運用大數據手段發展公共政策審計工作的重要性

文/何文軒（湖南財政經濟學院）

對于審計工作，國務院曾在2014年提出相關意見，意見指出，要加強審計工作的強度，要盡可能地保持工作的持久性，審計機關要做好對重大政策落實情況的監管，審計工作文件強調，要發揮出審計促進工作落實的關鍵作用，推動政策的有序實施，實現省錢、省人、省政策。但鑒于公共政策有其特殊性，在實際的工作推進中，公共政策要形成一條貫穿于公共資金以及國有資源的發展主線，公共政策審計這種特殊性，使其在實踐推動中會出現很多問題，包括制訂計劃不合理，資源短缺整改效率低等，均需要在未來的審計方法中得到突破。

一、大數據、公共政策執行效果審計的文獻綜述

大數據是信息載體，他所承載的信息量巨大，在講究時效性的互聯網時代，大數據形成的技術革命風氣，開始在各個領域起到引導作用，這也對仍然采用傳統方式的審計工作帶來了沖擊。做好審計工作，是推進國家經濟安全的關鍵一步，在大數據快速發展的時代，應當緊跟時代的改革步伐，適應時代的發展需求，高效應用大數據技術，在準確展開各項工作的過程中，強化審計質量[1]。在2014年我國有關部門針對審計工作提出了相關意見，引起了各個領域工作人員的高度重視。

作為審計體系的重要補充，政策執行效果受到國家和政府的高度重視，其被提及的重點是，期望在國家政策推進實施階段可以有更細節的掌握，以便發揮政策的最大效率，同時，審計工作實際開展過程中，可以更加有效實施監督，促進國家治理工作的順利開展。但是關于在時代背景下進行審計工作的執行，需要我們改變傳統觀念，抓住政策落實的關鍵點，盡可能地發揮出審計的監督職能。

根據最新的文獻來看，相關研究工作人員始終堅定不移分析公共政策執行情況，2015年，秦龍生學者認為，審計工作實際開展中，一旦能夠全面發揮監督職能，那么工作達到的效果也將更好，工作質量也會更有保障。關于全國審計工作的正向效應，學者晏維龍（2015年）認為，該項審計工作應用得當，可以在國家整體工作推進中發揮最大價值。

當前我國的社會主義建設工作主要集中在六個重點領域，每一領域都有相應的政策要求，無論是財稅，還是民生，都是公共政策審計關注的重點內容，只有被有效執行，其效果才能充分發揮。政策貫徹落實需要公共審計對其進行實時監督，只有實時跟進，才能確保政策按照設計的方向推進。因此公共政策審計在推行時，需要巨大的工作量，要抓住其層次多、領域廣的特點，進行集中解決。

審計實踐推進當中，審計工作不深入，難以把握重點，貫徹落實不夠徹底等問題，表明審計質量有待提高，甚至有些領域會有新的政策出臺，時效性極強，原有的審計資源未能實現全面覆蓋，倘若強行推進審計工作，必然會影響審計的工作質量，從而增加風險。因此審計人員在預先制訂計劃時，要明確政策和方向，對審計對象要精準把握，最大限度實現公共政策審計的執行效果。因此，要想解決審計資源短缺問題，就應當參考別國經驗，開展政務審計業務的外包工作（謝嬌，2016）。

結合以上，本文寫作的出發點是希望可以在大數據的發展前提下，探討公共政策執行效果可能會出現的問題，同時，在執行公共政策過程中加大對數據審計技術的應用力度，實現二者有效融合。大數據時代下，公共政策執行方案的設計，需要結合實際，有針對性調整審計方案，強化該方案的適用性，最終才能夠形成制度技術框架，為將審計工作的功能全面發揮出來奠定基礎。

二、在大數據背景下公共政策執行效果審計存在的問題

在分析現存問題前，筆者認為必須要明確的是，公共政策執行審計與資本市場所說的審計，存在著很大不同，后者強調的審計，通常是針對公司的財務審計，對象是財務信息；而公共政策執行效果審計對象則是政策的制定者，執行者是政策執行中與政策有關的其他群體[2]。由于公共政策的執行過程需要多方參與，執行效果與落地的過程、審計職能以及利益群體有著諸多聯系，同時，由于政策執行涉及部門和機構眾多，大數據建設對此沒有統一的執行標準，更無法實現數據共享功能，這些因素都會增加政策審計工作的困難。

第一，工具的制約。對審計工作實施效果影響最大的因素之一就是政策執行，但由于審計工具落后，很難適應大數據審計存在的問題，致使未能達到預期效果。在現階段，由于結構化數據分析在整個系統中并非是關鍵核心部分，非結構化數據是數據分析的主要依據，此類數據具有多元化的特點，這增加了分析工作的難度，傳統工具無法針對此類型數據進行深入分析，因此對于工作人員來講，需要在審計工作中發揮創新能力，積極尋找適用數據特征的處理方法，提升審計工作的針對性和先進性。

第二，技術的制約。在技術方面，現階段的審計工作基本沿襲傳統的工作方式，采用數據抽樣這種簡單的方法，僅是抽樣，無法考慮數據的特征，有很大的隨機性，抽樣得到的樣本結果具有不確定性，這很有可能會增加審計工作的誤差。但按照預期，審計是為了控制誤差，要求必須做到領域全覆蓋。大數據背景下的審計工作需要有更高的執行標準，對于審計人員來說，需要嚴格按照標準執行，如果執行一項審計工作能夠做到審計結果精確，就可以說該項審計工作達到了預期，但是如果在選取審計領域時就出現誤差，這會影響審計的準確性，很難達到預期目標。因此，全面覆蓋的審計，需要審計人員從關注審計結論的精準性轉移到對審計證據的采取，這樣從根本上盡可能地避免審計結果出現偏差，減少在對審計證據掌握不足的前提下，影響后續工作的開展。

第三，審計人員的制約。審計人員的制約主要表現在兩方面，首先當前審計人員缺乏綜合運用能力，在大數據審計快速發展的時期，很多工作人員不能適應全新要求，也嚴重缺乏審計能力。目前實際開展審計工作過程中，相關工作人員通常都具有相對豐富的經驗，但是數據處理能力需要進一步提升，同時具備高超傳統審計能力和數據分析能力的人才少之又少。由于缺乏對大數據審計掌握的技能，不能實現對數據背后證據的挖掘，無法得到有價值的信息，致使審計工作受到各種限制。其次，審計領域要求大多數從業人員具備一定的財務知識，由此可見，審計工作并不針對特定的行業，這對審計人員來說需要充分了解經濟生活中的運行機制，要擁有較高的學習能力，但是從現階段從業情況來看，可滿足各個領域發展需求的審計工作人員少之又少，新入行的工作人員對于項目內容把控不到位，很難適應工作需求。

三、大數據背景下公共政策執行效果審計的具體方案

（一）具體思路

一項政策從形成到落地包含了上下級的溝通合作，同級機構之間要進行融合交流，涉及的機構和環節眾多。因此在政策落實的過程中，為了保證措施能夠貫徹執行，實現無障礙的溝通，就要改變審計組織方式。審計項目需要采取數據分析組的方式，構建數據分析網絡，形成分散與合作融合的設計模式。一方面，在審計工作中，要成立綜合分析小組，針對國家重大政策進行意向分析，并在此基礎上負責數據的整理和收集。站在全局的角度，進行工作規劃，對每個審計時期的數據資源進行整理，盡可能消除分塊審計帶來的溝通障礙，盡可能地規避審計證據反應不全面的缺陷。

（二）技術框架

以國家審計數據為網絡中心，構建數據框架，同時要做好數據管理工作，包括比較敏感的數據安全問題。在完善數據管理體制時，要深入貫徹相關的保密協議，采取有效措施提升網絡環境安全性，實現高效數據分析，形成必要的工作標準，包括數據專門化和規范化，同時還要對大數據開展集中管理，強化排查效果。

提升審計數據采集標準的一致性、科學行，并對審計數據分享卡進行構建，建立靈活性強、適度性高的分析模型。

（三）審計方案

對相關政策落實情況進行監督可以利用政策實施效果審計，在落實相關政策中，會涉及多個部門，很容易產生信息不對稱現象。另外，落實相關政策過程中，還必須對權力尋租問題的出現給予高度重視。此時第三方審計功能逐漸凸顯出來，相關機構可以高質量監督政策的各個落實環節，包括對各級部門涉及的群體相關人員進行有效監督，在行使權力的同時，審計方要注意行使職權的形式，不能超過權限范圍，上下級審計機構之間需要明確自己的職責，并承擔相應的責任，做到審計機關之間權責分明。

另外，在審計資源基礎設施配套方面，中央與地方會出現資源分布不均的情況，由第三方審計參與，可以最大限度地保障其履行監督職權，保證政策執行效果。從長遠角度來看，公共政策執行效果審計，不僅應給予政策執行以監督，還要踴躍投身于國家治理，因此相關機構落實審計職能，是不能只關注政策本身的，還要將業務拓展到運行機制，對整個政策實施過程中的科學性作出準確判斷，并提出解決措施，從根本上保證政策執行效果。

四、聯網審計在公共政策審計中的實際作用

日常監督工作是開展聯網審計工作的關鍵和核心，包括遠程控制和實時監督，聯網審計過程中，日常監督工作的實施最主要包括兩項內容，遠程控制和實時監督。而審計工作運行過程中所產生的相關電子數據則是日常監督工作的主要內容，對其進行有效分析，在有效掌握被審計單位的總體情況下，尋找現存問題，并揭示引發風險的可能[3]。

日常監督即在取證過程中采用非現場手段，在面對日常監督工作中無法開展的相關工作，或者風險內容，將轉交給專項審計組，進行深度審計調查。日常監督將貫穿聯網審計的整個過程，具有時效性和持續性，是對日常監督的補充。由此可知，審計工作可以利用技術手段形成一定威懾力，強化了免疫系統功能，而且聯網審計系統中可以構建一個數據庫,可據此設計一套培訓方案，有利于審計人員更好地理解公共政策。

此外，日常監督功能對于促進審計整改有一定的作用。公共政策審計開展以來，審計工作人員發現了數百項問題，包括行政審批不下放、民生項目不到位、資金撥款不及時等，但要想審計結果有異議，在必要情況下，應督促被審計單位，確保其及時展開整改。被審計單位的整改工作通常情況下被作為審計工作詬病的關鍵因素，這是審計單位本身的問題，說明相關工作人員沒有及時跟進并落實審計工作，會嚴重影響被審計單位長期發展，從而難以發揮威懾作用。自2013年中央預決算的整改情況以來，一般都只是要求被審計單位自行公告整改結果，由于公共政策審計具有持續性，掌握相關的整改情況，有利于審計人員實際展開工作過程中更加準確地抓住切入點。

五、實現大數據發展公共政策審計工作的技術途徑

（一）搭建審計組網絡

首先，要明確搭建審計組網，核心在于形成審計架構，作為開展聯網審計的先決條件，設計與環境搭建需要優先考慮審計組網，實現審計機關與被審計單位的信息聯通。在審計實踐中，審計組網的搭建尚未實現，如果想在公共政策領域實現相關內容，就要和各級政府以及部門之間進行緊密的網絡聯系，然而在公共政策執行的過程中，很多部門并沒有完善相關的服務體系構建，更談不上審計系統的搭建。

（二）建立審計數據庫

建立標準數據庫，應作為建設審計數據庫的關鍵環節，審計數據入庫可以為審計組提供聯網資料。除了審計數據外，還要完善相關的法律，關注審計資料的合規性。中央文件以及各地方政策研究公共政策審計的文獻，曾經多次提出，要建立一個類似于政策庫的審計文件，里面包含我國正在執行和將要執行的政策信息。另一方面，中央制定的相關文件和政策是公共政策審計的依據，因此要保證其時效性，審計人員必須每月按時匯報工作進度。然而在實際的工作中，政策文件下達會存在較多環節，實施速度慢，很多基層人員不能夠及時獲取相關信息，審計數據庫的建立可以讓各部門迅速了解政策方針，及時開展相關工作。另一方面，不同的政策在實施的環節中，可能會出現信息交叉，在這種情況下，如果不建立數據庫，就會造成職業判斷偏差，從而提高審計結果風險。在制定工作方案時，要理清各項政策之間的聯系，在審計數據庫建立時，及時分門別類，保持長效更新，避免信息壁壘。

（三）創建審計預警模型

實施審計分析進行固化審計經驗總結，是審計預警模式創建的關鍵，也是聯網審計實施的主要環節。它包括對審計數據庫中采集的數據分析過程，并對結果形成審計模型，完成新增數據自動審計預警等。公共政策審計的目標要做到合規和合理，設計風險預警模式運行中，要著重考慮這兩點，因此要量化審計人員行為，還要制定績效評價標準，要保證公共政策審計的合規性，及時解決我國公共政策執行方面暴露的問題，加入風險預警可以有效規避相關問題，對行為合規性以及公共政策執行有著一定的推動作用。

六、結語

隨著我國新一代互聯網技術的迅猛發展，大數據審計在公共政策審計中得到更為廣泛的應用，在宏觀上可以對政策進行更好的監督，及時更新信息，調整和控制有關內容；在微觀上則有利于審計署更好地履行公共政策的審計職責，完善審計結果，實現公平公正。然而由于當前理論處于起步階段，需要制定完善的制度，以此實現更好的發展。