我國排污權儲備管理中存在的問題及對策研究

王 潔

（廊坊市生態環境局，河北 廊坊 065000）

排污權又稱排放權，是排放污染物的權利。它是指排放者在環境保護監督管理部門分配的額度內，并在確保該權利的行使不損害其他公眾環境權益的前提下，依法享有的向環境排放污染物的權利。排污權儲備，是指生態環境主管部門排污權儲備管理機構通過無償收儲、有償收儲等形式，將排污權指標納入政府儲備的行為。排污權交易是指企業在特定范圍內，在實際污染物排放量不大于法律規定排放量的前提下，在內部與各污染源間采用貨幣互換的方法共同調劑污染物總量，以此實現企業降低污染物總量、保護環境的目的。通過排污權交易，利用市場機制及可產生激勵效果的管理政策措施，來幫助排污企業形成"資源有價、使用有償"的環保理念，從而主動減少污染物的實際排放量，并加快促進社會產業結構的調整，切實提高和改善生態環境質量。2007年開始，國務院相關主管部門組織在天津、河北、內蒙古等11個省（區、市）進行了排污權的有償利用和貿易試驗，并取得了一些進展。要求試驗的地方政府要積極支持和引導排放單位采取淘汰落后產能、清潔生產、環境污染整治、技改提升等手段降低污染物的排放，以形成的“富余排污權”進行市場交換；建立排污權收儲機制，收儲排污單位的"富余排污權"，并及時投放市場，重點扶持戰略性新興產業、國家重大技術示范工程等項目建設。同時，要積極探索運用排污權抵押貸款進行融資，引導社會資金積極參與，為高水平保護環境、推動經濟和環境高質量發展注入綠色新動能。政府儲備排污權作為排污權交易資源供給的重要因素和組成部分，是國家調節排污權交易市場資源供需平衡的一種重要體系，更是經濟和環境可持續發展所需資源和總量指標保障的關鍵要素。

1 我國排污權儲備現狀

（1）排污權儲備制度，是我國排污權交易市場管理中的配套管理制度之一，可以比較概括化地表述成，由各級環境保護主管部門經過相關法定程序，運用各種行政手段或其他市場機制，通過依法無償收回、有償收購等多種方式，將符合收儲條件的排污權進行收儲，然后，結合國民經濟和社會環境保護發展的實際情況，通過市場公開拍賣、競價、掛牌、協議等方式進行出讓，以滿足經濟發展的需要。目前，我國有些地區已制定了比較完善的排污權儲備制度及相關配套措施，但仍有很多地區并沒有制定關于排污權儲備工作的政策規范[1]。

（2）排污權的儲備對促進政府、市場和企業發展都具有重要意義。對地方政府而言，隨著減排工作的逐年開展，主要污染物總量指標置換來源也越來越少。目前，“十四五”剛剛開局，很多地區的指標來源卻已逐漸枯竭，為避免進入因無總量置換指標可用，項目無法落地而制約經濟發展的窘境，排污權儲備指標體系的建立就尤為重要。只有有了充足的排污權儲備量，才能保障新建項目的順利落地和經濟的高質量發展；對市場而言，政府儲備的排污權可以起到調控排污權交易市場的作用，在市場供給不足時予以補充，在市場供給過多時進行調節，以保障供需平衡和市場穩定；對企業而言，建立完善的排污權政府儲備體系，是激勵企業自主減排的重要舉措。通過宣傳引導，使企業重視排污權作為無形資產的重要作用，企業通過提標改造、節能減排，在按期完成規定減排項目任務量的基礎上，可以出售富余的排污權指標，既可由當地政府直接有償收儲，也可到二級市場進行自主交易，交易金全部歸出讓企業所有。只有讓企業獲得利益，才能激發其節能減排的積極性，促進企業由“要我減排”向“我要減排”轉變，真正在使排污權由“沉睡的資產”變為“流動的資本”成為現實的同時，推動企業自覺轉型改造升級[2]。

（3）各地政府對排污權儲備工作的重視程度不夠，需及時轉變觀念，在各地加快建立完善的排污權政府儲備體系。按照環保部《關于印發<建設項目主要污染物排放總量指標審核及管理暫行辦法>的通知》（環發〔2014〕197號）要求，排放主要污染物的建設項目，在環評審批前，須取得主要污染物排放總量指標。總量指標來源于企業采取減排措施后形成的減排量，并根據不同情況，需要一倍或二倍地削減替代。實行排污權交易的地區，建設項目可通過排污權交易獲取總量指標，且上一個五年計劃中減排工程形成的減排量，不能在下一個五年計劃中使用，也就是跨規劃期的減排量即使有結余也不可以再用于下一規劃期的建設項目。隨著“十二五”、“十三五”期間國家減排工程的大力開展，減排量大增，很多地區由于只用減排工程形成的污染物總量指標就足以滿足建設項目的需要，甚至還有富余，因此并沒有考慮到當沒有減排工程可減的時候，總量指標還能從何而來，所以沒有及時對用不完的指標進行收儲，導致跨規劃期的減排指標即使有結余也不能再用。而在福建、浙江等省，其排污權儲備工作早在“十二五”期間就已開始，并制定了相關配套政策便于推進，這些地區把每個規劃期內用不完的減排指標在當期內就已全部收儲到了政府排污權儲備庫內，使其成為政府的排污權儲備指標，又制定相關政策規定了政府儲備的排污權有效期可無限延續，避免了因五年規劃期關于減排量的政策限制導致的指標浪費。當前，很多地區政府還沒有意識到儲備排污權的重要性，對排污權儲備工作并不重視。所以各地區政府應盡快轉變觀念，用長遠的眼光看待問題，及時建立排污權政府儲備體系，做到將排污權指標應儲盡儲。

2 排污權儲備存在的問題

（1）法律和政策不夠完善。我國在排污權交易和排污權儲備方面沒有制定專門的法律法規，造成了各省市在具體工作中缺乏法律法規的支撐。

（2）建立排污權儲備體系，是我國排污權交易市場的配套管理制度，在促進排污權市場資源供給和產業結構調節中，可以發揮重要的補充和推動作用。當前，地方各級政府為保障新建項目污染物排放總量指標來源，往往都是運用地方政府調控手段，直接使用各地減排工程的削減量，市場主導作用的發揮十分有限，部分省市甚至還沒有開展排污權儲備工作，也沒有排污權交易二級市場，這嚴重影響了排污權市場交易量和市場的活躍度[3]。

（3）政府儲備排污權是調節排污權交易市場價格的重要手段，在理論上應該是政府輔助排污權交易，在市場供給不足時進行彌補，或者在市場供給過多時加以調整。而在區域經濟建設發展當中，由于各地政府為能保證項目的總量指標替代主要來源，常常是依靠行政控制儲備的排放權，而非依靠市場的自我調節。因此部分區域的排污權交易，還是按照政府制定的統一價格，由企業直接向政府購買，這樣的形式更似行政分配而非市場交易，排污權要素缺乏市場化的合理流動，政府對排污權涉及的污染物要素的定價相對于環境資源稀缺程度來講也相對較低，對很多企業不能構成刺激，甚至覺得政府儲備排污權可輕而易舉獲得，不用去費心費力想辦法為此節能減排再換來收益。企業沒有緊迫感，排污權交易也就因此缺乏市場活躍性。

（4）儲備排污權的收儲方式分為無償收回和有償收儲，目前，很多地區僅用無償收回的排污權就可以完全滿足經濟發展的需要，也有很多地區根據實際情況開展了有償收儲，這需要一定的資金保障，而開展排污權儲備工作的資金主要來源于地方排污權出讓的收入。排污權交易除政府定價外，還是一種市場行為，市場價格起伏不定，如果有償收儲排污權的資金，僅僅只靠排污權出讓收入保障的話，當這部分收入不足以支撐需收儲排污權的支出時，便會制約排污權儲備工作的開展，從而會在一定程度上影響經濟的發展[4]。

（5）由于企業購買的排污權指標屬于企業自己的無形資產，當企業停產或減排形成了富余排污權指標時，可以通過二級市場進行公開拍賣，拍賣價格由市場決定，最終成交價可能遠超企業當時購買時的價格，而政府是按照企業購買排污權時的交易價格進行有償收儲，在這種情況下，有富余排污權指標的企業便不愿出售給政府，這在一定程度上限制了政府儲備排污權指標的來源。排污權儲備來源的不穩定性，會導致儲備不足的地區在面臨市場供給不足時，排污權交易無法正常進行。如果沒有充足的政府儲備量作為保障，就會影響新上項目的正常落地，嚴重制約經濟的發展[5]。

（6）排污權交易市場不夠規范，我國很多地區的排污權交易一直是以政府定價進行，二級市場正在謀劃階段，如果有不法企業利用這個時間差，為了在即將建立的二級市場通過拍賣排污權賺取差價，故意虛建項目，按現行定價購買政府儲備排污權后，并不進行項目建設，而是以各種理由停建，再將手中的排污權到二級市場進行炒賣牟利，政府很難預測和把控，這將嚴重擾亂排污權交易市場秩序。其次，在新冠疫情的影響下，當前我國經濟形勢并不樂觀，各行各業的競爭也極為激烈，有的企業即使已經停產或已減排下來了部分污染物的排放量，但為了限制同行業競爭對手的發展，也不愿出讓自己手中的富余排污權指標，這就造成了排污權指標的浪費。這些情況都會導致排污權交易市場“有價無市”或“有市無價”，受這些因素的困擾，經濟發展也會受到制約。因此，需要政府儲備排污權來發揮調控作用，并嚴格控制市場秩序。

3 排污權儲備指標來源系統的優化

要擴大排污權儲備來源，為加強排污權儲備的資金保障提供強有力的政策法律依據，并加強地方政府排污權儲備保障資金來源管理，提供完善的法律體系及保障機制。各地區按照國家層面的政策規定和指導意見，在完善排污權儲備資金來源管理規定的基礎上，可以結合各地區的實際情況，進行針對性的政策調整。通過各部門聯合發力，特別是財政部門的大力支持，在充足的資金保障下，使排污權收儲工作真正取得成效，既能有效保證政府排污權儲備量，又能為新建項目落地提供保障，從而推動經濟的發展。將儲備下來的排污權出讓所得收入再統籌用于排污權儲備和管理、排污權監管能力建設及污染減排、污染防治，最終形成經濟發展與生態環境之間的良性循環。

4 完善的排污權儲備和出讓管理體系的重要性

針對各地實際，建立完備的排污權儲備和出讓管理體系至關重要，只有出臺可靠的政策保障并不斷完善排污權儲備機制，才能對可回儲的排污權指標真正做到應收盡收，保證排污權儲備量足以支撐經濟發展。這對進一步健全環境成本合理負擔機制和污染減排激勵約束機制、建立推動環境資源和資本有序流動的市場機制、助力產業綠色低碳轉型等具有重要意義。

5 健全排污權政府儲備體系的對策與建議

為保持排污權交易的市場活躍度，并解決主要污染物總量指標替代來源的需求，根據當前政府儲備排污權面臨的問題，對健全政府排污權儲備管理體系可采取以下具體措施。

（1）制定排污權相關法律法規，為排污權相關工作建立威信并提供強有力的法規支撐。同時，還需要制定相應的政策規范來推進排污權儲備和出讓工作取得的成效，以保障排污權儲備指標來源和有償收儲的資金來源。

（2）各地政府要按照各個階段的工作任務特點和各地實際情況，健全相應的工作制度，做好監督監管，切實將各項措施落實到位，加強對建設項目審批階段的把控，防止企業通過虛建項目取得排污權指標進行炒賣獲取利益的行為，同時，根據排污權交易主體需求或市場調控情況，合理地確定排污權收儲規模。

（3）跨區域出讓儲備排污權指標的，須符合受讓行政區域環境功能達標和主要污染物總量控制要求。

（4）有償收儲或回購排污權所需要的資金數額一般較大，但如果全部依靠國家財政預算包攬的方式，對那些財政資金不足的地方來說會有些困難。當前我國正在大力推進綠色金融，各地政府可考慮積極引導社會資金參與排污權交易[6].

（5）建立排污權儲備和出讓管理信息平臺，將排污權初始分配、排污權儲備、出讓等指標進行整合管理，同時建立排污權儲備預警系統，及時將儲備變化情況錄入系統，隨時進行數據更新，實現對排污權指標收入、支出和結余的量化管理，最終形成環境資源配置的量化管理體系。

（6）應加大宣傳力度，通過多種形式的宣傳引導，使各地政府和企業能夠了解開展排污權儲備工作的重要意義，提高認識程度，并積極采取行動，為我國經濟和環境的可持續發展提供強有力的支撐。

6 結語

排污權儲備工作的正常運作，是一個規范有序的管理系統，離不開項目報告、審核、認定、回購等各個環節間的相互配合。儲備排污權的指標來源，作為整個排污權儲備工作的起點，能否得到保障，影響政府排污權儲備庫的整體規模，關系到整個地區經濟與生態的協調發展，對實現自然資源的合理配置至關重要。所以，必須明確和擴大儲備排污權的指標來源，并且必須有所保障。儲備和出讓程序必須規范、體系必須完整。要制定具體可進行操作的政策規范，需要各個環節相互配合，才能保證排污權交易市場的供需平衡、資源儲備合理利用，以最終形成經濟發展與生態環境之間的良性循環。