的第一步[11]。告知型參與模式是告知參與主體的權利、責任和選擇，強調信息的單向流動，是社會力量參與的基礎。在檔案專業人員繼續教育中，檔案部門是信息發布者，社會力量被動地接受繼續教育相關信息，獲得“知情權”，但是社會力量參與程度不高，是典型的象征性參與。如2020年，甘肅省檔案局通過省公共資源交易局發布招標信息，選擇檔案專業人員繼續教育培訓單位[12]； 2021年1月，北京市檔案局印發《檔案專業人員繼續教育科目指南》，包含新修訂《檔案法》等重點學習內容和檔案規章、檔案規范性文件等參考學習內容，釋放了鼓勵社會力量參與檔案專業繼續教育的信息[13]。可見，告知型參與模式是檔案部門將相關信息進行公示，維護了公民的知情權，是社會力量進一步參與的基礎。然而目前檔案部門發布的有關繼續教育的公告多為告知有關單位按要求進行繼續教育的指示，針對社會力量的招標等公告較少，社會力量并不能獲得具有實用性、針對性的參與信息，不能及時了解檔案部門的需求。實踐中，我國檔案專業人員培訓需求日益增加，檔案部門組織的培訓因人員、精力、場地等的局限不能滿足繼續教育的需要，而信息告知有限、渠道缺乏將影響社會力量的進一步參與。因此，告知型參與模式需要拓展告知媒介、擴寬告知渠道、增加告知內容，幫助社會力量了解檔案部門專業人員繼續教育的需求，重視并培育社會力量，為社會力量深入參與檔案專業人員繼續教育奠定基礎。

4.2 咨詢型參與模式

咨詢型參與模式是一種雙向的信息交流模式，它給予了社會力量表達意見的渠道以及雙方交流的平臺，社會力量在“知情”的基礎上可以發表意見，體現了“表達權”。但是在該參與模式中，檔案部門仍是整個過程的主導者，社會力量的建議能否被采納仍然取決于官方力量，所以也屬于象征性參與。檔案部門通常在制定繼續教育細則等時會尋求與社會力量的合作，會以網絡意見征集、問卷調查、座談會、交流會等多種方式征求意見，并對其中有效意見進行接納和整理，從而優化繼續教育細則或促進進一步的合作。如，為規范浙江省檔案專業技術人員繼續教育學時管理，提升檔案人才隊伍專業化水平，浙江省檔案局、省人力資源和社會保障廳就繼續教育學時登記征求社會各界意見，作為征求意見稿修改完善的重要依據[14]。再如，上海市浦東新區檔案局在建設“浦東新區檔案教育培訓實訓基地”過程中，與上海市檔案學會深入調研、加強交流合作，制定了實訓基地建設實施方案，對實訓基地建設工作目標、功能、建設內容、保障機制等提出具體要求[15]。可以看出，檔案部門與社會力量之間建立了雙向互動和交流機制，但存在形式單一、渠道狹窄、溝通不暢等問題，社會力量“參與權限”仍然受到限制，社會力量參與程度處于較低水平。為解決咨詢型參與模式的困境，檔案部門需要釋放更多動能，充分發揮社會力量的主觀能動性，賦予社會力量參與檔案專業人員繼續教育更多權限，通過拓寬咨詢思路、拓展參與渠道、強化雙向溝通等方式促進信息共享，實現咨詢型參與模式的良性運轉。

4.3 合作型參與模式

合作型參與模式是指檔案部門與社會力量建立平等的合作伙伴關系，共同完成繼續教育的目標，社會力量真正地“參與”具體活動。合作型參與模式能有效彌補檔案部門在教育預算、技術能力、服務范圍和內容等方面的短板，削弱“行政者”的控制權，增強社會力量的話語權，是一種較為普遍的參與模式。如，山東省檔案局與山東大學合作建立“山東檔案人員繼續教育基地”，在檔案人才培訓、檔案科研、學術交流和現場教學等方面大力合作，取得豐碩成果[16]；國家檔案局多次聯合中國知網舉辦檔案培訓方面的大型直播活動，依托“知網在線教學服務平臺”，采取“直播加回看”等方式開展崗位培訓，為檔案專業人員繼續教育提供了在線學習的平臺[17]。實踐證明，合作型參與模式是我國檔案專業人員繼續教育采用較多的一種模式，從合作內容來看，有資源合作、設施合作、技術合作等不同的合作內容；從合作主體來看，又有政企合作、政教合作以及政民合作等多種形式。無論是哪一種內容或者主體，雙方都可以通過互動交流建立合作關系以彌補檔案部門在資源、技術、平臺等方面的不足。總體來看，合作型參與模式在檔案專業人員繼續教育中起到重要作用，但是實踐中仍然存在合作管理不規范、沒有形成長效參與機制等問題。合作型參與模式的長效性、有序化發展，需要在不斷學習和分析典型案例的基礎上總結經驗，建立“檔案部門立項、公開發布、競標評審、合同管理、評估兌現”的長效參與合作機制，從而優化檔案部門與社會力量的合作程序，推動社會力量參與檔案專業人員繼續教育高質量發展。

4.4 授權型參與模式

授權的本質是上級對下級的決策權力的下放過程，也是職責的再分配過程[18]。合理的授權使得檔案部門不必事事親力親為，從而可以節省更多的時間和精力，用于開展檔案工作核心業務。檔案專業人員繼續教育中授權型參與模式表現為檔案部門向社會力量購買教育服務，將繼續教育活動中的師資配備、課程設置、平臺建設、基地準備、培訓方式安排以及考核頒證等具體工作委托給社會力量來完成，此時社會力量擁有自主決策與執行被委托服務的權力。該模式的本質是檔案部門和社會力量共同治理檔案專業人員繼續教育，這種雙向流動的參與模式具有較高的自治程度以及較強的影響力。以四川省檔案學校為例，四川省檔案局于2008年9月批準該學校成立四川省檔案干部教育培訓基地，承擔檔案干部教育培訓任務。該培訓基地憑借精心打造的師資庫、豐富的培訓層次、多樣的辦學形式、全面的實訓教學等優勢，舉辦了上百期檔案培訓班，為四川、重慶、西藏等地區的有關部門以及國家機關培訓檔案干部36500余人[19]。授權作為一種深度的公眾參與形式，其實質是重塑政府與公眾間的權力邊界，實現公共權力的共享和公共事務的共治[20]。因此，在授權型參與模式中，原先由檔案部門直接掌控的管理過程被重新設計，檔案部門將檔案專業人員繼續教育的決策權和行使權賦予社會力量，極大地提高了社會力量參與繼續教育活動的參與積極性、選擇自主性、行為能動性以及話語影響力。相較于合作型，授權性參與模式的參與程度和影響力都得到了加深。但是也應看到，被“授權”的社會力量存在與檔案部門權限不清、職責不明以及履行不到位等問題，因此針對授權型參與模式，需要通過制定法規文件等方式明晰檔案部門和社會力量的權力界限，確保檔案部門監督權的執行及以社會力量履職行為的合規。

4.5 社會自主型參與模式

社會自主型參與模式是市場的選擇，是非檔案部門主導和參與的一種繼續教育模式，社會力量具有極大的自主性和決策權力。社會自主型參與模式是社會力量為響應檔案專業人員的需求，推出適合其培訓需求的服務，自主參與檔案專業人員繼續教育活動，具有高度自主權。如，中國檔案管理培訓網等培訓機構不限于時間和地點，通過網絡課程或面授等方式提供培訓服務，課程涵蓋專業知識、操作技能、職稱輔導、崗位培訓等多個方面，檔案專業人員可以根據自身需要，通過“點菜式”的方式購買相應服務。社會自主型參與模式不僅有利于拓展社會力量培訓服務的業務，還能滿足檔案專業人員多樣化、個性化需求。從長遠來看，社會自主型參與模式的獨立性、靈活性、個性化等優勢為該模式的生存和發展提供了較大空間。但是，目前我國社會力量獨立參與檔案專業人員繼續教育實踐存在培訓體系不成熟、培訓效果難以把握、課時積累及證書含金量缺少政策的認可等問題。為此，需要建立健全相應的法規規章，建立完善的資格審查、監管、評估體系，在檔案主管部門的指導下制定統一規范的準入標準、培訓內容并頒發統一的資格證書[21]，從而推動社會力量有序參與，為檔案專業人員提供更多的教育機會和更寬廣的教育空間。