提升基層環境監察執法效能的有效途徑

童德軍

（宣城市生態環境局，安徽 宣城 242000）

十八大會議強調了環境監察法在環境治理中的地位。我國在建設美麗新中國的目標落實中，頒布了新《環境保護法》，對基層環境監察執法提出了新要求。相關部門以及基層工作者在遏制不斷惡化的生態環境，控制環境污染問題，加強城市農村生態建設提出了要求，已經取得一定成效，但基層環境監察執法效能仍需要進一步提升。

1 環境監察執法概述

環境監察執法工作是指環境保護及相關部門根據上級的規定，落實環境保護職責、履行監察職能的內容。相關部門應派遣相關人員針對可能出現的環境問題以及目前所存在的環境問題，對環境污染、環境破壞等相關風險因素進行分析，制定相應的措施，通過監察手段規范企業、人員的行為，減少對環境的破壞情況。我國自2006年開始在全國范圍內開展相關工作，針對區域特點落實區域化管理策略，建立區域化的環境監察體系。十八大會議中提出監察執法應采用垂直管理的方式，使監察執法部門的職能發生了改變，地區環境監察單位由省級單位直接負責管理，指導具體監察工作[1]。

監察機構的執法職能分布在內部管理體系中，在監察過程中將法律內容作為基本依據，如在管理的區域內相關企業出現違背相關法律規定的行為，導致環境出現一定程度的破壞，需要依照相關法律給予違法單位和個人行政處罰，由于我國并未單獨設立環境執法部門，監察部門承擔著執法的職責，實現對區域環境問題的監察。

2 環境監察執法問題分析

2.1 機制問題

《環境保護法》文件中對環境保護的管理體系、監察職能進行明確，承擔基層環境監察執法的部門主要為地方行政部門，并通過縱橫交錯的管理方式開展具體的環境監察工作。而在實際的基層環境監察之中，各級部門在監察執法機制上所面臨的問題是職能分工不明確、權限內容設置混亂。具體而言，基層環境監察工作涉及內容較多，包括實地勘察、區域管理等，在各基層單位聯動監察期間，并沒有對基層人員的職責加以明確。例如，某地區政府單位頒布《加強環境監察執法通知》的文件內，明確基層環境保護方案，對技術路線以及具體的責任人提出要求，但基層單位的管理權限以及管理職能并未在文件中加以明確，基層部門需要思考開展相關工作的方法[2]。

基于上述內容分析，我國基層環境監察執法工作之中存在職責劃分不清晰、執法資源分布不合理等問題。從縱向管理和橫向管理角度分析，在縱向管理上基層分工不明確，區域工作計劃存在差異，缺乏整體協調性，難以實現基層單位之間的合力，導致效果有所降低；在橫向管理上，基層環境監察執法單位并未建立完善的協調與溝通機制，基本的業務難以交叉，無法實現地區的統一監管。

2.2 手段問題

手段問題是影響基層環境監察執法效能的主要因素之一，由于基層環境監察部門缺乏具體的監察手段，所采用的方法缺乏技術保障，導致監察執法效率有所降低。例如，寧夏自治區在開展基層環境監察執法工作期間，在對區域環境進行監察時，執法人員需要到現場進行執法檢查。目前，我國已經開始推廣無人機偵察技術、污染源在線監察監控系統等在環境監察執法中的應用，但由于基層基礎設施較差，大數據技術、智能技術、信息技術無法在環境監察執法中普及應用，導致基層環境監察工作效能較低。目前，很多地區已經開始將信息手段應用到基層環境監察工作之中，但應用效果比較實際效果仍存在差距，其主要體現在基礎模塊建設不完善，缺乏統籌規劃，基層工作人員的信息技術素養較差，對信息技術的掌握能力存在差異，仍沿用傳統的監察方法[3]。

2.3 效果問題

依據環境保護、環境監察的相關法律文件開展具體的環境監察工作，但就目前來看，我國的基層環境監察執法工作的效能比較差，效果難以保障區域生態環境的可持續發展。我國所頒布的法律中并未單獨涉及基層的環境監察執法工作規范，《環境保護法》僅僅作為具體工作落實的指導性文件。各縣級、鄉級人員環境監察執法效果較差，現有的法律內容難以全面滿足基層環境監察工作的實際需要。具體而言，基層環境監察執法工作由于缺乏詳細的計劃，缺乏具體的指導性文件，導致設置的監管方案無法落實到實處，監察執法活動的開展有效性難以提升，缺乏長效發展機制，不符合環境保護與環境建設的可持續發展需要。基層環境監察執法人員的執法力度也難以調動區域企業個人的積極性，導致區域環境污染問題仍然存在，沒有發揮監察處置對于環境問題產生的預防作用。

2.4 模式問題

基層環境監察執法工作通過社會介入和群眾參與的方式開展，各基層單位在聯合監察模式中開展執法工作往往沒依據作為依托，社會層面上的監督權力難以有效落實。例如，某基層單位針對環境污染問題開展監察執法工作，但社會公眾的參與度偏低，群眾在監察執法中的作用難以得到保障，聯合模式無法有效落實，群眾的積極性較低，基層單位仍處于單線作戰的狀態。單純將行政制裁、民事賠償作為環境監察執法的處罰辦法，并未開發群眾訴訟、檢舉揭發的渠道，合作關系難以有效維持。在基層環境監察執法工作中，難以形成多元化的合力監察模式，執法模式仍比較單一[4]。

3 基層環境監察執法效能提升路徑

針對基層環境監察執法問題，應明確目的、方法、過程、效果等內容，切實通過環境監察與環境保護的方式保障區域公眾的基本權益，相關政策與法律的建立完善是基層環境監察執法工作的基礎內容。我國環境保護工作逐步進入新常態，對環境監察執法部門提出了更高的要求，如何提高監察執法能效，解決上述問題是需要基層部門以及相關人員重點考慮的問題。

3.1 加強基層頂層設計指導

首先，各基層單位應對環境執法的核心內容、及執法內涵進行明確，將管理權利與監督權利進行劃分，落實到兩個獨立部門，由監察執法單位統一進行管理。根據對監察區域和監察對象的劃分，將具體的區域環境監察執法工作落實到個人，明確各工作人員的“屬地責任”，并堅持預防為主的權益。具體而言，對基層環境監察單位的權利、職責、范圍等進行明確，預先進行法律責任界定和程序設定，落實具體的監察執法細則，按照工業污染、環境治理、水源污染、林業管理、城市垃圾管理、能源管理等進行分類，對區域內的環境風險因素進行明確，指導具體的監察執法工作落實[5]。

其次，需要發揮相關基礎法律文件的指導性作用，加強以基層環境監察執法為主要對象的頂層設計工作，《環境保護法》作為指導性的大綱文件，依照大綱內容進行基層工作落實，并制定相關的法律，指導基層開展環境監察執法工作。例如，可以頒布《地方污染物排放管理條例》、《地方區域廢物管理辦法》、《地區水源污染防治條例》、《地方生態建設與生態管理條例》等內容，制定一些區域性的政策文件以及規范條例，將其用于指導具體的基層執法工作。

最后，在頂層設計中針對基層的環境監察工作開展落實進行指導，建立聯動的區域合作機制，對區域內的各單位各部門進行統一管理，建立分類監察管理程序，對監察部門、監察人員的責任與義務進行明確，切實建立符合地區發展與環境現狀的監察執法機制。

3.2 優化環境監察執法手段

就目前來看，基層環境監察工作的開展所采用的方法大都為查封、轉送、扣押、計罰等，在執法內容和執法權利上所借鑒的范圍比較大。以相關法律文件為依托開展基層環境監察工作，在實踐中對其進行創新，提高效果。例如，基層在環境監察執法工作方法上可以推廣應用網格化的管理方式，要求相關人員主動承擔，積極作為，切實發揮基層人員自身在環境監察執法工作中的主觀能動性。目前，我國很多地區在基層環境監察執法工作中采用網格化的監察辦法與監察手段，網格員負責區域內的現場執法、工作監督等。

3.3 加強基層環境執法隊伍建設

為提高基層環境監察執法效能，應加強基層監察執法隊伍建設，重視相關人員能力素質培養與道德素質培養。基層環境監察執法工作的隊伍建設應由領導部門負責，主要通過引進與培養的方式建立高素質的人才隊伍。

首先，應重視基層人員監察執法經驗的學習，通過建立“學徒制”方法，由經驗較為豐富，從事基層監察執法工作多年的人員帶領經驗較少的人員開展具體工作。除采用此辦法之外，也可以加強隊伍內部的理論培訓工作與實踐培訓工作，通過培訓考核的方式提高相關人員的綜合素質，使其可以滿足基層環境監察執法工作的客觀需要。監察執法單位可以建立獨立的培訓部門，由經驗老到、素質較高的人員對其他人員進行培訓，講述自己在監察執法工作中遇到的問題，講述自身實際經歷。除此之外，也要對相關人員的信息素養、信息系統操作能力等進行培養。

其次，相關部門需要重視監察執法隊伍的思想道德建設，端正基層人員對環境監察工作的認知，提高對環境監察執法工作的重視程度。思想道德建設可以采用培訓的方式，將認知、方法等作為考核內容，評價基層人員的監察執法理念。除此之外，也可以定期組織內部人員開展座談會或者在節日組織以“監察執法意識提升”為核心的活動，切實提高相關人員的思想認知。

最后，基層環境監察執法應為隊伍人員配置相應的設施，其中包括監察執法用車、各項裝備等，盡可能為基層人員開展監察執法工作提供便利條件，確保監察執法的效能提升。

3.4 提升群眾參與積極性

環境監察工作是一項特殊的工作，具有系統化的特點，因此單一憑借執法部門進行日常的管理工作難以發揮預期的效果，無法滿足社會對這項工作的實際需要。群眾的參與能夠從根本上為執法部門的相關工作提供條件，進一步促進工作人員的工作質量以及效率，確保檢查工作能夠切實的發揮作用，進而全面提升環境檢查人員的工作能力和水平。在具體工作中，相關部門應該充分了解相關法律法規，并在此基礎上優化并完善群眾參與方式，使群眾可以更加便捷地參與到社會監督的工作中。此外，要不斷健全現有的參與制度以及方式，進而從根本上確保群眾能夠擁有知情權，提升社會監督的質量。這樣不僅有利于環境檢查工作的完成效果，還能夠促進工作人員的管理水平。與此同時，應進一步拓展群眾參與方式，建立參與平臺，利用平臺的建設為群眾監管提供便捷。在日常工作中，工作人員也要在平臺上定期地進行信息推送，積極調動群眾的參與積極性。

環境監察部門還可以對表現較為突出的人員進行表揚和獎勵，以此利用“標兵”帶動的形式，刺激群眾進行日常的環境監察工作，降低管理人員日常工作的難度，有效利用群眾監督，擴大監察工作的涉獵范圍，進而營造一個良好的環境監察環境，為我國環境監察行業的長遠發展奠定良好的基礎。

總而言之，環境監察工作對于社會發展來講十分重要，尤其是在社會以及經濟發展的背景下，更要不斷升華綠色發展主題，有效地宣傳環境保護意識，利用環境監察等手段，降低人們對自然環境的破壞程度。

4 結論

綜上所述，基層環境監察執法效能提升應從四個角度出發，本文從頂層設計、監察方式、制度建設和監察隊伍建設角度出發，提出提高基層環境監察執法效能的對策，為進一步開展環境監察工作提供路徑。我國的基層環境監察執法效能在不斷提升，但仍需要進一步優化，使得基層監察工作可以適應時代發展的內在要求，貫徹落實建設美麗新中國的戰略目標。