利用多層次治理改善空氣污染問題

陳梓欣

(廣東創新科技職業學院，廣東 東莞 523000）

1 我國環境污染現狀

雖然我國的GDP逐年上升，但環境成本的占比是亞洲其他國家的幾倍，約為3%～10%，中國一度被認為是世界上產生污染物最多的國家。因此，我國引起世界關注的不僅僅是經濟的轉型和增長，還有伴隨著經濟快速增長的空氣污染[1]。雖然我國工業發達，但是極度依賴煤炭資源，重工業工廠的污染物排放量大。不僅如此，汽車數量和排放量的急劇上升，以及冬天北方家庭通過燒煤取暖也加劇了空氣污染。霧霾是空氣污染的表現之一，北方地區常年存在著霧霾問題。近年來最嚴重的空氣污染問題發生在2013年和2015的北京，當時北京陷入了長時間的霧霾，導致交通癱瘓、學校停課，因此采取工廠停工、室外建設停止的措施，嚴重影響了人們的生活與健康。目前，政府相關部門已經出臺了一些治理空氣污染的政策措施。例如，用天然氣或其他可再生資源代替煤炭、為主要污染源安裝污染控制設備、淘汰舊車輛和為新車輛安裝污染控制設備等，但采取這些措施卻提高了環境成本。盡管采取這些措施后空氣質量有所改善，但空氣污染指數仍位居世界前列。空氣污染威脅著人類的健康，已被列為造成人類疾病和死亡的重要因素之一[2-3]。其中，空氣中的PM2.5或直徑小于2.5的污染物對人類健康是最致命的，空氣中PM2.5的濃度與發病率和死亡率呈正相關，人類健康是環境成本的主要來源。我國空氣中PM2.5的濃度不僅遠高出世界平均水平，而且遠高于WHO制定的PM2.5標準值10 μg/m3年均值。根據數據顯示，我國每年因環境顆粒物PM2.5死亡的人數占到了15.5%。因此，PM2.5對我國居民的危害是最直接和最嚴重的，成為危害人們身體健康的重要因素之一，因此人們對于空氣污染治理的需求很迫切[4-5]。值得注意的是，空氣污染被認為是抗解問題，這種觀點有很多原因。例如，首先，空氣污染會產生并引發其他問題。空氣污染除了會導致人類疾病和死亡，還會增加酸雨的發生概率并加劇土地退化。其次，抗解問題被認為是一個無法被完全解決的問題。不僅如此，公眾對于解決抗解問題的需求是迫切的，對解決措施的失敗容忍度很低[6-8]。

雖然政府部門嘗試通過制定一些措施和政策減少污染物的排放，并努力提高空氣質量，但是空氣污染問題始終無法完全被解決。因為空氣污染由多種污染物組成，污染物的來源也有許多途徑，其中，城市化和人們生活帶來的污染物排放是無法避免的。不僅如此，當人們對污染問題處理不當時，空氣污染帶來的問題會隨著時間的變化變得越來越嚴重，對人類和環境造成的損害也隨之增大。

2 利用多層次治理改善空氣污染

相比集中在一個地方，多層次治理更有助于解決抗解問題，這是因為相比集中在一個轄區中治理，多層次治理會更加靈活和有效。MGL有兩種類型，類型Ⅰ是指有限的政府部門的共享權利和權限，他們之間相互聯系，但成員之間不相交。類型Ⅱ是轄區數量不限，職責和角色混合，角色交叉并且是跨級別工作的。雖然這兩種類型之間存在差異，但不同的決策構想都是為了同一個目標。對于采用自上而下管理模式的中國，利用MLG 可以更有效應對空氣污染的挑戰。

首先，從屬于縱向治理的類型Ⅰ來說，空氣污染的來源有很多，不同級別的治理有助于減少和處理這些污染源[9]。

（1）如上所述，中國的空氣污染指數嚴重超過其他國家和國際標準。此外，中國國際貿易發達，空氣污染物有20%來源于出口貿易。因此，我們可以通過與類似于世界衛生組織的數據進行對比，向其他空氣污染指數低的國家學習，并促進跨國合作或允許跨國治理。跨國治理網絡通常包括松散的談話和正式的合作項目，這些網絡再通過制定標準和信息傳播等方式履行一系列的功能。此外，我國政府可以與其他國家簽署一些有關節能減排的協議以加強減緩空氣污染方面的合作，并且通過協議共享環保技術。

（2）通過明顯的數據差異和簽訂相關環境保護協議，可以使相關部門更容易和清楚地意識到情況的嚴重性，從而激發和增加改善環境污染的動力。通過制定和改進一些措施改善空氣污染。例如，工業污染是影響PM2.5濃度的主要因素[10]，但是中國的產業結構是以重工業生產為主，工業污染尤其嚴重。因此，相關部門應鼓勵污染嚴重的企業優化產業結構，推廣可再生能源的使用并制定符合可持續發展的污染物排放標準。不僅如此，相關部門還可以通過制定相應的環境法律法規規定工業生產排能量等，從法律層面減少空氣污染。

（3）我國有23個省、四個直轄市和四個自治區。政府機構可以通過下放權力和制定目標，使地方政府對其管轄區的環境負責。利用“準繩目標”和目標責任制，完善完成目標后的嘉獎與懲罰機制，從而提高地方政府治理空氣污染的動力和有效性。此外，環境治理與城市發展息息相關。地方政府應該更靈活地根據每個城市的實際情況治理空氣污染。例如，我國東北地區以重工業為主，工業污染是這些地區空氣污染物的主要來源。然而，以深圳和廣州為代表的沿海地區多以第三產業（如金融）為主，這些地區的空氣污染通常以汽車尾氣為主[11]。不同類型的空氣污染需要不同的解決措施，因此，根據實際情況，沿海地區的地方政府可以發展綠色清潔能源公共交通和提供更便捷的公共交通系統，減少汽車尾氣排放，或推動汽車污染控制設備的安裝。而東北地區的地方政府更重要的是監督和控制工廠的污染物排放，鼓勵工廠安裝污染控制設備，淘汰舊的和無法安裝污染控制設備的生產設備。

其次，從橫向方面，即從類型Ⅱ方面討論。除了上述提到的差異以外，類型Ⅱ比類型Ⅰ更加靈活，類型Ⅱ能夠根據公民偏好的改變而順應治理的需求。類型Ⅱ也不再是偏好聲音而是偏好退出，它有助于退出與進入，但這容易產生退出成本。類型Ⅱ是針對特定的問題和任務，在多個轄區獨立完成并且任務不相交。不僅如此，類型Ⅱ的過程是“碎片化（fragmegration）”的，私人和公共部門的成員會在不斷變化中競爭與合作。類型Ⅱ被認為是嵌在類型Ⅰ中的，并且與類型Ⅰ是互補關系。因此，國家應該意識到私營部門和人類生活產生的污染物是根深蒂固的，而治理空氣污染需要各級政府，不同部門之間和公私部門的合作與協調。以下論述為有助于改善空氣污染的類型Ⅱ多層次治理[12]。

（1）雖然空氣污染屬于環境和環保部門的管轄區，但空氣污染物的來源牽涉到不同部門。例如，汽車尾氣排放是我國空氣污染的主要因素之一，因此，環境部門可以與交通部門合作，通過限制尾號減少汽車出行的數量。此類的限行措施已經在一些交通問題嚴峻的城市開始執行，效果是令人滿意的。此外，交通部門要隨時抽查汽車尤其是貨車是否安裝了污染控制設備，逐步淘汰舊車輛。由此可以看出，治理空氣污染需要不同部門間的相互合作。

（2）要讓相關企業意識到綠色經濟同樣能帶來巨大的經濟效益，這樣不僅有利于提高綠色技術發展水平，還可以幫助改善空氣污染。在類型Ⅱ的多層次治理中，公私合作關系是一種很常見的模式。政府部門可以與私人公司合作，通過不同途徑鼓勵人們綠色出行。例如，與科技公司研發一款用于計算行走步數的手機軟件。通過朋友與朋友之間的行走步數競賽，鼓勵人們多走路。與共享單車公司合作，幫助私人公司在提高共享單車使用率和經濟效益的同時，為人們多提供一種公共出行工具，減少人們短途自駕出行的數量。

（3）設立低碳環保示范城市。通過示范城市的榜樣作用，使其他地方政府意識到要通過減少污染提高經濟效益和聲譽，從而有助于地方政府實現低碳環保城市的建設。示范城市與其他城市之間可以相互監督、合作、學習，通過橫向關系網動態實現低碳城市的建設，減少空氣污染[13]。

（4）全球對環保和改善空氣污染的呼吁正在幫助地方政府獲得合法性，地方政府可以利用這種合法性在國際上獲得投資機會，獲取資源并建立關系網。地方政府通過利用國際關系網可以為改善空氣污染建立更加完善和有效的措施和方案。

值得注意的是，雖然多層次治理有助于幫助改善我國的空氣污染問題，但是縱向與橫向的互動要求污染治理在有效、民主與合法的情況下進行。結合中國的現狀，多層次治理確實是有助于解決諸如空氣污染這一類的抗解問題。但是，是否能夠完全照搬多層次治理理論并有效地運用于我國的污染治理還有待商榷。因此，相關部門應該根據實際情況，發展適合我國國情的、具有中國特色的多層次治理，最大程度地發揮多層次治理的優點，幫助解決諸如空氣污染此類抗解問題。

3 結論

以上討論了為什么空氣污染是抗解問題（wicked problem），分析了導致我國空氣污染情況如此嚴峻的原因。最后還討論和分析了我國如何使用多層次治理改善和處理空氣污染。此外還提出了在中國特色社會主義背景下，使用多層次治理時的注意事項。