環境影響評價制度與排污許可制度的銜接路徑探索

游思洋

(湖南聯合泰澤環境科技有限公司，湖南 長沙 410000)

1 簡析環境影響評價制度與排污許可制度相關理論

1.1 環境影響評價制度

環境影響評價制度是將環境影響評價工作以法律法規等形式確定下來的必須遵守的制度，其主要是對項目規劃設計和建設實施后可能造成的環境影響進行調查、分析、預測和評估，以提前制定防治措施對其進行積極干預，并通過跟蹤監測，減輕項目對環境的不良影響，實現經濟、城鄉和環境建設同步發展[1]。

我國環境影響評價制度先后經歷創立、發展和完善三個階段。1973年首次提出環境影響評價概念，1986年《建設項目環境保護管理辦法》的頒布，進一步明確了環境影響評價的范圍、內容以及管理權限。1989年《中華人民共和國環境保護法》正式頒布，硬性規定建設污染環境項目必須遵守國家有關規定，取得環境影響評價文件。1998年《建設項目環境保護管理條例》進一步提高了環境影響評價制度的立法規格。1999年《建設項目環境影響評價資格證書管理辦法》的頒布，推動我國環境影響評價進入專業化階段。2003年《中華人民共和國環境影響評價法》的出臺，標志著我國環境影響評價制度法制化地位正式確立。之后我國不斷修訂相關法律、法規、規章，完善監督管理體系，并出臺《環境影響評價公眾參與管理辦法》，鼓勵社會公眾行使自身合法權益，推動環境影響評價制度的執行與落實。

1.2 排污許可制度

排污許可制度是控制污染物排放許可制的簡稱，依法規范需要向環境排放污染物的所有單位和個人，確保其必須事先向環保主管部門申請辦理排污許可證手續，經批準之后才能向環境排放規定標準范圍內污染物的制度[2]。排污許可制度是固定污染源監管體系的核心，有助于從根本上控制污染、保護環境。

我國排污許可證試點工作起步較早，在1988年《水污染物排放許可證管理暫行辦法》制定的同時開展排污許可證試點工作。2015年新修訂的《中華人民共和國環境保護法》明確規定我國境內排污單位開始全面實施新排污許可證制度。2016年《排污許可證管理暫行規定》規范了排污許可證的申請、審核、發放、管理等要求，并在部分重點行業和地區啟動了排污許可制度的改革試點。2018年出臺的《排污許可管理辦法（試行）》取代了《排污許可證管理暫行規定》，是實施排污許可制度的重要基礎性文件，對排污許可改革邁出重要一步。此后生態環境部陸續發布了多個行業的排污許可審核與合法技術規范，為下一步全國固定污染源排污許可全覆蓋提供了技術支持。2019年《固定污染源排污許可分類管理名錄》公布，全國陸續分批推進排污許可證核發工作。2021年《排污許可管理條例》的頒布，明確了排污許可管理的范圍和類別，進一步強化了排污單位主體責任。至此我國排污許可管理制度體系和法制體系初步建立。

2 環境影響評價制度與排污許可制度銜接的必要性

2.1 全面提高政府工作效率

環境影響評價制度與排污許可制度本質上都屬于行政許可行為。隨著“放管服”改革的持續推進，國家大力開展簡政放權工作，而環保部門的環境影響評價制度與排污許可制度本身的審批流程較為繁瑣，無法高效滿足新時期項目的發展需求。環境影響評價制度與排污許可制度銜接工作的有序開展，符合政府深化“放管服”改革的發展實際，既能進一步優化項目審批流程、審批時限，全面提高政府工作效率，又能推進兩項制度改革，減少不必要的行政資源浪費。

2.2 實現污染源全過程管理

項目建設全過程都存在環境污染與保護問題，而污染源管理涉及項目建設前期、中期以及后期，既需要其在項目建設前期明確其可能對環境產生的影響，又需要明確建設中期的規范行為，還需要做好建設后期的跟蹤反饋工作。環境影響評價制度主要用于項目建設前期，屬于預防性政策工具，而排污許可制度涉及建設項目的中后期，是項目生產運營期間排污的法律依據與制度保障[3]。因此，環境影響評價制度與排污許可制度銜接能夠實現污染源全過程管理與防控。

3 環境影響評價制度與排污許可制度銜接的可行性

3.1 法律基礎層面

2016年《“十三五”環境影響評價改革實施方案》提出將環境影響評價與排污許可制相融合，以實現制度關聯、目標措施一體的方針，這為環境影響評價制度與排污許可制度銜接奠定了基礎。2017年《關于做好環境影響評價制度與排污許可制銜接相關工作的通知》具體指出兩項制度的銜接工作。2020年《關于固定污染源排污限期整改有關事項的通知》是對環境影響評價制度與排污許可制度銜接的又一次實踐，這都能為兩項制度銜接提供必要的法律保障。

3.2 銜接過程層面

環境影響評價制度與排污許可制度在程序上存在明顯的“先后”銜接過程，如《排污許可管理辦法（試行）》明確提出建設項目環境影響評價文件是排污許可證的必備申請材料，而《控制污染物排放許可制實施方案》也提出項目的環境準入門檻是環境影響評價制度，而項目實際進行排污行為之前，需取得排污許可證。這都表明建設項目實際施工過程中存在“先評價、再建設、后排污”等銜接過程，其能夠為環境影響評價制度與排污許可制度的銜接提供必要條件。

3.3 功能互補層面

環境影響評價制度是污染源管理的前置保障，而排污許可制度是事中及事后的監管核心。《中華人民共和國環境影響評價法》雖然也規定了類似的事后監督評價制度，但其缺乏詳細的制度規范，這就使其存在功能性缺失。《關于強化建設項目環境影響評價事中事后監管的實施意見》，明確了部分情況應該作為環境影響后評價的重要依據，其能夠發揮排污許可制度優勢，彌補環境影響評價在事中及事后監管薄弱的發展現狀，有助于完善我國整個環境治理體系與環境管理制度。

4 環境影響評價制度與排污許可制度銜接的發展現狀

4.1 法律制度尚未完善

隨著國家法制體系建設的逐漸完善，我國在環境影響評價制度與排污許可制度方面的法律法規政策日益豐富，但我國已有的法律法規政策都是針對環境影響評價制度與排污許可制度的單一層面，環境影響評價制度與排污許可制度銜接的相關政策尚未完善，而不同立法制度的設計思路、適用對象、技術標準以及實現價值均存在差異，這就使環境影響評價制度與排污許可制度在立法上存在不對等現象，阻礙兩項制度銜接優勢的有效發揮。2016年頒布的《“十三五”環境影響評價改革實施方案》、《控制污染物排放許可制實施方案》中提出了將環境影響評價制度與排污許可制度銜接的相關內容，但其具體細化的規章制度不完善，導致其依舊無法高效解決實際問題，難以實現污染源全方位管理。

4.2 技術規范尚未統一

通常情況下，環境影響評價工作者會根據項目現場實際情況靈活采用包括物料平衡法、類比數據、實測法、經驗計算法等計算方法進行污染源核算，以此得到較為可靠的污染物排放量，但其在后續監測數據層面存在反饋不及時等不足，極易導致核算得到的結果不符合項目實際排放量[6]。污染物控制排放量的核算方法主要包括環境統計數據、排污申報數據、污染源普查數據以及監測數據等，其尚未形成統一的核算技術標準，無法有效保證排污量核算結果的科學有效性，這都會影響環境影響評價制度與排污許可制度的高效銜接。同時，環境影響評價與排污許可排放量的核算方法不一致，其重點考慮因素存在差異，銜接技術規范也尚未統一，都會降低兩項制度銜接的優勢，削弱污染源管理效力。

4.3 銜接缺乏聯動機制

我國環境影響評價制度主要依靠建設項目環評審批信息申報系統和建設項目竣工環境保護驗收信息系統，而排污許可制度依靠國家排污許可管理信息系統。當前三個系統平臺之間處于平行發展狀態，尚未實現三方數據的有機整合，就會使環境影響評價制度與排污許可制度之間的數據信息不對等，無法實時共享數據信息，從而導致兩項制度銜接之后依舊存在執行效率低下等問題。另外，環境影響評價制度與排污許可制度分屬不同職能部門，兩項制度銜接又缺乏必要的聯動機制，其對污染物排放水平、污染源類型以及污染物管理缺乏統一的標準，外加地方政府環保立法權等因素的干擾，都會導致環境影響評價制度與排污許可制度在銜接方面存在阻礙，出現責任主體落實不到位、污染物排放超標等問題。

5 環境影響評價制度與排污許可制度銜接的路徑探索

5.1 健全法治，保障制度

我國目前圍繞著環境影響評價制度與排污許可制度制定了一系列法律法規制度。但當前環境影響評價制度與排污許可制度尚處于各自為戰的發展狀態，為進一步加強環境影響評價制度與排污許可制度的有效銜接，國家需要站在全局高度，立足已有的法律法規政策，明確環境影響評價制度與排污許可制度的銜接原則，對適用對象、制度內容以及具體要求進行總體規劃，以修改完善現有條款，推動兩項制度實現銜接。

另外，國家不僅需要將環境影響評價制度與排污許可制度寫入基本法律體系，更需出臺專項法律，以提升環境影響評價制度與排污許可制度的銜接地位，確保其在實際應用過程中能夠保證環境影響評價報告書、排污許可證書等相關審批文件的法律效力，為兩項制度的有效銜接奠定基礎。同時，環保部門還需出臺環境影響評價制度與排污許可制度銜接的配套政策，以高質量、高效率地推動兩項制度銜接，并搭建兩項制度銜接平臺，使其達到兩項制度相互促進的效果。

5.2 優化完善銜接體系

環境影響評價制度與排污許可制度是污染源管理的核心制度，也是全面推進生態環境保護和污染治理的重要保障制度，其貫穿項目建設前期、中期以及后期全過程。為更好地發揮環境影響評價制度與排污許可制度銜接的綜合優勢，彌補單一制度在執行過程中存在的不足，政府要立足時代發展背景，進一步優化完善環境影響評價制度與排污許可制度銜接體系，確保其在項目建設全生命周期遵循兩項政策的銜接框架體系，真正促進兩項制度在污染源防控方面形成合力。

當前我國污染源管理主要涉及各級地方政府、排污單位以及社會公眾三方面主體。因此，在構建環境影響評價制度與排污許可制度銜接的完整管理鏈條過程中，地方政府要積極承擔監督管理責任，以污染源全過程管理為核心，構建項目建設全生命周期的監管體系；排污單位要嚴格按照國家相關政策，依證合法排污，并根據實際項目周期實時更新排污許可；社會公眾要正確認識環境保護重要性，主動發揮自身監督職能，以通過多渠道推動兩項制度的有效銜接。

5.3 統一銜接技術標準

在生態環境保護以及綠色可持續發展理念的推動下，為有效減少污染源對人類社會和自然環境的風險，推動落實社會發展綠色化，就需要政府深入研究綠色發展與生態環保之間的內在關聯，并能始終秉持綠色發展思想，創新排污檢測技術，統一環境影響評價制度與排污許可制度銜接技術標準，保證兩者評估計算結果的統一性，以避免因兩項制度評價標準存在差異等因素影響污染源治理與環境保護工作的有序開展，從而提升兩項制度銜接的規范性、完整性與有效性。

因此，政府要全面梳理環境影響評價制度與排污許可制度的總體綱要以及各要素導則，確保其能夠全面整合、梳理、修訂兩項制度銜接的相關技術規范體系，規范污染物類型、排放量計算、環境影響力的統計計算方法，使其在環境影響評價與排污許可管理過程中采用統一的污染源核算手冊完成污染物排放量核算，并建立污染源排放清單和防治最佳治理技術數據庫，以推動兩項制度銜接實現精細化管理，達到環境影響評價制度與排污許可制度的標準統一以及共同運行。

5.4 建立聯動溝通機制

環境影響評價制度與排污許可制度優勢的有效發揮離不開各職能部門的協調配合，尤其是為實現兩項制度的有效銜接，政府要充分發揮自身統籌協調職能，建立涉及相關主體部門的聯動溝通機制，并利用多元化渠道實現兩項制度之間的數據信息共享以及工作進程透明化，以全方位推動兩項制度全面銜接。

一方面，在信息化背景下，生態環境部要立足“互聯網+環保”背景，高效發揮互聯網資源互聯互通、大數據分析技術以及云計算存儲等先進技術優勢，構建包括環境影響評價制度與排污許可制度在內的信息管理系統，以實現環境影響評價審批與排污許可證核發兩者之間的數據實時共享，最大限度保證申報項目所提交數據信息的真實、準確，確保排污許可證的科學發放。另一方面，行政環保管理部門要強化自身監督管理職能，采用精細化管理模式以及落實責任問責機制，利用社會公眾的監督職能，形成全方位監督體系，確保企業主動提交排污許可證的后續執行相關報告，實現環境影響評價制度與排污許可制度閉環發展。

6 總結

新時期，為充分發揮環境影響評價制度與排污許可制度在污染源管控方面的重要作用，國家要站在全局高度，建立健全法治保障制度，探尋環境影響評價制度與排污許可制度之間的銜接方法，以推動兩項制度形成完整管理鏈條，為生態環境保護和綠色可持續發展奠定基礎。另外，政府針對當前環境影響評價制度與排污許可制度在銜接過程中存在的問題與不足，要充分發揮政府統籌協調職能，立足信息化背景，借助先進技術優勢，建立聯動溝通機制，優化完善制度銜接體系，統一銜接技術標準，推動環境影響制度與排污許可制度在程序上、內容上、權責上的銜接，再采用精細化管理模式，嚴格落實主體責任，確保兩項制度銜接能夠貫徹項目全生命周期，最終實現社會經濟與生態文明建設統籌發展。