小城鎮社區居家養老服務調查研究

張 雪

中共寶應縣委黨校，江蘇 寶應 225800

小城鎮與農村、城市既有密切的聯系，又存在顯著的區別，它是農村和城市的結合部，是連接城市和農村的中間環節，是城鄉政治、經濟、文化交流的橋梁和紐帶。根據小城鎮在城鎮體系中的地位和作用的不同，可以把小城鎮分為三級，Ⅰ級為縣城鎮，縣域中心，是城鎮體系中的核心；Ⅱ級城鎮，人口聚集規模和經濟聚集規模較大，經濟、社會、文化輻射范圍超出自己的行政界限的城鎮，是幾個鎮的中心，在城鎮體系中是次級中心；Ⅲ級城鎮為一般鄉鎮或者建制鎮，是鎮域范圍的中心，是城鎮體系的末端，本文中筆者研究的小城鎮為Ⅰ級。

寶應作為小城鎮，經濟發展水平相對較低，就業機會相對較少，薪酬福利待遇相對較低，使得部分子女選擇外地就業生活，甚至出國務工留學，父母與子女分居兩地，導致縣城的“空巢家庭”逐年增多，傳統的家庭養老模式已不再適應縣域內老齡人口的需求，因此，迫切需要建立適應縣級養老的模式以解決日漸復雜的養老問題。

一、寶應縣社區居家養老基本做法

據2017―2022年中國養老產業發展趨勢及投資戰略研究報告統計，2016年60歲及以上人口已達到2.29億，占總人口的16.6%，預計到2040年我國老齡化進程達到頂峰，老年人口占全國總人口的1/3。而作為小城鎮的寶應縣在總人口92萬中，60歲及以上老年人口達16.9萬，占人口總數的18.4%，超過了全國的平均水平［1］。

（一）社區居家養老服務的現狀

1.出臺養老服務政策措施

目前，各級政府高度重視社區居家養老服務，積極出臺了相關的政策措施。從國家層面來看，先后頒布了《中華人民共和國老年人權益保障法》《中共中央、國務院關于加強老齡工作的決定》和《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》。國務院辦公廳公布的《關于加快發展商業養老保險的若干意見》《關于制定和實施老年人照顧服務項目的意見》。民政部發布《關于鼓勵和引導民間資本進入養老服務領域的實施意見》《國家開發銀行關于開發性金融支持社會養老服務體系建設的實施意見》。這些法律政策和規劃從宏觀層面為我國的養老事業作出了法律規定和建設規劃。

早在2015年，江蘇省發改委、經信委、教育廳、民政廳、財政廳、人社廳、國土廳、農委、商務廳、工商局、地稅局、物價局等12部門聯合出臺了《關于加快養老服務產業發展的若干意見》，將養老服務產業列入省現代服務業重點支持方向，明確市場配置養老資源的作用，開展職業技能培訓鑒定，培養專業型人才，推動了江蘇省養老產業發展，年底又出臺了《江蘇省養老服務條例》。揚州市頒布了《揚州市區政府購買居家養老服務采購管理辦法》，寶應縣則出臺了《政府購買居家養老服務實施方案》。各級地方政府制定相應的政策措施來積極應對人口老齡化，對加快推進以“居家為基礎、社區為依托、機構為支撐”的社區居家養老服務體系建設，具有重要意義。

2.搭建社區居家養老服務平臺

2009年，寶應縣民政局、老齡辦為安宜鎮、柳堡鎮、夏集鎮、氾水鎮、射陽湖鎮5家居家養老服務中心及安宜鎮東門社區等25家居家養老服務站掛牌，這標志著寶應縣首批具有社區居家養老性質的居家養老服務機構正式成立，機構內的軟硬件設施均達到了省級AA標準。2019年，寶應縣在原有的基礎上新建了3個省級示范性居家養老服務中心、30個社區居家養老服務站、2家農村“老年關愛之家”以及5家社區日間照料中心，新增床位65張，同時通過建立虛擬養老院，享受社區服務的老人撥打“12349”服務熱線，便可得到社區提供的各項服務，促進了社區居家養老的現代化信息化建設。2020年寶應縣又新增了204人社區居家養老服務對象，223家居家養老服務中心，其中省級示范性居家養老服務中心19個、農村老年關愛之家6個、社區日間照料中心6個。

3.豐富社區居家養老服務內容

2021年，寶應縣舉辦了政府與社區、社會組織為民服務項目雙向洽談會，雙方就社區居家養老服務項目表達了合作意向，專業的社會服務機構根據社區及老人的特點和需求，提供個性化的服務，有效推進社區、社工、社會組織聯合為老人提供優質服務。按照“五個統一”統一服務協議、統一服務規范、統一服務承諾、統一工作日記、統一信息反饋的要求，為社區老年人提供生活照料、醫療服務、娛樂休閑三大類服務。基本的服務包括打掃衛生、洗衣做飯、購物配送、家電維修等家政服務，陪護洗澡、定期理發、剪指甲、戶外散步等生活照料，建立檔案、定期體檢、就醫陪護、健康狀況跟蹤與評估等醫療保健服務，慰問聊天、心理咨詢、權益維護、文化娛樂等特殊服務內容［2］。

4.強化社區居家養老服務設施

近年來，寶應縣探索社區居家養老服務新模式，居家養老服務中心也實現了城鄉的全覆蓋。政府對城區“三無”老人、低保老人、空巢老人等弱勢老人給予每月100～200元的服務補貼，委托專業服務機構開展社區居家養老政府購買服務，同時加強對服務機構護理員培訓，已有95人獲得初級、2人獲得中級、1人獲得高級護理員資格證書。社區居家養老不僅是在硬件設施給予老人一定的物質服務，還在軟件設施上給予老人精神慰藉，主要包括政府工作人員、社區工作者、社工和志愿者到老人家進行慰問，或者舉辦適合老年人的文娛活動，滿足老年人的精神需求。

（二）社區居家養老服務的資金來源

寶應縣社區居家養老資金籌集方式主要是政府專項資金的投入、社會募集以及家庭承擔這三種。政府專項資金主要用于社區居家養老服務項目建設、養老服務機構建設、養老護理人員培訓、養老服務信息管理系統建設、政府購買養老服務、居家呼叫服務和應急救援服務信息網絡建設、經濟困難的高齡、失能等老年人服務補貼和困難老年人的基本養老服務等方面。社會募集的資金主要用于專項的弱勢老人群體提供特定服務的項目。由于寶應縣社區居家養老還采用了有償服務和志愿服務相結合的原則，對額外需要家庭支付的服務項目由家庭承擔。

（三）社區居家養老服務的優勢視角

1.“醫養結合”的養老模式

社區居家養老不僅為老人提供基本的醫療護理服務，還建立了采取醫養結合模式的養老中心，中心內置家庭式護理區、失能護理區、失智護理區、重癥護理區等不同功能區，并配有X光、B超、集中供氧等醫療設備，同時還制定了24小時醫護人員值班制度，解決老人的常規體檢，普通病癥治療以及簡單急救等方面的問題。同時還與上海知名醫院開通了綠色通道，遇到大的病癥，如有需要，老人們將在上海得到更加方便快捷的治療。

2.“公辦民營”的運行機制

2019年，寶應縣民政局通過走訪調研，向蘇南地區以及相鄰縣市學習，采取公辦民營的運行模式，政府負責社區居家養老基礎設施的建設，向社會力量購買公共服務的方式，與專業的社工機構、社區居家養老服務平臺、中國電信運營商以及大型綜合超市合作，堅持有償和無償相結合的原則，爭取使社區居家養老服務得到可持續的良性發展。

3.“合作共贏”的整合理念

寶應縣社區居家養老服務受限于經濟的發展水平，導致不能僅僅依賴于政府的財政資金，更多還是要吸納社會資金及資源來為社區居家養老服務模式提供支撐。目前，寶應縣通過行政和市場的手段整合物質、人才、技術等資源發展社區居家養老，通過與當地的相關機構合作，發展志愿者隊伍，整合家庭、社區、社會資源，提高社區居家養老服務的水平和質量。

二、社區居家養老服務在寶應縣實施的可行性分析

本文采取問卷調查的定量研究方法，了解寶應縣老人的經濟狀況、養老方式、養老需求以及對社區居家養老的態度，以此為發展社區居家養老服務佐證。

問卷調查采取簡單隨機抽樣的方式在不同的社區共選取300個樣本作為調查對象，其中男性占48%，女性占52%。本次調查對象的婚姻狀況中，有配偶且住在一起的占76%，兩地分居的占5%，因離婚或喪偶導致無配偶的占19%。

（一）老人的經濟狀況

調查對象中的老人的經濟來源有離退休金、勞動收入、家庭供養、政府救濟等途徑，離退休金以及家庭供養占主要的部分，其中家庭供養中主要依靠于原有的儲蓄資金，依靠子女養活的占極少數。從老人的經濟收入來看，普遍收入在1000～3000元之間，在寶應縣這樣的小城鎮，還是可以保持自我的經濟獨立，有一定的經濟支付能力。

（二）養老方式的選擇

從老人目前的養老方式的選擇來看，由家庭成員提供日常照料的家庭養老仍然是老人的最佳選擇，占68%；以老年公寓、敬老院等為主體的機構養老方式占13%；居住在家里，社區提供生活照料、家政服務、醫療保健等服務的占11%；度假式的“候鳥式”養老受到部分追求自由和享受體驗高學歷老人的青睞。社區居家養老顯然還并未發展成氣候，依然有很大的空間可以將老人納入社區居家養老中，使老人既可以享受家庭養老的自在，也可以得到社區的幫助。

（三）老人的需求分析

樣本中的老年人由于年紀都在60歲以上，難以避免會存在一定的健康問題，身體狀況完全健康且能自理的僅有12人，身體狀態不是很健康的有67人，占了總樣本的67%。從調查問卷結果顯示來看，大部分老人的物質生活是無憂的，但精神上常出現無聊、寂寞、抑郁甚至感覺生活沒有意義的狀況，可見老人不僅有生活照料、醫療保健、日托服務、無障礙設施改造、家政維修、緊急救助、身體鍛煉的需求，更需要得到休閑娛樂、學習培訓、參與社會活動、心理護理等精神上慰藉，社區要根據老人的實際需求與專業機構聯系提供必要的服務。

調查對象生活更多的是由配偶照料，主要是由于部分老人尚處于60～70歲，自理能力較好，可以實現夫妻之間的相互照顧，而子女由于異地工作或者工作繁忙等原因無暇照顧老人的日常起居。老人的生活受到社區的幫助的只有11人，很多老人對于社區居家養老依然處于觀望態度，并未付諸實施，政府、社區、專業機構以及社工需要對社區居家養老服務進行有效宣傳，使老人及其家人認識到該模式的便利與優勢。

（四）社區居家養老的意愿探究

社區居家養老最大的特點就是居住在自己家中，享受多方面的養老服務，從調查的結果看，老人對這種新型的養老模式知曉，但并不是很清楚具體運作模式、操作流程等。對于養老模式的意愿選擇依然傾向于家庭養老，可見社區居家養老目前還無法撼動家庭養老在老人心目中的地位，但另一方面我們也發現老人在機構養老與社區居家養老的選擇上，更加青睞于社區居家養老。另外，就社區提供服務收取費用的問題，82%的老人認為若價格合理，愿意接受付費服務。可見，自費的社區居家養老有其發展的可能性。

三、小城鎮社區居家養老的實現路徑

以寶應為代表的小城鎮社區居家養老服務存在著政府投入不足、服務內容片面化、服務覆蓋面不足、服務隊伍不完善、管理體制與評估體系不健全等問題，社區居家養老服務還比較稚嫩，因此需要構建完善的寶應縣養老服務體系。

（一）建立社區養老+機構養老的模式

如今，養老強調“原址安老”，使老人在自身熟悉的氛圍中度過晚年。身體狀況良好并且能自理的老年人，可以享受社區服務的家庭養老；不能完全自理的老年人，家人上班期間則由社區提供服務，家人下班后再將其接回家中進行照顧；完全喪失自理能力的老人并且無家人照顧的情況下，可以享受完全由社區的專業機構提供的照料服務。寶應目前有包括益壽、頤康在內的多家養老機構，但機構老化、環境較差、服務單一、供需矛盾突出等問題依然是制約其發展的因素，物質環境和精神環境是構成老人養老所必備的外在條件，但精神環境對老人的重要性往往超過前者。因此，將老人安排在機構養老的子女應經常性去探望老人給予其親情關懷，使老人可享天倫之樂，同時也不影響子女的工作，消除子女的顧慮［3］。

（二）明確市場的主體作用

社區居家養老雖然要依靠政府的支持，但更多地需要社會的廣泛參與，畢竟養老服務屬于社會福利的范疇。國內外的實踐證明，養老機構由政府主導，則會出現機制老化、缺乏創新、服務質量差等問題，如何注入新鮮的血液，實現責任主體的多元化，創新機制，提高服務質量則顯得尤為重要。根據寶應縣的實際情況，引入市場競爭機制，采取收費養老的方式，發展經營性和非營利性的專業機構，由社會力量為有需求的老人提供個性化、專業化、優質化的服務，推進養老服務的產業化、社會化。

（三）提高社區居家養老的服務水平

1.注重服務隊伍的培養

服務水平的提高離不開服務隊伍的培養，專業的服務工作者和志愿者成為隊伍建設的兩大陣營。目前，寶應縣從事社區居家養老服務的人員，多為非專業的中年婦女，缺乏專業知識背景和相關的工作經驗，部分服務人員由于薪酬低、工作負荷重、個人身體及家庭等因素導致責任感淡薄、態度惡劣，使得老人不愿接受社區提供的低質量的有償服務。

在中國的一二線城市，社區工作者顯得越發重要，他們是為社區的各類群體提供公共服務與公益服務的專職工作者，然而在寶應縣這樣的小城鎮并未發展起來，雖然近年來，已開始重視初級、中級社工師的資格認定。小城鎮社區居家養老服務的提供，一是需要逐漸規范服務人員的準入機制，持證上崗，同時對已經參與提供專業服務的人員進行崗位培訓，提高其專業知識水平；二是建立考核評估機制，由老人和機構對服務人員進行滿意度測評；三是發展志愿者隊伍，寶應縣的志愿者多為企事業單位的員工，可以說是為完成考核的硬性要求，不具有主動性，更多的是需要采取激勵措施帶動其積極性；四是推進社區工作者的職業化，提高其薪酬待遇和社會地位，增強其責任感、歸屬感，建立專業化的服務隊伍［4］。

2.強化硬件設施建設

硬件設施不僅包括養老機構的設施還包括社區內的設施建設，有條件的社區可以建立老人餐廳、老人超市、服務中心、活動中心、老年學校等設施，專門為老人提供服務，為老人提供餐飲、購物基本的生活保障以及精神文化需求。專業的社會組織則建設上門服務、心理咨詢、法律援助、醫療護照的隊伍，幫助老年人更為便捷的生活，擺脫孤獨寂寞感，促進身心健康。

3.拓展籌資渠道

社區居家養老不能完全依賴政府的財政支持，還要整合個人、家庭、社會的資源，實現投入主體的多元化。享受社區居家養老服務的老人一般情況下，有一定的經濟能力，個人的資金主要來源包括離退休金、養老金、存款及其利息、財產及其孳息等。家庭的資金支持主要由伴侶、子女、親戚提供社區老人享受社區居家養老服務所需要支付的費用。社會的資源則是包括多方面的，一是政府通過相關政策鼓勵企事業單位，為社區居家養老提供資金扶持；二是與銀行合作，爭取銀行優惠貸款政策，為興辦社區居家養老的服務機構提供便利條件；三是增強非營利組織吸收社會資金的能力，再將吸收到的資金用在發展社區居家養老模式的建設上；四是建立捐助平臺，動員社會成員直接為社區居家養老捐資捐物。

（四）健全老年人服務信息檔案

掌握轄區內老年人的特征及其需求，是搞好小城鎮社區居家養老服務的出發點和基礎。構建小城鎮社區居家養老服務體系，健全轄區內老年人的基本信息庫，其中所含的必須具備的項目包括老年人的姓名、身份證號碼、民族、文化程度、婚姻狀況、常住地址、家庭住址、聯系電話、經濟狀況、家庭類型、健康檔案、日常生活能力、醫療待遇、參與狀況、是否有子女、聯系人姓名及電話。通過信息檔案的建立，政府和養老服務組織可以方便快捷地從老年人的基本信息庫中了解轄區內社會孤老、獨居、殘疾老人、生活部分不能自理老人、“低保”老人、特困老人以及高齡老人的數量及其基本狀況，以便細致地研究制定社區居家養老服務的政策措施和開展個性化養老服務。

（五）加強人文環境的建設

社區服務的人文環境包括家庭、同輩群體、社區、社會組織、政府在內的人所營造的社會環境。家庭是老人養老的重要場所，家庭成員則是老人幸福養老的關鍵，家庭成員的關心與照料是養老中最為和善的人文環境。老年人常感孤獨寂寞，大多源于缺乏同輩群體的交流與互動，同輩群體之間沒有代溝，可以起到互相陪伴、交流感情的作用，可以為老人提供舒適自在的晚年生活。政府、社區以及社會組織內的工作人員更多是為老人提供服務的工作者，對老人要以平和、寬容、積極熱情的態度為老人提供高質量的服務，同時也需要了解老人生理、心理特點及各方面的需求，以得到老人的信任，增強老人參加社區居家養老的熱情。