芻議環境影響評價中的公眾參與機制

李林霜

（廣東臻境環保科技有限公司，廣東 廣州 510000）

近年來，隨著我國經濟的高速發展，使我們面臨一系列的環境問題，所以國家頒布了相關的政策方針，采取了相關的環境保護措施。經濟的快速發展固然重要，但隨之而來的生態環境破壞，將會在很大程度上威脅到人們的生命健康安全[1]。除此之外，特定的環境條件只能容納一定的人口，而我國人口增長過于迅速，進而對環境的要求也越來越高，這不僅導致了許多不可再生資源的枯竭，而且還會給自然環境帶來極大負擔。環境的惡化導致社會問題的出現，由于人們環保意識的提升，反對的呼聲越來越強烈，導致環境群體性事件越來越激烈。環境影響評價是科學決策的評價，是科學決策的重要依據。然而，環境影響評價由于其自身存在的獨特性，經常會導致一些不穩定的因素出現，使得最終的評價結果受到影響。我國擁有極大的人口基數，因此也就擁有各種性格特點、生活背景的人，這些人意見不一、觀點不一，是極為重要的信息材料。為了能夠進一步促進社會全體人員共同參與到環境保護工作中，我國頒布了相關的政策法規，確保民眾具有一定的知情權和參與權。環境影響評價制度的概念淺顯易見，就是在某個工程建設的前期階段，對工程項目開展過程中所存在的不良因素進行評價和判斷，而且環境影響評價工作要綜合考慮整個工程對環境造成的影響，并對其進行限制，依照相關政策規定實施工作[2]。環境影響評價在具體執行過程中，公眾作為環境保護中的重要組成部分，應積極參與到環境影響評價中，既保障了公眾的權利，促使環境評價工作更具有科學性，還可以避免環境破壞、資源浪費和社會矛盾。

1 環境影響評價中公眾參與機制存在的問題

1.1 公眾獲取信息的渠道不通暢

目前，雖然公眾的環境保護意識有了很大提高，但還是存在許多較為突出的問題，公眾的知情權以及參與權還沒有完全得到保證，使得評價結果內容并不可靠。在實際的環境影響評價工作中，由于其自身特點所導致的影響因素是綜合性的，許多企業并沒有對公眾完全展示自身信息，因此無法有效確保廣大人民群眾真正參與到環境影響評價工作中，使一些相關政策法規中的很多內容沒有辦法很好地落實，通過這種單方面的、不完整的、不公開的企業信息，廣大人民群眾無法充分了解其內部情況，也就無法進行高效地交流。許多時候，公眾都無法通過自身群體交流同企業公告聯系起來，從而難以得出綜合性、全面性的評價結果。

環境影響評價中最重要的影響因素無疑是公眾的參與，要想得到最全面且正確的評價結果，就必須讓公眾充分參與到環境影響評價中。相關單位應做好這方面的工作，最大程度地保證公眾參與環境影響評價的力度，提供最全面的信息資料，如果不能有效地使公眾參與進來，那么就無法得到公眾們的意見，公眾參與也就成了環境影響評價中可有可無的因素，這對最終評價結果危害很大[3]。

1.2 公眾參與環節滯后、方式受限

公眾參與階段是環境影響研究過程中或在環境影響評價實施過程中的核心之一。若相關單位已經完成了評價結果，但是公眾仍覺得環境問題過多，并提出反對意見，如果項目因此暫停，建設單位投入了大量的人力物力，對建設單位來說損失很大；若不考慮和采納公眾關于環境保護的合理意見，公眾所具有的權益也就只能成為空談。因此，許多學者堅持認為，公眾參與過程在早期階段更為合理，應該尊重公眾意見，減少建設單位因此受到的損失。然而目前國內的環境影響評價過程中缺乏范圍定義和項目審查，且在編制環境影響評價結果的前期階段并未強調公眾參與，因此公眾也就難以加入到環評當中。我國的公眾參與機制發展落后，建設項目信息公開的時間較短。較短時間很不利于公眾參與。由于公眾參與的滯后性，使公眾監督的作用沒有得到很好地發揮。

雖然建設單位開展公眾參與的方式多種多樣，但并沒有形成詳細的規定和具體的操作流程，這不利于公眾的積極參與，因此在實踐中也存在許多問題。同時因為開展公眾參與需要人力、物力和時間，大多數單位未能選擇更加合適的方式征求公眾意見。對于一些優先的項目，即使要求征求特定公眾的意見，相信相關單位在某些工程項目上，也不可能快速而順利地完成[4]。

1.3 缺乏有效的公眾參與反饋機制

雖然相關政策法規明確規定，在編制項目計劃時，項目建設部門就應認真考慮有關部門的意見，專家和公眾應就建設項目的計劃草案或環境影響報告書發表意見，并在批準的環境影響報告書中附上一份聲明，說明是否采納了這些意見。但是，在實踐中，公眾對很多地區單一擔保權益的意見沒有得到應有的關注，大量的統計歸納一般都是有利的輿論，一種反對輿論的態度往往是模糊的或多方面的，沒有深入挖掘公眾反對的根本原因，也就沒有了解其中的緣由所在。程序化和對公眾意見的處理方式大大降低了公眾參與的積極性和有效性。反饋機制在建立初期便是為了能夠更好地貼近公眾，進而監督環境影響評價實施的整個過程，充分認識到政府部門、建設單位和公眾的意見和理由，決定是否同意項目的實施，以尊重公眾意見，并做出科學的決策。由于我國不要求公眾意見形成環境影響評估報告，也不要求環境影響評估報告和公眾意見保留五年以上，也不要求司法審查，對于這樣沒有任何責任需要負擔的制度，也就難以落實[5]。因此，在具體實施過程當中，應充分考慮到時間和精力帶來的成本損耗，雖然不讓公眾參與進去或不接受公眾反對意見的現象層出不窮，但實際上反饋信息對環境影響評估具有非常重要的現實作用。除此之外，建立公眾參與反饋機制對促進社會進步、完善環境影響評價體系、實現可持續發展具有非常深遠的意義。

2 提高公眾參與機制在環境影響評價中作用的強化措施

2.1 暢通公眾獲取信息的渠道

公眾有權提前了解規劃和建設項目。知情權的缺失將導致公眾參與的先天畸形，而公眾參與是打開環評參與大門不可或缺的一把鑰匙。這就要求政府依法及時發布政府工作信息，充分讓公眾了解企業信息中的關鍵內容，從而科學利用自身的參與權和知情權參與到實際作。與其他國家有所不同的是，某些相關項目的信息需要在建立的前期階段就開始進行公告，無論是建立一個公共信息倉庫還是在公告板上告知，公眾能夠知道有一個項目將會得到實施，歡迎公眾能夠提出一些意見和建議，使公眾能夠真正參與進來并進行監督。在這樣一個法律認可的平臺上通知公眾，可以更快地向公眾傳達信息，并在他們之間產生良好的信任感。雖然國家立法規定了建筑單位以發布新聞稿的方式發布公告，但這些方法作用不大。此外，新聞稿發布的時間相對較短，相關公眾可能無法及時獲得信息。因此，要完善我國的環境影響評價體系，充分發揮公眾參與的紐帶作用，首先必須要依法要求項目單位在編制環境影響評價前向公眾通報情況，并向信息中心通報情況，即通報近年來公共利益信息與日常環境信息、企業形象的關系。除此之外，要避免在公告中有不法人員鉆法律空子，應當在相關法律中明確告知公眾合法的渠道或平臺類型。

2.1.1 完善環評項目告知程序

根據法律規定，在項目可行性研究前建立環評組成要素，并利用當地媒體引領潮流，要在短短幾天內，通過當地電臺、報紙、網絡、公告欄、可行性研究等重要平臺向公眾宣傳，也要求在其網站上公布項目的具體內容。審批部門還應在當地報紙和權威網站上發布建設單位和項目可行性的基本信息，并提醒公眾觀看報紙或訪問項目單位網站獲取信息。不言而喻，建筑項目的環境信息必須盡可能容易為有關當局和審批當局所理解。外國實行的是簡單的信息文本，我們可以在一定的時間范圍內開個疑難問題會，統一公眾意見，促進公眾之間的交流，同時有更多的時間向公眾提供信息和可用性，以保證在不影響建筑項目實施的情況下，有足夠多的公眾參與。

2.1.2 完善告知公眾參與的方式

在公眾參與環境影響評價過程中，公眾應當完善自身的參與意識，以避免公眾缺乏參與意識或缺乏參與方法。同時，要對建筑項目進行專業分類，根據不同的建設項目確定公眾參與的幾種方式。當然，這些方法必須簡單實用，且必須有效。例如，政府可以直接在政府網站或項目發布單位的網站上回答和表達意見，也可以通過互聯網或與其他主要網站合作的形式收集公眾意見。公眾也可以通過微信平臺和手機短信等方式表達意見，部分群眾還可以將書面意見告知當地村民委員會、居民委員會等基層自治組織。同時，法律還應保障環保組織的充分參與，從而使得環保人員能夠參與進來并提出一系列建議。上述這些內容必須在法律中詳細規定，并向社會公布，同時進行抽樣報送，以保證行政機關能夠按照通知規定統一辦事。

2.2 確保公眾全過程參與

國內法律規定的參與方式雖多，但具體的參與方式并不多。盡管《聽證法》規定了具體程序，但一些規定似乎是強制性的，并沒有使公眾真正愿意參與。因此，立法應首先完善聽證的具體程序和其他方式的程序，然后增加其他參與方式，如通過官方網站、微博、微信和短信收集意見。根據不同項目的不同特點和影響，采取適當的參與方式，確保公眾輿論充分、真實地表達和公眾參與的監督作用。例如，對于一個小規模的建設項目，可以使用調查問卷來收集公眾的意見，但問卷的設計應該明確并突出重點，設計方案應該具有針對性和詳細性，不要提出無關的問題。對于大型規劃環評，由于參與者范圍廣、人數多，公眾的參與可以采用網上沖浪的方式，使公眾充分地參與進來。環境影響評價過程具有一定的專業性，因此不能忽視專家的參與力度，應當視具體情況自行決定。

關于公眾參與過程，國外許多國家都要求公眾參與整個過程。目前，我國的公眾參與還比較滯后，僅限于征求專家和公眾的意見，然后再提交審批，公眾之前無法獲得該項目的相關信息。如果施工單位告知公眾環境影響評價即將結束，且公眾反對，前期工作將被浪費，施工規劃單位將浪費人力、物力和財力。因此，在許多情況下，施工單位不愿進行公眾參與過程，或只是處理公告，這與增加公眾參與環評的初衷背道而馳。在美國的環評參與機制中，公眾在整個過程中是最早干預和參與的，這對于集中全民智慧做出科學決策非常有利。中國自古以來就是一個高度智慧的國家，中國并不缺少大智慧的人，因此有必要為公眾提供一種自由表達智慧的方式，以確保公眾與政府之間的溝通順暢。

2.3 完善公眾參與有效反饋機制

環境影響評估系統的主要工作是對一些工程項目的后果進行預測，判斷其在施工過程或施工完成后對環境帶來的一系列后果。故此，我國應當建立一個合理的反饋機制，應為公眾意見和相關回應制定一個專門章節，該法律還應當規定擬定行動的替代方案。

2.3.1 建立有效的信息反饋系統

如果之前的所有項目都能做得很好，信息反饋過程被認為只是一項沒有幫助的工作，那么就應該得到逐步改進，無論在哪一步或者以哪一種方式，都要對其進行科學地改進。因此，在公布公共信息、提高公眾輿論的重要性、分析接受或不接受公眾輿論的原因以及發表聲明時要多加注意反饋系統的完善性。當考慮公眾輿論時，所有的公眾都應當參與到此過程中，給建筑企業反饋有效信息。不僅建設單位和相關專家應當充分交流，甚至公眾團體也都應該參與溝通，并公布相應的結果，避免項目建設違法且對城市的環境不友好。如果在整個環境評估過程中，建筑單位都是非常積極的，并且在公眾參與下選擇了先進、科學的方案，但由于各種原因以及成本問題或其他原因而未能認真推行，仍會對環境造成嚴重的破壞，從而使環境評估的價值無法實現。因此，行政機關應當編制違反環境規范和誠信的檔案，在這些檔案中，違章的建筑單位可能會受到經濟處罰，并被剝奪在一定時期內重新評估環境的權利。

2.3.2 制定備選方案

如果工程對環境的影響及對環境的破壞不明朗，建筑單位需要確定多個可供選擇的方案。首先，備選方案之間必須有實質性的區別，否則在設計上就失去了意義。替代方案的數量和質量是決策的主要因素，因此，如果質量不高或解決方案太少，就無法選擇最佳解決方案。二是確定選拔標準。應詳細討論每一個方案的影響，找出其中的主要矛盾，刪除一些不符合長遠利益的方案，補充和改進其余方案，以便作出科學的決定。由于目前我們對環境影響的評估是在整個規劃階段的中期批準的，當施工分為實際施工準備時，大量的初步準備工作，施工保證書中包含的場所、人員、招聘人員和工程師所需的大部分資金，如果不能夠得到相關單位批準，那么，在初步階段的準備和努力是徒勞的。然而，如果有備選方案，初始方案在施工過程中發現可行性不高，那么便可以根據實際情況，分析初始方案的不足之處，選擇其他備選方案，并做出相應調整，以便繼續施工。這樣，建設單位對環境影響評估的結論將更加科學有效，也充分體現了公眾參與的重要性，同時也促進了公眾參與工作，形成了良性循環。

3 結語

綜上所述，隨著我國經濟社會的快速發展以及科學技術的不斷進步，污染問題越來越嚴重，已經成為一個不容忽視的問題。面對許多環境的毀壞和對生命健康的威脅，人們開始采取行動保護環境。環境影響評價（EIA）是決策的科學依據，旨在研究區域項目開發對環境質量可能產生的影響。當公民逐漸意識到問題所在時，對評估的影響也就變得越來越積極，作為環境影響中的重要因素，公眾作為評估主體的地位也日益得到重視。公眾在環境影響方面的表現將促進科學合理決策的制訂，這是一種避免風險產生、維護社會穩定的必要途徑，因此，加強公眾對環境評估的參與在理論和事實上都很重要。