規劃環境影響評價在環境保護工作中的重要性

郭揚揚

（廣東智環創新環境科技有限公司，廣東 廣州 510030）

隨著現階段我國國民素質水平的整體提升，社會大眾的物質生活條件，以及對生存環境的重視亦在不斷提高。基于現階段工業水平的迅速發展，工業經濟成為帶動城市、國家經濟發展的核心力量，在其飛速發展的背后，也給自然生態環境帶來諸多不可逆轉的傷害。基于自然生態環境的不斷惡化，人類在注重發展的同時，對自然生態環境的保護意識也在不斷提高，隨著可持續發展戰略計劃的提出與逐步落實，我國的自然生態環境保護工作也在穩步進行，不斷摸索實現人與自然的友好發展有效路徑。規劃環境影響評價是當前我國進行城市規劃、區域經濟發展等重大發展決策的重要依據，更是實現區域綠色和諧發展的重要舉措。

1 規劃環境影響評價的由來及發展歷程

1.1 規劃環境影響評價的定義

2008年，國務院正式印發《規劃環境影響評價條例》，其規定“國務院有關部門、設區的市級以上地方人民政府及其有關部門，對其組織編制的土地利用的有關規劃和區域、流域、海域的建設、開發利用規劃（以下稱綜合性規劃），以及工業、農業、畜牧業、林業、能源、水利、交通、城市建設、旅游、自然資源開發的有關專項規劃（以下稱專項規劃），應當進行環境影響評價。”

規劃環境影響評價的主要內容包括規劃概述、現狀調查與評價、環境目標和評價指標體系確立、規劃實施生態環境壓力分析、環境影響預測與評價、規劃方案綜合論證及規劃優化調整建議、不良環境影響減緩措施、公眾參與、三線一單管控要求、環境影響跟蹤評價等[1]。

規劃環評的核心原則之一是早期介入，在規劃編制階段同步開展環境影響評價工作，結合規劃所在地的環境質量現狀及環境容量，對規劃方案實施后可能導致的環境問題進行充分論證與分析，并以此為依據提出相應的環境影響減緩措施或者對當前規劃方案提出優化調整建議，將規劃實施對環境的影響降到最低。

1.2 環境影響評價的由來

環境影響評價制度真正融入國家法律系統，作為一項具備法律效力的規章制度的時間是在1969年，出現在美國的《國家環境政策法案》當中。這一法案的實施受到了各個國家的廣泛關注，隨后各國逐步效仿美國做法將其作為法律制定融入國家的法律系統。例如：瑞士在1970年建立了環境影響評價制度，新西蘭、澳大利亞先后在1973年、1974年將其納入法律體系當中。而我國則是在1979年才正式在所頒布中華人民共和國環境保護法中，將其作為我國環境保護工作開展，推進可持續發展戰略目標的重要法律依據。

1.3 規劃環境影響評價的發展歷程

我國規劃環境影響評價的發展歷程相對較長，1979年我國首次頒布了《中華人民共和國環境保護法（試行）》，該法規首次提出了“環境影響評價”的概念，并明確“在進行新建、改建和擴建工程時，必須提出對環境影響的報告書，經環境保護部門和其他有關部門審查批準后才能進行設計；其中防止污染和其他公害的設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產”。自此我國正式試行環境影響評價制度。

從1979年－1989年，是我國逐步開始對規劃環境影響評價制度進行進一步的規范，在這十年的時間里，相關主管部門根據我國的實際國情與環境保護事業的發展現狀以及實際需求，對規劃環境影響工作的主要內容及評價辦法進行了進一步的明確。

2002年，我國正式通過《中華人民共和國環境影響評價法》，將環評對象從建設項目增加到規劃環境影響評價，正式確立了規劃環境影響評價制度。2008年，國務院正式頒布了《規劃環境影響評價條例》，進一步明確了規劃環評的實施細則，細化了規劃環評的責任主體、環評文件的編制主體及編制方式、公眾參與、實施程序等，增強了規劃環評制度的可操作性和實用性，促進規劃環評制度的落實，更好發揮規劃環評從決策源頭預防和控制不良環境影響的作用。經過不斷地強化與拓展，現如今我國的規劃環境影響評價已然進入一個全面發展階段，成為我國最重要的環保制度之一。

2 規劃環境影響評價在環境保護工作中的重要性

2.1 從規劃層面減少環境影響

在規劃環境影響評價制度確立之前，我國的環境影響評價對象主要針對“建設項目”。隨著國家和社會的不斷發展，區域規劃及產業園開發建設帶來的環境問題越來越突出。區域規劃及產業園開發帶來的環境問題相對于具體的建設項目而言影響范圍更大，且經常為不可逆的影響。規劃環境影響評價工作在規劃編制階段就會正式介入，可以更好地發揮環境影響評價源頭管控的作用，并針對規劃及區域開發過程中可能存在的污染問題進行識別，從環保角度提出規劃的優化調整建議及環境影響減緩措施，從規劃層面減少對周邊環境的影響。

2.2 提高資源利用率

隨著我國當前現代工業發展水平的整體提升，我國工業生產對資源、能源的消耗亦在不斷增加，尤其是煤炭資源，是我國當前工業生產主要應用的燃料之一。在燃料燃燒過程中，會產生二氧化硫、氮氧化物、顆粒物等大氣污染物，對大氣環境及周邊敏感點產生一定的不良影響。通過規劃環境影響評價工作的開展，在三線一單等內容中明確燃料類型、污染物排放總量及排放標準的要求，倒推企業使用清潔能源、落實相應的廢氣治理措施、提高清潔生產水平，不僅降低燃料燃燒對空氣環境造成的污染，同時能有效提升資源的利用率。

2.3 推進環保工作發展

規劃環境影響評價是推進我國環保事業發展的重要舉措。隨著當前我國社會經濟水平的整體提升，隨之而來的環境污染問題越發凸顯，推進環保事業發展，全面落實可持續發展戰略目標，實現人與自然的友好發展已然成為當前面臨的重要發展問題。規劃環境影響評價工作通過對我國環保事業的開展進行系統化規劃，在確保符合我國環境保護工作發展要求的前提下，合理開展經濟發展建設。因此，規劃環境影響評價已成為推進我國環保事業發展的重要舉措。

3 規劃環境影響評價實際工作中存在的問題

3.1 規劃環評源頭管控、優化規劃的作用不明顯

規劃環評的核心原則是早期介入、全過程互動，由于部分地區相關主管部門缺乏對規劃環境影響評價的重視，部分規劃環評工作介入時間過晚，對已經穩定或者取得批復的規劃方案開展評價工作，提出的規劃優化調整建議無法有效被采納及落實。另外，在規劃環評工作的實際實施過程中，部分地區將整個工作重心都集中在規劃環評的審查環節，而忽視對規劃實施的監管力度，在規劃環評通過審查后未對其審查意見及優化調整建議的落實情況進行跟進，未落實好跟蹤評價工作[2]。雖然當前我國規劃環境影響評價制度相對較為完善，但是在實際落實過程中，形式化現象較為嚴重，無法充分發揮規劃環評工作應有的環境改善效果。

3.2 法律體系不夠健全

我國目前所正式印發的環保相關法律法規明確開展規劃環評的對象為“一地”“三流域”“十專項”規劃，但由于規劃的種類繁多，且并沒有明確的實施管理名錄，也沒有明確具體的審查部門。在實際的工作中，部分地方職能部門無法準確識別規劃所屬類型，無法確定是否應該開展規劃環評抑或無法確認規劃環評的形式是報告書或者篇章，這就導致各地區的規劃環評工作無法真正全面開展。與此同時，由于我國現有的法律法規的不夠健全，在開展規劃環境影響評價工作時，存在一定的法律上的漏洞，各項審查制度以及審查權限等方面存在一定的問題，進而導致相關規劃實施單位缺乏對該項工作的重視，自主開展規劃環境影響評價的主觀意識較差。

3.3 規劃環評成果質量參差不齊

目前，我國并未對規劃環評的編制單位明確具體的資質要求，因此規劃環評編制人員門檻相對較低。盡管我國目前大部分規劃環評的編制單位為高校、科研機構及專業的環境評價單位，但也存在部分不熟悉、不理解規劃環評內涵的機構通過低價競爭的方式開展規劃環評的單位，這就導致了規劃環評成果質量參差不齊。規劃環評文件質量不過關，導致了部分規劃環評成果存在有效性和指導性不足的問題，導致產生后續環境風險。

4 改進措施

4.1 明確規劃環評責任主體

應進一步明確規劃編制單位作為規劃環評全過程中的責任主體，包括按照相關法律法規要求開展規劃環境影響評價、規劃環境影響跟蹤評價工作。規劃編制單位在前期的規劃編制階段，要對規劃環評文件中明確提出的合理優化調整建議進行采納，優化規劃方案；在規劃的實施階段，要嚴格落實規劃環評文件提出的“三線一單”準入要求以及各項環境影響減緩措施，減少環境影響；在規劃實施到一定程度后，應按照要求定期開展跟蹤評價要求。規劃所在地政府或者相關主管部門應加強環保執法監督，對未按要求及時規劃環評工作的單位或開展了規劃環評工作，但未落實規劃環評文件結論及審查意見要求且導致了區域出現環境質量惡化、重大環境事故的單位依法進行追責，將規劃環評結論及審查意見的落實情況納入相關考核體系中。

4.2 健全法律體系

當前我國并沒有出臺有關規劃環評制度的具體法律法規制度還不完善，導致我國現有的規劃環評制度在實際開展中經常會遇到很多阻礙因素。為有效提升規劃環評的執行力與應用效力，我國相關主管部門應從立法的角度出發，明確規劃環評的法律地位以及在相關行業內的權威性，建立屬于規劃環評的管理名錄，從立法角度上，確定規劃環評的各項要求，進一步完善規劃環評體系。

4.3 強化規劃環評質量與監管要求

規劃環評文件的質量將直接決定其指導下一層建設項目工作及減少環境影響的作用。目前我國的規劃環評編制單位及從業人員技術水平良莠不齊，直接影響規劃環評文件質量，相關職能部門應通過加強培訓等各種方式進一步提高規劃環評編制單位及相關從業人員的專業技術能力。另外，可參考我國現有的“建設項目環境影響報告書（表）編制監督管理辦法”，進一步完善規劃環評監督管理機制，探索建立規劃環評層面的質量管理辦法，將規劃環評編制人員也納入信用平臺統一進行管理，倒逼規劃環評編制機構及從業人員不斷提高自身技術水平，進一步規范規劃環評市場，提升規劃環評編制質量。

5 結語

20世紀70年代以來，中國在環境保護工作中，經過不斷的實踐和總結，初步構建了符合我國社會發展要求的環境影響評價體系，環境影響評價制度作為我國環境管理的八項制度之一，在我國環境管理體系中扮演著重要角色。從單一的“建設項目環境影響評價”到“建設項目、規劃環境影響評價”并重，也是我國環境保護工作從微觀向宏觀的轉變，更是中國環境保護事業中又一個富有革新意識的新舉措。目前，我國的規劃環境影響評價工作還存在一定的問題，需要相關主管部門及全體從業人員加強學習，研究探索解決問題的思路，建立更加完善的規劃環境影響評價體系。