淺談廣西環評市場現狀及監管變化特點

劉冰燕 梁曉華 何彥芳 馮媛 黃俊凱 趙侶璇

（1 廣西壯族自治區環境保護科學研究院 廣西南寧 530022 2 北海市生態環境局 廣西北海 536000）

2018 年底，全國人大常委會對《中華人民共和國環境影響評價法》（以下簡稱《環評法》）作出修改，取消了建設項目環境影響評價資質（以下簡稱“環評資質”）行政許可事項。2019 年，生態環境部先后發布《建設項目環境影響報告書（表）編制監督管理辦法》（以下簡稱《監督管理辦法》）及3 個配套文件，并于11 月1 日啟用全國環境影響評價信用平臺（以下簡稱環評信用平臺），標志著建設項目環評進入信用管理新時代，形成了以質量為核心、以公開為手段、以信用為主線的建設項目環境影響報告書（表）編制監管體系［1］。2020 年，生態環境部先后印發《關于加強環境影響報告書（表）編制質量監管工作的通知》《環評與排污許可監管行動計劃（2021—2023 年）》《關于嚴懲弄虛作假提高環評質量的意見》等文件，提出更系統、更嚴格的環評監管要求。為研究環評資質的取消后環評市場呈現的新特點，本文以廣西壯族自治區為例，總結歸納環評資質取消前后建設項目環評市場現狀及環評監管政策變化情況，并結合實際情況簡要分析當前環評市場發展趨勢給環評監管帶來的新要求與挑戰。

1 環評市場現狀及變化特點

1.1 編制單位數量變化情況

環評資質取消之前，機構需要通過申請獲得環評資質后方可編制環評文件，而環評資質對機構配備的環評工程師有人數要求（甲級資質至少配備16 名，乙級資質至少9 名），生態環境部也會對這些環評工程師的全職情況進行嚴格核定，全國有環評資質的環評文件編制單位穩定在900 家左右。2018 年環評資質取消后，由于不再受資質和環評工程師人數限制，機構只要有環評工程師就能夠編制環評文件，從事環評的門檻大幅降低，環評市場上的編制單位便如雨后春筍般迅速增長。截至2020 年12 月31 日，在環評信用平臺注冊的編制單位高達6 626 家［2］，較資質取消前的數量多了6 倍以上。

在廣西，由于本地的環評工程師數量一直較少，技術力量比較薄弱，在環評資質取消前，區內有環評資質的環評文件編制單位僅有25 家，環評業務承接能力十分有限，大部分環評業務由區外編制單位承接完成。2016—2018 年間，在廣西從業的編制單位中區內編制單位數量占比僅為15%左右，業績量占比約為35%。環評資質取消后，廣西本地編制單位數量快速增長，截至2020 年底，在環評信用平臺注冊的住所在廣西的編制單位數量已超過100 家。隨著數量增多，環評業務總體承接能力和市場競爭力增強，區內編制單位在廣西環評從業占比也明顯增大，業績量占比從資質取消前的35%增長至60%左右，逐漸成為廣西環評市場的“主力軍”。

1.2 “問題”編制單位主要特點

環評資質取消前，環評文件存在問題較多的“問題”編制單位主要呈現環評工程師月均業績量偏高、人員流動性大、環評工程師從業單位變更頻繁等特點。環評資質取消后，“問題”編制單位的上述特點更加突出。這主要是環評資質取消后，注冊成立一家編制單位門檻和成本降低，對于環評從業機構的環評工程師人數要求放寬，市場上涌現出一批“快餐式”編制單位。這些單位從成立開始就大量承攬環評業務，但通常只配備少量甚至一名環評工程師，導致環評業務水平跟不上業務量，環評文件編制質量得不到有效把關。另外因為目前環評市場上編制單位數量龐大，市場對環評工程師的需求增多，環評工程師從業選擇增多，導致一些人員頻繁變更從業單位，一些項目甚至在編制過程中要更換好幾次編制主持人，環評文件編制缺乏連貫性，導致編制質量受到一定影響。此外，上述這些“快餐式”編制單位通常內部管理混亂，在環評信用平臺上登記的經常為無效信息，聯系困難，失信記分達到限制分數后便迅速注銷，給審批部門造成了較大的審批風險和隱患。

2 國家環評監管政策變化

2.1 責任主體變化

2015 年原環境保護部印發的 《建設項目環境影響評價資質管理辦法》中規定：“主持編制機構對環境影響報告書（表）編制質量和環境影響評價結論負責，環境影響報告書（表）編制主持人和主要編制人員承擔相應責任。” 監管中發現問題時，由實施監督檢查的生態環境主管部門依法依規對環評文件編制單位和編制人員進行處理處罰。2018 年底新修訂的《環評法》 第二十條第一款規定：“建設單位應當對建設項目環境影響報告書、環境影響報告表的內容和結論負責，接受委托編制建設項目環境影響報告書、環境影響報告表的技術單位對其編制的建設項目環境影響報告書、環境影響報告表承擔相應責任。”《監督管理辦法》第三條也明確：“建設單位應當對環境影響報告書（表）的內容和結論負責；技術單位對其編制的環境影響報告書（表）承擔相應責任。”環評文件責任主體由編制單位轉變為建設單位。監管中發現問題時，生態環境主管部門對建設單位及其相關人員、編制單位、編制人員以及相關評估單位、審批部門都將予以處理處罰。

2.2 監管方式變化

環評資質取消前，生態環境主管部門主要通過環評資質管理和環評文件質量考核相結合的方式對編制單位及編制人員開展監督管理，對出現環評文件質量問題的相關單位和人員主要采取通報批評、責令限期整改等行政處理處罰措施。環評資質取消后，為確保環評文件質量，生態環境部啟用環評信用平臺，在加強環評文件編制質量考核的基礎上，開始從國家層面對編制單位和編制人員實施信用管理，對出現報告書（表）質量問題的相關單位和人員予以行政處理處罰與失信記分雙重懲戒措施。

2.3 約束范圍變化

環評資質取消前，編制單位和編制人員處理處罰的約束范圍僅限制在實施監管的生態環境主管部門所管轄區域，在其他地區的環評從業行為基本不受影響。隨著 《監督管理辦法》的實施和環評信用平臺的啟用，編制單位和編制人員信用記錄實現全國共享，在各地失信記分全國累積，失信記分達到限制分數后，將在全國范圍內進行限期整改，環評監管建立起“一處失信、全國公開”和“多處失信、全國受限”的跨地區環評失信懲戒機制，提高了處理處罰措施的約束范圍，加大了質量責任追究力度。

3 廣西環評監管政策變化

環評資質取消前，廣西壯族自治區生態環境廳主要通過日常考核、年度環評文件抽查、環評單位現場檢查等方式實施監管，并于2015 年起對從業編制單位開展年度信用評價。環評資質取消以來，廣西壯族自治區生態環境廳在提高環評文件抽查頻次的同時，將編制單位現場檢查納入“雙隨機、一公開”抽查事項，并開始著重對編制單位實施信用管理，建立行政管理和誠信管理的雙重監管體系。

3.1 推進構建環評大數據監管體系

大數據是通過量化角度認識世界的有效途徑［3］，環評大數據是對環評業務開展情況的客觀映射［4］。2016 年以來，廣西啟用廣西環保審批信息系統進行全區環評審批項目信息收集與統計分析，并依托該系統開展環評從業情況監督、環評文件復核抽查等一系列工作。環評資質取消后，在廣西從業的編制單位數量大幅增加，為提高監管效率，確保環評文件質量，廣西壯族自治區生態環境廳在將環評文件復核抽查頻次由每年一次提高到每季度一次的基礎上，印發《廣西壯族自治區生態環境廳“雙隨機、一公開”抽查工作指引》，將編制單位現場檢查納入“雙隨機、一公開”抽查事項，啟用“雙隨機、一公開”監管平臺，建立編制單位和檢查人員數據庫，充分利用環評大數據對廣西從業編制單位和人員實施監管。

3.2 加強環評信用管理體系建設

廣西壯族自治區生態環境廳于2015 年起開始對從業編制單位開展年度信用評價，但由于信用信息采集周期長，發布時間相對滯后，主要是對行政監管的補充。環評資質取消后隨著國家監管政策變化，信用管理成為環評監管的重要手段之一。廣西壯族自治區生態環境廳積極響應國家 “以質量為核心、以信用為主線、以公開為手段、以監督為保障”的管理思路，開始著重對編制單位實施信用管理。2020 年，廣西壯族自治區生態環境廳印發 《廣西壯族自治區建設項目環境影響報告書（表）編制單位信用管理辦法（試行）》，結合全區考核評分結果和環評信用平臺信用信息，按季度對編制單位開展信用等級評定，定期對“守信”和“嚴重失信”信息予以公開，并按規定進行守信聯合激勵或者失信聯合懲戒，逐步建立行政管理和誠信管理的雙重監管體系。

4 結語

環評資質取消后，一方面由于編制單位門檻和成本降低，導致市場上編制單位數量多、變化快，環評從業人員流動更加頻繁；另一方面由于社會信用體系建設還在發展階段，守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制尚未成熟，環評領域誠信管理威懾力有限；同時，《行政處罰法》修訂后，隨著依法行政要求提高，環評監管部門實施行政處理處罰周期可能進一步延長。這些因素都給環評監管部門帶來了新的壓力和挑戰。在當前環評市場發展趨勢下，環評監管部門在持續加大環評文件質量監管力度的同時，更需要在今后加強信用管理方面的政策制定，從政府層面加大信用信息曝光力度，推進守信聯合激勵或者失信聯合懲戒在環評領域的應用，提高編制單位誠信約束力，同時應加強建設單位負責制的社會宣貫，提高建設單位對環評文件質量的重視程度，轉變建設單位“甩手掌柜”意識，引導建設單位監督編制單位，從行政管理和誠信管理、編制單位和建設單位多方面入手，保證環評制度有效實施，確保環評文件質量，推進環評市場健康有序發展。