《鄉村振興促進法》視域下鄉村治理法治化的路徑探索——以廣東省清遠市為例

陳泓浩

《鄉村振興促進法》視域下鄉村治理法治化的路徑探索——以廣東省清遠市為例

陳泓浩

（廣東嶺南職業技術學院廣東廣州510663）

全面推進鄉村振興戰略實施，必須以現代法治作為保障。文章以《中華人民共和國鄉村振興促進法》出臺為契機，闡明了鄉村治理法治化是鄉村振興的必由之路，分析了鄉村治理法治化面臨的問題，提出了鄉村治理法治化的路徑，并以廣東省清遠市為例，做了一些經驗介紹。

鄉村振興；鄉村治理法治化；路徑；經驗

鄉村振興，法治先行。《中華人民共和國鄉村振興促進法》（以下簡稱《鄉村振興促進法》）的出臺，讓鄉村治理法治化有了堅實的制度基礎和具體的行動指南。本文聚焦鄉村治理法治化的現實問題，并進行了思考與分析，結合廣東省清遠市的鄉村治理法治化經驗，提出鄉村治理法治化的路徑，具體包括做好法治建設工作并創新村民自治模式、制定全面有效的法治建設方案、構建具有地方特色的鄉村法律制度體系、建造實效化的普法工程、提供專業化的法律服務。

1 鄉村治理法治化是鄉村振興的必由之路

全面推進鄉村振興，離不開強有力的法治保障。《鄉村振興促進法》于2021年6月1日起正式施行，其聚焦“三個全面”和“五個振興”。《鄉村振興促進法》為鄉村振興護航，從頂層設計的視角，劃定方向、劃準路線、劃出禁區、劃好紅線，讓今后的鄉村振興工作有了“護航燈”。《鄉村振興促進法》助推鄉村振興，以更為科學的制度建設、更為有力的內容措施、更為規范的職責要求，為一系列重點工程、難點問題都提供了保障，讓今后的鄉村振興工作有了“助推器”。

鄉村治理法治化是鄉村振興的必由之路。鄉村經濟、政治、文化等領域的振興，都需要有法治保障。

鄉村經濟方面，主要的振興目標是產業發展。根據《鄉村振興促進法》第二章第十二條，產業發展的前提，是“完善農村集體產權制度，增強農村集體所有制經濟發展活力，促進集體資產保值增值，確保農民受益”。新制度經濟學家認為，產權制度是一個經濟體運行的基礎，有什么樣的產權制度，就必然有什么樣的經濟組織、技術和經濟效率。產權界定越明確，資源配置效率就越高[1]。此外，還要維護市場競爭以及產權在市場上的合理分解、轉讓、重組和優化。在促進產業發展的過程中，必然要求堅持以農民為主體，以鄉村優勢特色資源為依托，支持、促進農村各類產業融合發展，推動現代農業產業體系、生產體系和經營體系的建立，推進數字鄉村建設，培育新產業、新業態、新模式和新型農業經營主體。這些都需要在鄉村治理法治化的前提下才能得到落實。

鄉村政治方面，主要是建立健全黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉村社會治理體制。同時從中國傳統歷史文化中汲取力量，打造現代社會主義鄉村自治，積極配合并逐漸融入國家所提倡的法治與德治中，構建真正做到“三治”結合的現代鄉村社會治理體系，保障人民的政治權利、政治義務和政治生活。“政治參與是民主政治的核心內容”[2]，鄉村振興視域下的社會主義民主就是農民當家做主。法治的作用就在于切實尊重、保障和實現農民當家做主，真正做到“以人為本，執政為民”，積極調動農民參政議政的積極性、主動性和創造性。

鄉村文化方面，根據《鄉村振興促進法》第四章第三十條，應當“采取措施豐富農民文化體育生活，倡導科學健康的生產生活方式，普及科學知識，推進移風易俗”，加強農村精神文明建設。鄉村文化是智慧之源，是有效維護鄉村社會秩序的內生力量[3]。鄉村文化振興，包括但不限于生產生活方式的改善、衣食住行水平的提高、思想道德文化素養的提升等。法治的價值就在于促進先進文化的發展，抵制落后文化的回流。要通過法治引導農民文化素質的提升，不斷提高鄉村社會文明程度。

2 鄉村治理法治化面臨的問題及分析

2.1 人治觀念仍殘留，法治思維待培養

習近平總書記指出：“現在，一些黨員、干部仍然存在人治思想和長官意識，認為依法辦事條條框框多、束縛手腳，凡事都要自己說了算，根本不知道有法律存在，大搞以言代法、以權壓法。這種現象不改變，依法治國就難以真正落實。”[4]特別是在一些農村地區，由于存在不同形式、不同程度的“熟人社會”，人治觀念仍有殘留，部分人缺乏法治思維。具體來說，法治思維是指受法律規范和程序約束、指引的理性思維，在價值上追求公平正義、保護權利和自由，其主要目的是限制權力行使的任意性。因此，要想推動鄉村治理法治化，人們的法治思維有待強化。

2.2 各地發展不平衡，法治建設水平參差不齊

經濟基礎決定上層建筑，經濟發展的不平衡，導致了法治發展的不平衡。我國疆域廣袤，各地經濟和社會發展也呈不平衡的狀況。

東部沿海地區的經濟基礎較好，其鄉村地區多是人口流入地，帶來了各種信息和資源的流動，因而法治建設水平普遍較高。在廣大的中西部農村地區，經濟社會發展相對較慢，經濟基礎較差，其鄉村地區多是人口流出地，鄉村社會法治建設水平普遍低于東部沿海地區。

2.3 部分民眾對鄉規民約熟悉，對法律知之較少

在鄉規民約發展早期，普遍依托村落組織行使鄉規民約賦予的職權，以保證鄉規民約的順利執行。對違反鄉規民約所引起的民事糾紛和輕微刑事糾紛，村落組織有完全的調解處理權。當時的法律通常也規定這些糾紛必須由村落組織調解處理，禁止徑行起訴至官府。即使是較為重大的刑事案件，一般也要先行經過村落組織處理。隨著社會制度和意識形態發生了根本性的變化，當代鄉規民約的形式和內容都發生了重大改變，但仍然能夠看到傳統鄉規民約的優秀成分的保留和繼承，可以說，現代鄉規民約是傳統鄉規民約與社會發展新內容的有機結合，而村民自治章程可被視為傳統鄉規民約的高級形式。

鄉規民約既有積極作用，也有消極作用，需要通過法律制度積極引導，方能實現鄉村治理法治化。然而，鄉村中的很多青年人長年外出打工，成為流動人口，而留守在鄉村的老人和兒童文化水平有限，學習法律的意愿不強，法治教育難以有效開展。目前，一些鄉村的普法方式較為單一，缺乏鮮明生動的教育形式，村民難以形成系統的法律知識體系，更遑論孕育出濃厚的法治氛圍，鄉村法治建設自然也就難以推進。

2.4 畏訟、厭訟的現象仍然存在

我國幅員遼闊，鄉村人口眾多，占據我國總人口的很大比例，且各地鄉情不一，復雜多樣。如果利用公權力來解決所有糾紛，成本較大，且效果不佳。“馬錫五審判方式”以其高效親民、靈活快捷等特點，讓廣大鄉村群眾感受到了法律的溫度，這是好的一面。但是也存在著不好的一面，就是司法權的覆蓋有限，一些本該由公權力介入的領域，比如危害社會公共秩序的刑事案件、不便調解的特殊民事糾紛，仍然存在私力救濟的現象。

法律的威信在部分鄉村地區仍未真正地樹立起來，導致畏訟、厭訟的現象仍然存在，也導致司法權未達到全覆蓋。這既與封建意識殘留有關，也與普法工作的局限性有關。面對這樣的現實，應持續地推進法治建設，堅持基本的法治原則，執行規范的法律程序，讓法治精神深入鄉村民眾的內心。

2.5 法律服務滯后，法律幫扶流于表面

在鄉村社會現代化轉型的過程中，出現了眾多新生事物，同時也出現了各式各樣的新型矛盾糾紛，鄉村民眾對各類法律服務的需求日益旺盛。各地重點推廣“一村（社區）一法律顧問”工程，也反映出人們對法律服務的迫切需要。

在鄉村法律服務需求日益旺盛的同時，由于地域和城鄉發展不均衡，農民的法律意識薄弱，基層地方政府對于法律服務重視不夠，而且鄉村的律師隊伍建設較為緩慢，導致鄉村的法律服務較為滯后，而且僅存的少數鄉村法律幫扶也多流于表面，無法真正做到服務農民、服務農村。從現實來看，鄉村法律服務供給難以滿足法律服務需求，法律幫扶未形成相對固定的人員配置以及法律領域服務，未實現相對豐富的法律內容普及，并不能有效滿足日益增長的鄉村法律服務需求。

3 鄉村治理法治化的路徑探索與經驗介紹

3.1 做好法治建設工作，創新村民自治模式

村民自治是建立在法治基礎上的自治，應以習近平法治思想為指引，做好法治建設工作，創新村民自治模式。強調和保障廣大村民依法行使自治權，要將法治精神和法治思維深度融入鄉村振興和鄉村治理的每一個環節。

村民自治是核心，法治建設是保障，鄉村治理法治化應融入法治中國的建設中。一是以法治保障村民自治權限。在實體上，要通過法律制度劃分、設定村民自治的權利范圍和權利邊界，規范村民自治的行為模式，既要使村民自治落地生根，又要防止村民自治演變為“劃地為國”，做到不缺位、不越權、不亂作為。在程序上，要通過法律流程規范村民自治權利行使的流程，保證村民能充分、自由、完全地行使自己的選舉、監督、管理、協商等民主權利；并通過全過程信息公開來實現全過程人民民主，建立透明自主的運行體系。二是以法治保障村民自身利益。在農村土地確權、財產繼承權、宅基地糾紛、承包權爭議、安全生產事故等關乎村民切身利益的重大問題上，要充分顯現法治的作用，以法為據、以理服人，維護鄉村公共利益，堅決杜絕以私人利益為主要訴求的無序鬧事、聚眾鬧事等，打擊主要犯罪分子，震懾極少數，教育一大片。三是將法治思維有效融入村民自治。人具有主觀能動性，實現法治需要靠人的思維。要通過更加豐富有效的宣傳教育方式，培育村民的法治思維、法治精神，讓村民對法治形成系統完善的認知，進而形成行為自覺，引導村民守法自覺、用法自覺，勇于拿起法律武器維護自身合法權益。

清遠市積極做好法治建設工作，創新村民自治模式。2021年，全市村（社區）全面開展“民主法治示范村（社區）”創建活動，31個村（社區）被評為廣東省“民主法治示范村（社區）”創建單位（2020年為13個），清遠英德市連江口鎮連樟村、陽山縣楊梅鎮楊梅村入選第八批“全國民主法治示范村（社區）”。

3.2 制定全面有效的法治建設方案

制定全面有效的法治建設方案，既要全面貫徹《鄉村振興促進法》的基本要求，又要突出重點，細化內容。一是緊緊抓住“增進農民福祉”這個核心，圍繞著“農業強、農村美、農民富”這些要求，以法治促“五大振興”，增加農民收入、提高生活質量、提升“兩個文明”。二是緊緊抓住安全底線不放松，以法治維護和保障農產品安全、農村生態安全。三是以社會主義現代化建設路線為行動指南，以法治推進“人”與“物”的現代化。鄉村振興幫扶，既扶志，也扶智，必須通過法治保障改善鄉村群眾的精神面貌，加強社會主義新農村建設，提升社會主義新農民的整體素質。

以《鄉村振興促進法》為基礎，各地應根據自身的實際情況，制定符合自身特點的鄉村振興法治方案。在法治基礎建設上，清遠市基層公共法律服務平臺全建立，村（社區）公共法律服務工作室數量過千，鄉鎮（街道、林場）公共法律服務工作站近百，努力建設“線上30秒、線下半小時”全業務全時空的立體化法律服務網絡。在法治服務理念上，持續下移服務，業務受理點更加貼近鄉村群眾。清遠市清新區認真開展自然資源權屬爭議行政裁決示范創建工作，對重大、復雜或者事實爭議較大的自然資源權屬爭議案件進行開庭審理，在田間地頭現場辦公解決爭議問題。清遠市依托“農綜改”成果，不斷提升“楓橋經驗”清遠升級版水平，在全省率先大力開展人民調解組織延伸到自然村(村民小組)試點，調解成功過萬件，調解成功率達99%。

3.3 構建具有地方特色的鄉村法律制度體系

鄉村治理法治化從立法開始，要充分運用好地方立法權，構建具有地方特色的鄉村法律制度體系。一是及時查缺補漏。對于薄弱環節甚至空白領域，要抓緊擺上立法議程。二是系統梳理對照。對于與《鄉村振興促進法》的立法精神和規定不符的法律條文，通過相關法律程序給予修改補充。三是重點細化落實。在糧食安全、耕地保護、產權糾紛、農村電商、知識產權等重點領域，根據各地的地方特色，細化規則并嚴格落實執行。

地方立法要與鄉規民約形成良性互動。對于法律的薄弱環節和空白領域，地方立法就可以積極吸收鄉規民約中符合法治原則的成分，形成有效互補。對于鄉規民約中不符合法治原則的成分，比如侵害鄉村群眾利益的不平等條約，則應該通過地方立法加以引導和重構。此外，暫時不納入地方立法范圍或地方立法進度尚在推進中的情況下，要發揮鄉規民約的積極作用，比如在農村住房的管控要求，就可以通過鄉規民約進行約定。

清遠市突出地方立法特色，在鄉村振興領域，已完成地方性法規《清遠市瑤族非物質文化遺產傳承條例》的審查和修改論證，審定后報市人大審議。為提高立法技術和可操作性，通過專業第三方開展立法風險評估，通過和廣東金融學院等地方智庫搭建構筑政府立法研究評估與咨詢服務基地，實現政府立法精細化、科學化。

3.4 建造實效化的普法工程

鄉村治理法治化，基礎和前提是普法工作真正做到位。建造實效化的普法工程，要做到有“人”有“物”，有聲有色。一是普法宣傳教育有“人”。2022年4月11日，習近平總書記在海南省五指山市水滿鄉毛納村考察時強調：“推動鄉村全面振興，關鍵靠人。”[5]鄉村治理法治化的普法工作，關鍵也是靠人。普法志愿者團隊多方位全觸角的深入式普法，使法治精神、法治思維能深入鄉村群眾。二是法治文化建設有“物”。普法工程作為最基礎性的法治建設內容，要通過專業人員做好宣傳內容的選取和宣傳形式的創新。內容上，可以選取法治基本原則和鄉村群眾切身利益相關的內容，重點在國家安全、鄉村振興、家庭婚姻、合同糾紛等領域精選內容。形式上，除了持續在傳統媒體上發力，還可以充分利用微信公眾號、抖音、快手等新媒體平臺，寓教于樂，創新普法工作形式，創設普法新平臺。

清遠市高度重視鄉村振興普法工作的基礎作用，創新普法形式，以美麗鄉村為切入口，創作法治宣傳墻繪圖。做到“三有”：有責任主體，全面落實國家機關“誰執法誰普法”普法責任制；有志愿服務，深入開展青年普法志愿者法治文化基層行；有普法講師，深入基層廣泛宣講，重點宣講習近平法治思想和與村民切身利益相關的《中華人民共和國民法典》條文。清遠市作為自然資源權屬爭議行政裁決示范創建試點，在廣東省首創“三師會審”，巧借“外腦”，為自然資源權屬爭議案件問診把脈，讓鄉村群眾感受法治的力量，充分理解法治建設的重大意義。

3.5 提供專業化的法律服務

鄉村治理法治化，需要更加專業的法律服務，無論是司法部門、行政部門等機構的公共領域法律服務，還是律師、調解員等方面的私人領域法律服務。公共領域法律服務，國家已建成四級公共法律服務體系，有效解決了鄉村自治和德治的局限性問題，將各種矛盾糾紛化解在事前，在社會治理中的作用日益突出。

司法方面，司法所充分發揮司法行政職能優勢，協調多個部門健全法律服務工作機制；基層法院積極設立派出法庭，在田間地頭開庭審案，積極學習并實踐“馬錫五審判方式”。

行政方面，“一網通辦”的行政效率已全面覆蓋，尋租空間顯著減少。私人領域法律服務，最顯著的法治代言人就是律師。律師制度與法治社會之間存在著相互依存、相互促進的關系[6]。在相對富裕的鄉村地區，應該通過制定優惠政策，積極引導律師在當地設立律師事務所分所或律師個人工作室；在相對不富裕的鄉村地區，也要積極發動律師開展定期下鄉服務。在具有中國特色的人民調解制度下，將訴訟服務工作、深化司法改革與基層治理深度對接，努力為群眾提供多元解紛、集約高效、開放互動的法律公共服務。加快推動矛盾調處中心建設有助于切實解決農民急需的法律問題，使村民“找得到法”“用得到法”“信得過法”。

清遠市多方舉措，積極提供專業化的法律服務工作。截至2021年10月，清遠市1 223個村（社區）實現了法律顧問全覆蓋。積極推動組建法律顧問團，全市縣鎮兩級法律顧問團共94個，政府法律顧問、公職律師、村居法律顧問加入人數348人（均同2020年），實現了法律顧問團全市全覆蓋。支持引導法律顧問、律師辦理一件涉農法律援助案件、開辦一場“鄉村振興法治課堂”、參與一次矛盾糾紛排查化解、舉辦一場涉農法律咨詢[7]。積極推動黨員律師開展“黨支部結對”“我為群眾辦實事”等活動。積極調處化解農村矛盾糾紛，結合村人民調解委員會換屆工作，進一步加強鄉村人民調解員隊伍建設。

4 結語

鄉村治理法治化，是鄉村振興的重要議程和基礎工程。2018年中央一號文件首次提出“建設法治鄉村”，表明鄉村治理法治化是我國鄉村振興戰略的內在要求[8]。鄉村治理法治化是一項長期、艱巨的工程，雖然目前取得了一定的成績，積累了一定的經驗，但離法治的要求、人民的期盼還有一定的距離。因此，應該抓住《鄉村振興促進法》出臺的契機，大力推動落實鄉村治理法治化。

[1]尹伯成,趙紅軍.西方經濟學說史:從市場經濟視角的考察(第三版)[M].上海:復旦大學出版社,2017.

[2]俞可平.增量民主與善治[M].北京:社會科學文獻出版社,2005:138.

[3]呂賓.鄉村振興視域下鄉村文化重塑的必要性?困境與路徑[J].求實,2019(2):97-108,112.

[4]習近平.加快建設社會主義法治國家[J].理論學習,2015(2):4-8.

[5]毛曉雅,李蕓聰.人才不振興,鄉村難振興[N/OL].農民日報,2022-04-18(1)[2022-05-11].https://szb.farmer.com.cn/2022/20220418/20220418_001/20220418_001_2.htm.

[6]田文昌.律師不是天使也不是魔鬼:《律師文摘》2004年第4輯卷首語[J].中國律師,2004(12):56.

[7]劉敬雷.司法部部署開展“鄉村振興法治同行”活動以法律服務和法治保障助力鄉村振興[J].人民調解,2021,355(7):31.

[8]楊聞婧.鄉村法治建設視域下的農村“法律明白人”工程路徑優化[J].區域治理,2020(30):76-77.

10.3969/j.issn.2095-1205.2022.06.48

D422.6;D920.0

A

2095-1205(2022)06-147-04

清遠市哲學社會科學2021年度規劃課題“打造新時代鄉村振興的‘清遠經驗’，實現鄉村治理法治化路徑研究”（ZZH30）

陳泓浩（1982- ），男，漢族，廣東饒平人，碩士，高級經濟師，研究方向為思想政治教育、法學教育等。