新《行政處罰法》的實施對生態環境執法的影響及應對措施

田靜 姚歡

（1 連云港市環境科技服務中心 江蘇連云港 222000 2 江蘇洋井環保服務有限公司 江蘇連云港 222000）

0 引言

舊的《行政處罰法》在實踐中與新時代、經濟社會發展帶來的新變化逐漸產生了一些不適應，新修訂后的 《行政處罰法》，已于2021 年7 月15 日正式施行。新《行政處罰法》的實施不僅明確了綜合行政執法的法律地位，擴大了地方的行政處罰設定權限，加大了重點領域的行政處罰力度，同時完善了行政處罰程序，明確了行政執法責任，為生態環境行政執法嚴格依法行政提供了充分的法律依據。

生態環境執法一方面關系著企業的發展，另一方面要解決群眾身邊突出生態環境問題，承擔著推動生態環境質量持續改善的重任。新《行政處罰法》的施行對生態環境領域行政執法起到了助推作用，明確了行政處罰方式、規范了執法程序、豐富了執法手段、順暢了行政機關與司法機關的互聯互通，提高了生態環境執法效率。

1 新法的實施對生態環境執法的助推作用

1.1 豐富了生態環境執法手段

新《行政處罰法》與修訂前相比，新法增加了一些行政處罰類型，如降低資質等級、通報批評、限制開展生產經營活動、責令關閉等，使得生態環境執法人員的執法手段更加豐富，同時也對執法人員素質提出了更高的要求，一些以往的行政命令將適用行政處罰程序，執法人員必須依照行政處罰的程序進行［1］。另外，要特別注意，在發環境污染“黑名單”等生態環境執法通報時，要辨別“黑名單”是否認定為行政處罰，如果是，就必須履行相應的行政處罰程序，不能濫用信用管理手段。

1.2 規范了生態環境執法程序

新《行政處罰法》施行后，生態環境部門的執法人員必須取得執法資格才能執法，否則處罰決定將無效，這對生態環境執法是一種新的挑戰。基層環境監管執法隊伍，人員數量少、素質參差不齊，難以滿足繁重的執法任務需求，常常出現一個執法人員要管上百家企業的困境，尤其是面對化工、醫藥等重點行業進行環境監管時，監管人員在很大程度上業務能力、綜合素質不夠。為了克服這些困難，一些基層環保部門聘用編外人員進行環境監管。新《行政處罰法》實施后，要求執法人員持證執法，不僅在一定程度上規范了執法程序，也通過法律的形式對執法人員素質提出更高要求。

另外，新《行政處罰法》在法律上首次明確規定了行政處罰的主觀過錯要件［2］，即當事人有證據足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。這就要求生態環境執法人員務必要重視證據收集，在取證過程中完善證據鏈，對生態環境執法人員的專業素質提出更高要求。

1.3 加強了行政機關與司法機關的互聯互通

新《行政處罰法》施行之前，生態環境行政執法與刑事司法銜接普遍存在案件移送率較低、案件移送標準不明確、證據轉換比較困難、檢測鑒定難度大、網絡信息共享平臺不順暢等問題，使得執法人員在案件移送中困難重重［3-4］。新《行政處罰法》中將“構成犯罪”改為“涉嫌犯罪”，將案件移送標準由以前的確定性，改成了具有一定的不確定性，降低了生態環境案件移送的門檻，可以提高行政機關的辦案效率，調動行政執法人員的辦案積極性。另外，單向移送改為雙向移送，加強了行政機關與司法機關的互聯互通，使得案件辦理更加順暢。

1.4 提高了生態環境執法效率

綜合執法是為了推動解決多頭執法、重復執法和執法力量分散問題，整合政府職能和行政執法力量，也減輕了企業的負擔［5］。新《行政處罰法》為生態環境領域綜合行政執法提供了明確的法律依據，與城市管理、市場監管、交通運輸、應急管理等領域建立綜合行政執法制度，相對集中行政處罰權，提高執法效率。

在基層社會治理中，往往會存在一些在監管時力不從心的現象，如街道辦事處或者社區工作人員看到一些企業在非法排污，只能采取口頭警告或者責令整改的措施。沒有行政處罰權限，無法運用行政手段來震懾企業的違法行為。新修訂的《行政處罰法》增加了行政處罰權下放的規定，這有利于將行政處罰實施權向鄉鎮人民政府及街道辦事處延伸，為生態環境行政執法權下移、充實基層生態環境執法力量、提高執法效能提供了法律依據。

1.5 完善了行政處罰基本規則

新《行政處罰法》增加了關于“首違不罰”的規定，體現了人本執法的價值理念，有助于樹立“服務政府”的形象，同時也有利于營造優良的營商環境。特別是在疫情長效防控的當下，企業經營不易，在生態環境監管中如對于一些輕微的違法行為不予行政處罰，一方面有助于該企業的順利復工復產，促進其經濟的恢復和發展，另一方面有利于推動該公司對當地的經濟發展和環境保護繼續貢獻力量，營造寬松、優良的營商環境。

1.6 保障了企業的合法權益

新《行政處罰法》的施行在監督、約束行政執法者處罰行為方面更加完善，還限制和規范了立法者的設定處罰行為［6］，擴大了追責范圍，如未取得執法證件執法、該立案不立案將被追責。新《行政處罰法》首次將“三項制度”納入法律，行政執法公示制度可以保障相對人的知情權、參與權、表達權和監督權，執法全過程記錄是行政執法活動合法有效的重要保證，重大執法決定法制審核是確保行政執法機關作出的重大執法決定合法有效的關鍵。“三項制度”的實施，保證了生態環境“陽光執法”，保障了企業的合法權益。

1.7 為新的執法方式提供法律保障

目前，在生態環境領域，已開始運用現代科學技術作為生態環境監管工具，推行“非現場”執法監管。如依托衛星遙感、無人機、遠程監控等科技手段開展近實時的“非現場”執法檢查，采用高科技在線監控視頻“天眼”，對企業進行全方位全時段的監管，減少人為干擾，降低取證難度，增強處罰依據［7-8］。行政機關過去以現場執法為主的執法方式將發生轉變，未來將轉向現場與非現場執法相結合的執法方式［5］，而修訂后的《行政處罰法》順應時代特征，明確了非現場執法的證據標準，為新的執法方式提供了法律保障。

2 新法背景下生態環境執法發展趨勢

2.1 轉變執法理念

生態環境系統應轉變執法理念，建設服務型政府，服務與監管相結合，更加注重高效便民，放管結合，精細執法。執法的目的不是“為罰而罰”，而是發現問題，從而教育整改。堅持預防為主、處罰與教育相結合的執法理念，對輕微環境違法容錯糾錯，考慮疫情對中小微企業的影響，在行政檢查中，對企業輕微違法違規行為實行預先提醒、主動指導、及時糾正等措施，最大限度減少對企業生產經營活動的影響［9］。

2.2 營造公平營商環境

生態環境系統垂直管理后，實行縣區生態環境局長、執法局長、市生態環境局關鍵處室重點崗位異地交流輪崗，環保鎮長、局長輪崗等方式，同時將行政處罰全部上收到市生態環境局，避免了區域差異自由裁量認定不同造成的不公平處罰，杜絕了人情執法，從而營造公平的營商環境，引導企業自覺綠色發展。

2.3 嚴格執法紀律

充實監管隊伍，推動執法力量下沉。加強環境監管人員業務技能培訓，提高執法人員專業素質。同時加強對監管人員的監管，建立對監管人員的監督約束和考核評價機制。健全并嚴格執行對監管人員獎勵懲罰和責任追究制度，防止監管人員濫用監管權力、胡亂作為，打造環保鐵軍，確保高效監管、依法監管、陽光監管。

2.4 創新執法方式

創新監管方式，用科技手段助力生態環境執法，推行現場與非現場執法相結合、線上與線下執法相結合的模式，實現智能化、精細化執法。充分依托生態環境系統“互聯網+監管”，運用現代互聯網、云計算、大數據等信息化手段，及時發現和預警企業環境污染問題，將環境污染問題切斷在苗頭里，監督企業及時改正環境違法行為。加快建設生態環境保護監管大數據平臺，打破部門壁壘，提高生態環境監管精度和生態環境監管效率［10-11］。

2.5 大力推行信用監管

通過制定“環保信任企業名單”，對企業實施差別化監管，在監管中引入信用管理，對守法記錄好且無環境信訪投訴的企業，盡量減少檢查頻次；而對信用差、群眾投訴反映強烈、違法違規頻次高的企業，加密執法監管頻次。同時引入信用修復機制，對因受行政處罰等導致信用受損的企業，在其積極履行義務完成整改后，準予信用修復，鼓勵企業盡快糾正違法行為，發揮企業主體責任，調動企業守法積極性［9］。

2.6 加強生態環境普法宣傳

堅持誰執法誰普法，把普法貫穿于執法全過程。加強對生態環境相關法律法規的宣傳，多渠道、多形式送策上門、送法入企，將生態環境執法與普法、執法與服務相結合，組織對企業環保負責人進行政策宣傳和守法提醒，提升企業守法自律和配合落實的自覺性。同時完善生態環境保護的公眾參與機制和輿論監督機制，廣泛動員社會力量，利用移動互聯平臺，使熱心環保事業的人士成為移動的環境監測設備，為生態環境部門提供實時的污染證據。

3 結語

新 《行政處罰法》 的實施對生態環境執法起到了助推作用，也提醒我們，要轉變執法理念，寓服務于監管中，才能適應新《行政處罰法》的現實要求。在今后的生態環境執法中，不僅要創新執法方式，用科技手段助力生態環境執法，大力推行信用監管，還要加強普法宣傳、完善生態環境保護的公眾參與機制，更要打造環保鐵軍，嚴格執法紀律，營造公平營商環境。