西部民族地區生態治理體制機制面臨的困境與路徑研究

高永久，邢藝譞

（1.南開大學 民族事務研究中心，天津 300350；2.南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300350）

經過多年改革與實踐探索，特別是黨的十八大以來生態治理領域的加速改革推進，我國生態治理的體制機制逐步形成，主要是黨政負責制和引導社會多元參與的治理體制；自上而下的行政壓力體制和自下而上的社會監督機制；中央環保督察和與此相對應的地方“整改—反饋”機制；環保法治、生態環境考評和生態補償等外部保障機制。黨的十九大報告把污染防治確定為新時代我國的三大攻堅戰之一，提出將大氣、水、土壤、農業面源污染作為未來的重點治理目標，要求構建以政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的治理體系[1]（36）。西部民族地區在環境治理及其體制機制建設方面取得了顯著成效，但由于西部民族地區經濟社會基礎和環境治理條件相對薄弱，體制機制方面存在不足，制約著生態治理現代化，以及治理能力和治理效能的提升。

目前，生態治理體制機制研究成果主要集中于三個方面。一是治理理念上倡導現代化、本土化，以生態現代化手段來推動生態治理。以馬克思主義中國化成果和中華優秀傳統文化來夯實治理之基，倡導立足全球化話語，創新治理模式，以及經濟與生態目標耦合、環境公平與正義的落地、通過善政走向善治的多重價值意蘊[2]。二是治理結構上不斷優化制度供給和主體關系。處理好生態治理與經濟發展的關系成為國家生態治理體制機制建設的核心思路[3]，提倡合作治理方式，廣泛吸納企業、社會組織和個人參與，實現生態善治[4]。三是在治理過程中不斷探求全過程治理的機制與實踐策略。例如，重視環境問題源頭治理的“系統論”和“整體論”[5]，強調基于環境激勵和利益機制的府際關系協調的“協同論”[6]（33），主張生態治理的問題指向和價值定位深度融合，社會工程和自然工程協同耦合，以多元主體行為規制系統整合的“工程論”[7]，呼吁生態治理專門機構、環境市場、公眾參與制度，分別協同政府、企業、公眾的治理行為，以有效應對多元主體協同治理的困局[8]，等等。本文以理念—結構—過程為分析框架，對西部民族地區生態治理體制機構進行探討，可為后續研究提供參考。

一、西部民族地區生態治理體制機制面臨的主要困境

當前，民族地區生態治理取得的治理成效與面臨的風險挑戰并存。一方面，民族地區綠色發展態勢和生態文明制度體系逐漸形成，環境污染和能源資源消耗情況得到改善，生態環境治理力度顯著增強。另一方面，綠色發展不平衡不充分問題突出，環境污染嚴重、生態系統退化、資源約束趨緊的形勢依然嚴峻。

（一）生態治理理念存在局限

一是目標和責任意識有待增強。民族地區具有自然資源富集、地緣位置突出、生態環境優美的先天優勢，但也面臨生態環境恢復周期長、生態治理任務繁重、生態資本與經濟效益轉化難的復雜情況。部分地方對黨中央強調的生態治理進入關鍵期、攻堅期、窗口期論斷的理解不到位，“綠色GDP”新政績觀遠未代替傳統政績認知。

二是生態治理價值建構有待完備。在生態治理過程中，一些民族地區對民族多元生態治理文化重視不足，尤其是各民族的本土知識和經驗智慧在生態治理中的價值尚未被很好地發掘，未能融入常態化的基層治理機制中。生態環境公共意識發育緩慢，民族成員參與感較弱，“德法兼治”的生態治理理念[9]難以拓展作用空間。

（二）生態治理結構尚不平衡

一是治理主體功能發掘不足。構建環境治理體系旨在激發多元主體合作治理，以彌補嚴峻生態形勢中政府力量有限、治理效果不佳的情況，而現實情況多是政府“高位推動”下的“直控型治理”，由此形成的局面往往是治理任務歸于政府，約束對象針對企業，群眾則缺少參與感，社會組織嵌入困難。由于受民族地區市場化進程較慢、社會組織發育不足、行政體系慣性等因素影響，社會資本未能被廣泛吸納，環境公益組織介入生態保護只占極少數，集體行動和社會組織缺乏嵌入渠道。

二是治理制度供給不足。西部民族地區生態治理體制機制的短板造成治理中雙重行政權力虛化、環境執法困難、行政處罰和法律處罰不平衡[10]，這不利于為生態治理注入更多的制度動能。特別是生態治理法治方面的薄弱環節限制著民族區域自治優勢的充分發揮。主要表現在：民族自治地方環境法規數量不足；地方法規在深入結合地方治理場域的特點和形勢、可操作性、保障公民環境權方面的內容有所欠缺，現有的部分法律內容與當前經濟社會發展不適應[11]；立法方面，地方立法機關立法能力欠缺、立法形式不規范、立法效果較差[12]；執法方面，環境保護法原則性地規定了地方政府對轄區環境質量負責，而政府各部門具體如何履責并進行監管則不夠明確，執法責任邊界不清。

（三）生態治理過程亟待協調

一是治理的整體性、系統性和協同機制較弱。西部民族地區疆域遼闊、邊界線長，各地政府的環境利益激勵策略、發展目標有所差異，在聯合行動、協調治理方面的能力不足，也間接導致生態系統治理、環境規劃缺乏整體性。民族地區處于重要河流的發源地或流域區域內，三江源地區缺水，大氣污染、生態破壞嚴重；黃河中上游大部分屬民族地區，但沿黃各省區經濟聯系度不高、民生發展較弱、能源聯合開發度低，利益協調十分復雜，存在流域生態治理難題。

二是生態治理機制不足且擴散效應有限。目前我國民族地區生態建設的制度不健全、政策及激勵不到位的問題仍然突出，具體表現在部分地方環境產權制度模糊、環境執法成本高而違法成本低、政績考核中生態指標占比過低[13]等方面，經濟發展與生態治理的政策目標和邊界難以有效耦合[5]，生態產品供應的不充分與各族群眾日益增長的需要不匹配。

生態產業化是西部民族地區進行生態治理的關鍵途徑，而目前這方面還處于探索階段，獲取的經驗范圍僅在個別生態示范區、縣、鄉、村內部，生態產業發展的區域輻射力非常有限。

二、西部民族地區生態治理體制機制的影響因素

影響西部民族地區生態治理體制機制建設的核心因素包括中觀層次的結構性治理體制和微觀層次的程序性治理機制[14]。

（一）治理理念因素

治理理念的轉變在宏觀上受到國家治理體系轉變的影響，微觀上則受制于地方干部的政治意識、地方生態文化價值和干部責任驅動機制等。其一是自然資源和生態產品①生態產品指清潔的水源、新鮮的空氣、干凈的土壤、多樣的植被景觀等生態系統的構成要素，公民共同享有，是生態治理現代化提倡實現“公民環境權”的目標之一。的公共性和共享性決定著生態領域改革的內容和生態治理的進程，需要調節各方利益關系。其二是現階段民族地區的生態治理中，促進發展與環境保護之間的張力使新舊環境治理問題疊加[15]，“重經濟、輕環保”的治理慣性依然存在，對優秀民族文化、生態倫理價值的融合度不高，阻礙著生態資本轉化為經濟價值。

（二）治理結構因素

主體參與結構、制度結構不同程度的偏斜影響和制約著民族地區的生態治理效能。其一是我國西部民族地區環境保護的社會參與機制和市場機制尚未成熟，“政府承擔無限責任、社會資本未能入場”的情形依然存在。其二是環保督察壓力下地方政府形成“問責—整改—反饋”的被動式驅動力，在環境治理中多承擔監管和行政職能，而主動協調的職能則有所欠缺。其三是民族地區生態治理相關的法律法規體系和環保責任存在盲區。

（三）治理過程因素

生態治理是一項跨區域、跨時間、跨部門、跨行業的系統性工程，從“綠水青山”到“金山銀山”的轉化涉及主體廣、利益多、事務雜，需要多個部門、行業、區域之間的協調[16]。而西部民族地區內部和區域之間的資源環境承載能力、開發密度、開發潛力互異[17]，相應的機制及其轉化效果直接影響到生態整體性治理和協同性創建。以“條塊關系”為例，從橫向的府際關系看，一方面，行政區劃與環保決策之間存在錯位。環保責任依照屬地管理，但民族地區的許多生態治理問題具有跨區域屬性，需要跨省（自治區）市（自治州）來統籌規劃。另一方面，省（自治區）及所轄各級政府機構內部與環保相關的工作所涉及的實際上不限于自然環境部門。機構職能錯位、管理范圍沖突等體制性障礙仍然存在，環境執法多依靠行政力量而非法治力量，一定程度上阻礙了西部民族地區的生態治理現代化，也使西部一些地方的民族區域自治優勢和能動性不能充分釋放。

三、西部民族地區生態治理體制機制的創新協調

西部民族地區生態治理體制機制的轉型和完善，要立足于生態治理全國一盤棋的國家政策環境，也要綜合考慮民族地區本身的治理基礎和環境特殊性。生態治理路徑主要包括通過轉移高污染行業恢復生態的“去工業化”模式和通過提高技術、降低能耗走經濟高質量發展之路的“生態現代化”模式，但這對我國西部民族地區來說不能“拿來即用”。一是民族地區環境問題不止有工業源頭，還有面積大而分散的邊疆農村及牧區的生態環境問題，例如，內蒙古自治區、新疆維吾爾自治區邊境牧區依然存在因降雨量減少而導致的水資源缺乏，致使邊境牧區草地極不穩定[18]。二是民族地區多存在資源密集型產業的路徑依賴現象，而“最嚴環境治理”背景下通過削減或停產企業“去工業化”并不能有效平衡地方財政壓力下政府績效與生態治理之間的張力，也不利于西部民族地區的可持續發展。推進西部民族地區生態治理體制機制創新與協調，需要聚焦西部民族地區生態治理體制機制的實際情況，從理念、結構、過程等維度對治理目標責任、價值體系、區域協同等進行綜合施策。

（一）提高治理能力

一是生態治理目標落地和政治責任下沉。新時代西部民族地區生態治理要以新發展理念為依循，在社會風險因素疊加、經濟向平衡高質量轉型的攻堅時期，保持生態治理的戰略定力，穩固環境改善成效。“十四五”規劃要求完善生態文明領域統籌協調機制，這意味著必須轉變治理理念、整合治理資源、突破治理難題，這就需要西部民族地區加強黨的領導和組織統籌協調。

二是注重治理價值與民族文化整合。重視“以人為本”和環境正義的價值實現，探索符合本土的共建共治共享的社會格局，使民族地區生態治理理念轉化為外部效應。國內外學界對中國的生態環境與民族文化的內生性關聯研究多次驗證了知識與實踐的邏輯互構性。本土生態知識作為“特定民族或特定地域社群對所處自然與生態系統做出的文化適應”[19]（3），在民族地區應當高度重視，融合各民族豐富多樣的生態思想，破除生態文化領域內的認知壁壘和刻板印象，有助于降低治理成本，促進生態治理現代化。

（二）優化治理結構

一是增加制度供給，實現制度賦能。西部民族地區進一步優化生態治理體系，需要完善各領域、各層級的制度機制，并將其轉化為治理效能。“十三五”階段探索形成的工作機制體現了中國制度的高效性和創新性，較為典型的莫過于中央生態環保督察制度，其將生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線落實到環境管控單元，用監管方式平衡了環境治理中的地方競爭，形成了“督察—整改—反饋”機制，建立了部區合作領導小組、部區合作聯席會議等體制機制。

二是吸納社會主體，優化治理結構。構建生態型政府、責任型政府，生態責任終身追究機制成為推動生態治理的共識[20]。生態現代化治理模式提倡充分發揮市場機制的雙向作用和補充功能[21]，以生態文明建設引領產業經濟轉型[22]，發揮市場主體在生態治理環節的作用。

經濟社會發展不平衡不充分是西部民族地區生態治理的最大制約因素，其關鍵在于市場機制不成熟。生態治理機制在政策執行過程和治理參與中的短板要依據生態形勢變化和地方治理實踐加以修正完善[23]，同時，不能忽視市場規則的逐利性和非生態性對當前環境造成的二次破壞。

（三）推進治理協同性建設

第一，提高生態治理的整體性和區域協同性。習近平總書記在中共中央政治局第二十九次集體學習時強調，要提高生態環境治理體系和治理能力現代化水平，構建一體謀劃、一體部署、一體推進、一體考核的制度機制，生態治理協同創建的重要性不言而喻。西部民族地區許多生態系統具有聯動效應和跨區域特點，山水林田湖草作為自然—人文生命共同體的特征更加明顯。我國自然保護區總面積達147 萬平方公里，其中約72.8%分布在民族地區①相關數據來自國家生態環境部官網（https：//www.mee.gov.cn）。。而西部民族地區既肩負本地方的生態保護、全域生態平衡的重任，也存在跨省區、跨領域合作治理的巨大空間。

第二，健全生態治理機制。西部民族地區生態治理的現代化以符合當地經濟社會發展水平為前提，包括政策執行、法治機制、評價考核機制的不斷科學化、現代化。為此，要做好三方面工作。一是加快探索法制機制構建，為西部民族地區生態保護提供更有力的法治保障和更具體的法律依據。將“生態破壞責任”作為新規納入民法體系，有助于創新協同的法治機制，提高生態治理效能。近年來，西部民族地區在構建生態治理機制方面開展了積極的探索，如新疆維吾爾自治區的“烏—昌—石”“奎—獨—烏”區域生態治理案例和河長制、湖長制流域治理機制；云南省“黨建引領+生態農業、生態輕工業、生態旅游業”的發展模式等。二是調適評價、問責機制，增加民族地區生態治理的正向激勵。《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》和《生態文明建設目標評價考核辦法》明確了黨政干部的生態治理問責機制。三是生態轉移支付和生態補償機制的靈活化。通過國家和地方制度調整、經濟杠桿的調控平衡資源輸出，完善和落實生態補償和國家財政轉移支付機制。

四、西部民族地區生態治理體制機制的完善路徑

建立和完善中國特色的環境治理體系，要從中華民族永續發展的戰略高度統籌規劃民族地區人口、資源、環境和經濟社會發展，從各民族優秀傳統文化的多樣性和豐富的生態治理經驗入手化解風險、克服弊端，加強體制創新和機制協同。

第一，強化目標責任。西部民族地區各級黨組織要加強政治引領和思想引領。加快構建和完善生態治理目標、過程、成果評價的完備治理機制，矯正生態治理的目標責任和政策執行的偏差。推動西部民族地區生態治理工作的常態化，要靈活運用和整合民族地區生態治理知識，包括高位推動、基層“干中學”、經驗借鑒等地方性治理經驗。

第二，推進價值整合。在當前國家大力推進生態環境治理和生態文明建設的過程中，應當積極促進西部民族地區生態資本、經濟效益和治理效能之間的轉化。西部民族地區生態文化的理念吸納和知識傳播依托于中華民族共同體建設與中華民族共有精神家園的相互促成。加強對民族生態文化整體性、系統性的理解，“大力培育生態公民的文化基因”[24]，是推進生態文明建設的必然選擇。堅定生態文化自信，厚植優秀的民族生態文化資本，如此，方可在生態環境治理和生態文明建設中找到不竭的力量之源。

第三，創新體制機制。增加制度供給，在中央和地方層面形成全覆蓋的制度化治理結構。西部民族地區生態治理的制度供給和賦能，可進一步將環保督察等趨于成熟的運行機制從省級向市縣級延伸，使環保責任下沉到基層，構建起“橫向到邊，縱向到底”的監督鏈和監督網，形成全覆蓋的制度化治理結構。在地方層面，西部民族地區地方政府作為主要治理主體，在區域規劃和政策部署方面，應明確解決突出生態問題的優先級、政策部署和行動路徑，逐步探索環境執法垂管機制等環保政策執行的體制機制。

第四，調適治理主體關系結構。一是培育市場主體。在政府主導的前提下，通過制度引導和釋放政策紅利，為市場資本、社會力量參與環境治理增加動力、激發活力、挖掘潛力，逐步打通傳統農牧業及現代工礦業生態轉型的通道，激發西部民族地區綠色發展的內生動力，從而實現生態治理綠色發展之路的彎道超越。二是拓展社會化力量。以《生態環境志愿服務發展指導意見》《關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》等政策的出臺為契機，調動各方資源、吸納社會資本，用“利益相關方”思維和生態治理回報途徑來凝聚力量。

第五，增強協同治理機制。區域協同方面，推進西部民族地區重點區域協同立法，探索深化區域執法協作[25]，構建區域行動者網絡，以應對跨區域環境問題的共生性、外溢性和流動性[26]。聯合開發方面，要在區域環境協同治理方面施行生態保護區建設一體化、能源聯合開發、生態關聯保護等系統性策略。生態布局方面，以生態現代化和綠色治理方式，在生態空間格局、產業結構、生產生活方式方面進行綜合性源頭治理。產業升級方面，推行全域旅游發展等新型生態產業模式，通過完善市場機制、生態產品輸出、改善外部營商環境等，發揮民族地區資源先發優勢，改變區位劣勢。

第六，完善生態法治、評價、補償機制。完善治理機制，推動具有民族特色的生態治理創新，是驅動西部民族地區生態治理的力量之源。一是健全環保法治機制。在民族地區生態治理現代化進程中，要充分利用具有民族特點、地方特點的軟法資源，使其兼具法律的權威性和文化的認同性，實現從“硬法之維”到“軟硬共治”[27]，共同為民族地區生態文明建設提供堅實有效的制度保障。二是完善評價考核機制。結合西部民族地區的具體情況，適當增加“綠色GDP”在政府績效中的比重，適度加大對市縣級黨政領導的追責力度[28]。三是構建靈活補償機制。新時代國家生態補償在原有基礎上增設林業、流域、海洋領域的補償和國家公園建設體制，西部民族地區在此基礎上要充分結合當地主體生態功能區建設的區位優勢釋放政策紅利。同時，要加快構建市場化、多元化的補償機制，及時考慮物價水平、農牧業轉型中用工成本因素變化等，適時調整生態補助。

五、結語

習近平生態文明思想指導下的生態治理，是以公平正義的環境制度為基石，完備健全的環保法制為保障，協調政府、市場、社會、公民的權力、責任、利益關系為過程特點。西部民族地區的生態治理，在治理目標上，以新發展理念引導促進經濟與生態的良性轉化和雙贏；在治理價值上，促進環境公平正義和人的全面發展，發掘整合優秀的民族生態文化；在治理結構上，吸納市場主體、社會組織，最大程度地動員各民族成員，擴大并規范社會資本參與，充分發揮民族區域自治制度的優勢；在治理過程中，加強生態環境問題的系統性、整體性、協同性，引導試點經驗向區域擴散和常態化治理。同時抓好“十四五”時期生態治理的新機遇，主動對接區域發展重大戰略，融入新發展格局，為西部民族地區釋放生態治理效能提供更大空間。