第二次全國污染源普查工作的若干思考與建議

杜 鵬，舒 洲，杜俊杰

（1.廣安市前鋒區環境監測站，四川 廣安 638019；2.四川省廣安生態環境監測中心站，四川 廣安 638500）

前言

全國污染源普查是黨中央、國務院部署的10年一次的重大國情調查，是國家法定的政治任務，是生態環境保護的基礎性工作[1]，對準確判斷我國生態環境形勢，深入打好污染防治攻堅戰具有重大意義。2016年10月21日以來，國務院、生態環境部、國務院第二次全國污染源普查領導小組辦公室先后印發了《國務院辦公廳關于印發第二次全國污染源普查方案的通知》（國辦發〔2017〕82號）等[2-3]文件，對普查對象、責任分工、填報內容、普查任務、質量控制等各階段工作進行了具體安排，并按期發布了普查公報。筆者全程參與了第二次全國污染源普查各階段工作，認為有必要全面總結分析第二次全國污染源普查成果及問題，為第三次全國污染源普查提供可行性建議。

1 污染源普查概述

第二次全國污染源普查（簡稱“二污普”）是繼2007年第一次污染源普查之后，開展的全國范圍內的污染普查。根據《全國污染源普查條例》[4]規定，每十年開展一次全國污染源普查。

1.1 普查時間節點

普查標準時點為2017年12月31日。

1.2 普查對象、內容及范圍

第二次全國污染源普查對象、內容、范圍依次分別為：全國范圍內的單位和個體經營戶；普查對象基本情況、污染物類型、產生來源、污染物排放情況等內容；工業污染源、農業污染源、生活污染源、集中式污染治理設施、移動源（簡稱“五大源”）及其他產生和排放污染物的設施等。

1.3 普查總體情況

據生態環境部、國家統計局、農業農村部發布的《第二次全國污染源普查公報》可知[5]，2017年末，全國普查對象數量358.32萬個（不含移動源）。包括工業源247.74萬個、集中式污染治理設施8.40萬個、生活源63.95萬個、畜禽規模養殖場37.88萬個；以行政區為單位的普查對象數量3 497個。2017年，全國水污染物排放量：氨氮（NH3-N）96.34萬噸、化學需氧量（COD）2 143.98萬噸、總氮（TN）304.14萬噸、總磷（TP）31.54萬噸，動植物油30.97萬噸、揮發酚244.10噸、石油類0.77萬噸、氰化物（CN）54.73噸、重金屬（HM）（Pb、Hg、Cd、Cr和類As等）182.54噸。全國大氣污染物排放量：顆粒物（TSP）1 684.05萬噸、氮氧化物（NOX）1 785.22萬噸、二氧化硫（SO2）696.32萬噸。

2 污染源普查的意義

2.1 摸清排放“源”，健全數據“庫”

通過全國上下數以萬計普查“兩員”的全力普查，查清了第二次全國污染源普查“五大源”的數量、行業、區域等分布，全面詳細、精準掌握了各類源產生的主要污染物及其排放量、排放去向、污染治理等情況[6]；形成了比第一次污染源普查更加全面的、更加系統的，反映污染源狀況的基礎資料，建立了生態環境保護全域系統污染源排放數據管理庫，為加強排污許可證核發、環境監督執法與監測等生態環境保護重點工作提供數據支持，對打贏打好污染防治攻堅戰和加強生態環境管理發揮了重要作用[7]。

2.2 繪制一張“圖”，管理一套“數”

第二次全國污染源普查共形成了1 800余張“五大源”數據庫表，1.5萬余個普查數據字段，1.5億多條普查數據記錄[8]，得到了“一套核算方法、一張圖、一套數”三大普查成果，為新時代、新形勢下的打好污染防治攻堅戰、助推經濟高質量發展和生態環境高水平保護工作描繪出生動的、詳細的應用場景，讓第二次全國污染源普查數據全面真實、實用實效、準確可靠，進而普查數據能用、敢用、可用、應用、盡用，為全面加強生態文明建設，助推經濟高質量發展提供重要的數據支撐和基礎支撐。此次污染源普查還將建成“全域污染源普查數據庫”，繪制出一張全國各地、各行業、各領域污染物詳解數據“污染詳圖”和“全景地圖”，為日后破解環境問題、化解環境風險奠定堅實的基礎，所有普查檔案也做到了有序管理和安全存放[9]。

2.3 培養污普“人”，鑄造鐵軍“魂”

第二次全國污染源普查內容豐富，持續時間之長、規模之大、調查項目之多、涉及范圍之廣前所未有。在第二次全國污染源普查工作中涌現出一大批可歌可泣的典型事跡和先進人物，也培養了一批有高度責任心、掌握現代信息技術、熟悉統計科學的綜合型環保人才，鍛煉了一支業務扎實、作風過硬、視野開周的環保隊伍，既是污普“人”，也是環?！拌F軍”。如某市普查指導員和普查員，在入戶調查、排污核算等過程中，克服人手不足、距離遠、任務重等困難，按時保質保量完成了各項普查工作任務，體現了生態環境保護人的環?！拌F軍”精神和意志。

3 普查存在的主要問題

3.1 對普查工作的重視程度不夠

第二次全國污染源普查，從2017年10月開始，歷時三年，持續時間長，雖然國家層面建立了普查領導小組及辦公室，普查體制機制較為完善，各省市也建立了相應普查機構，但由于普查時間長、跨度大、范圍廣、內容較繁雜，在普查中后期，各省市、各級各部門都存在“疲勞”心理，在入戶調查、排污核算、質量核查等階段有流于形式、敷衍應付的現象存在，繼而出現基層響應不力、工作協調不到位、人員流失嚴重等問題，從而造成入戶調查和產排污核算進程偏慢等各類問題不能得到及時解決，導致問題越積越深，進而導致普查未結束，普查機構已名存實亡，一定程度上影響普查時限和普查質量[10]。

3.2 部門溝通協作不夠暢通

在第二次全國污染源普查的各個階段，普查范圍較廣、普查工作任務繁重、普查專業制度較多、普查人員較復雜，只有各個部門、各個行業通力合作、相互協作、共克艱難、久久為功，才能真正確保污染源普查工作的質量、效率，按時保質保量完成普查各項工作任務，按期上報普查成果。然而，在實際的普查工作中，辦公地點基本均設置在生態環境部門或污染源普查臨時機構，與農業、住建等其他部門間的溝通協調較為困難，即使現代信息化建設、軟件系統直報、大數據系統等打通時間和空間限制，各部門之間仍然存在各種因素和障礙，難以實現互聯互通、互信互誠，嚴重影響普查工作的進度和質量[11]。如：農業農村部門本來負責農業源普查數據填報，但農業普查的標準和污染源普查的標準不一致，在普查數據填報的過程中時常因為標準不一，溝通不暢，造成普查數據來回返工。經信部門和住建部門分別負責工業源、集中式源的數據填報，但因其對普查標準掌握不透，加之與普查機構溝通協調不暢，也間接造成普查進度滯后和普查質量不佳。

3.3 普查兩員培訓效果不佳

由于污染源普查范圍較廣，普查對象的數量較多，普查時間要求較緊，技術要求也高，普查任務較重，這需要大量普查指導員和普查員全程參與進來。為此，各級政府和普查機構大多選擇熟悉工作的部門和基層工作人員參與第二次全國污染源普查工作，并邀請專業的環保公司、事業單位、科研院所、營利性第三方社會機構參與普查，從而確保污染源普查結果的真實性、準確性，從而全面提高普查工作質量[12]。然而，精通或者熟悉環境保護工作的相關部門和基層工作人員雖然對區域、行業、領域的環境情況很了解，但對污染源普查的普查規則及標準等專業知識掌握得參差不齊、良好不一，對企業環境保護基本情況、工藝工段、設備運行情況等掌握不深、不透，加上普查報表較多，短期、集中培訓難以全面熟悉掌握報表填寫要求，還有部分普查人員流動性太快、熟悉工作的人員穩定性較差，而專業普查人員的數量不足，導致無法按時完成普查數據定庫任務和普查任務，從而嚴重影響普查工作進度和時效。

3.4 普查軟件更新速度較快

信息系統是污染源普查的關鍵點，系統的好壞直接決定普查的質量，此次污染源普查信息系統和普查審核系統，存在較大的設計和運用問題。整體來說，普查各階段系統軟件開發、完善周期長。各階段普查系統軟件功能不完善，任務下發、撤回、修改等無法一次性完成，系統更新速度快，更新周期長，時常造成信息缺失情況，導致填報進度滯后和大量返工嚴重影響普查數據質量。其次，各階段普查審核系統規則混亂，強制性和提示性審核規則時常變化，造成普查數據審核時常返工，反復現場核實造成各級普查資源嚴重浪費，無形中增加了普查成本。再者，普查系統設定要求無法修改，導致一些問題始終無法得到根本解決。如清查階段“應禁未禁，未漏查多普查”現象存在，因系統規則，在入戶調查階段時，本可一禁了之的企業，仍要開展核算和審核，浪費人力物力財力。

4 第三次污染源普查建議

2027年，第三次全國污染源普查又將如期啟動，為進一步提高普查時效，高效率、高質量、高標準完成新時期第三次全國污染源普查任務，特提出以下合理性建議。

4.1 加強普查工作頂層設計

首先，國家應在啟動第三次全國污染源普查之前，提前全面征求一下基層生態環境部門和普查機構意見，充分了解基層困難和難點，以便結合實際科學制定各項普查制度和普查要求等。其次，國家應該在全面啟動普查工作后，合理分配各階段時間進度安排，多預留清查建庫、入戶調查階段時間，增加實地了解普查對象時間，不過于追求進度要求；適當減少普查數據質量審核與評估、排污核算、匯總審核等階段時間，以便真正確保普查數據的真實性、準確性、一致性。最后，因普查各階段普查系統審核規則變化頻繁、更新速度較快和周期太長，造成返工和復核情況嚴重，因此，國家應在清查建庫時期全面完善普查系統完整度，減少系統更新周期，縮短數據入庫時間，確保普查進度按時推進，真正實現普查報表數據的真實性、規范性、準確性。

4.2 不斷創新普查工作方式

創新工作方式方法有助于提高工作效率。首先，第三次污染源普查應該運用大數據技術，在普查系統內鑲嵌全國范圍內的先進經驗、問題答疑等內容，實時更新普查規則、系統填報提示要點等信息，幫助普查人員盡快熟悉掌握系統規則，減少普查數據入庫時間。其次，運用大數據技術，收集整合各類監測數據、各類環保管理平臺信息，并與排污許可、空氣質量管理系統等系統聯網，建立普查信息數據管理庫，對“五大源”運行情況、設施變化情況、自動監測情況等情況進行實時動態更新。此外，還可以創新運行各地自行開發的普查各階段的小程序，輔助普查，提升普查工作質量和效率。

4.3 全面提升普查數據質量

普查數據質量控制是數據的關鍵性工作，直接關系污染源普查工作的整體質量。各級政府、各級部門應強化組織領導，自第三次全國污染源普查清查建庫起，時刻抓住普查數據質量是第一生命線的底線要求，合理制定《第三次全國污染源普查質量控制制度》，科學、高效建立普查對象、普查“兩員”、縣級普查機構、市級普查機構等多級普查數據質量體制機制，明確普查數據自查自審、匯總審核、多級會商、多級會審等普查數據審核體制機制，確保普查數據準確性、規范性、完整性、一致性、合理性。此外，各級各部門也要高度重視集中審核、區域審核、行業審核、匯總審核、會商會審等多種形式相結合，始終堅持一套數據、一個標準、一個原則，縱向分析、橫向評價、總體解析、整體評估，然后逐級審核、逐級反饋、逐級整改，全面整改普查數據審核問題，全面提升普查數據質量。

4.4 落實普查人員的專業培訓

提升普查人員的“普查”素質，是普查工作的關鍵。首先，各級各部門應通過培訓分配職責，制定職責分工明細，落實到崗位、細化到責任人，并強化責任追究制度，對胡亂編報、虛報瞞報、隨意篡改、偽報污染源普查數據等行為的普查“兩員”給予組織嚴肅處理，提升普查“兩員”污染源普查質量管理意識，高效提升污染源普查質量控制水平。同時，合理設置普查員、普查指導員、第三方環保機構、質量管理員等普查獎懲機制，對普查質量完成較好的單位和個人，給予積極獎勵。最后，持續加大培訓層級深度，國家、省級應把普查技術和業務培訓下放到重點縣市區級，讓基層普查人員也能充分學習普查專業知識，熟悉掌握普查技術規定、制度要求等，真正充當普查先鋒隊、排頭兵。

4.5 持續加大普查宣傳力度

普查宣傳工作到位與否會直接影響到普查全局工作。首先，各級各部門在第三次普查各階段各重要時段的普查宣傳要加強，告知普查對象、普查員、普查指導員的通告或一封信要不斷印送，這樣才能真正營造普查的氛圍。如借助六五環境日等主題活動開展宣傳活動，活動形式可多姿多彩，內容可精彩紛呈。其次，網絡平臺宣傳也需進一步強化，官網官微、微信微博、QQ、抖音等宣傳力度也要加大，移動、聯通、電信三大運營商短信提醒也要及時，縣鄉村三級污染源普查廣告宣傳片、宣傳手冊、宣傳車等多形式宣傳也要不斷加強，全面營造普查濃烈氛圍，強化宣傳力度。最后，宣傳動員部署會、宣傳工作推進會等要全面召開，真正做到人人知普查，人人曉普查，眾人配合普查，營造全民支持查的空前宣傳力度。

5 結語

第二次全國污染源普查是國家法律法規規定的重大國情調查，是生態環境保護的基礎性工作，具有劃時代的歷史意義。第二次全國污染源普查已經圓滿結束，第三次全國污染源普查即將到來，在新時期全面加強生態文明建設的當下，熟悉掌握普查工作要點，不斷創新方法，用第三次污染源普查高質量的普查成果，為深入打好污染防治攻堅，全面改善生態環境質量提供決策服務依據。