探討事業單位實施全面預算管理的現狀與對策

文/趙春梅（天橋區教體局）

財政撥款是事業單位最為主要的資金來源，如何提高財政資金使用效益，是事業單位發展中必須探索和應對的重難點問題。全面預算管理的有效落實，有利于單位整合內部資源，提高財政資金使用效益，是事業單位實現相關政府職能的重要保障，有利于推進社會發展，提高單位整體服務質量。

一、事業單位全面預算管理的重要性

全面預算管理的有效實施，有利于事業單位提升財政資金使用效益，加強財政資金使用風險防控，提高財政資金使用的規范性和合理性，有效減少資金浪費、閑置。同時，事業單位可以通過全面預算管理，強化項目管理，優化財政資金支出結構，減少不必要的資金支出。同時，有利于單位增強責任意識與管理理念，在有效落實預算管理工作的同時，全面提升政府管理與服務質量[1]。

二、事業單位全面預算管理實施現狀

（一）預算編制的科學性有待提升

事業單位在預算編制環節主要存在以下問題：第一，預算編制時間較短。在預算編制工作開展之前，事業單位必須做好前期準備工作，全面搜集和整合各項歷史數據與年度數據，選擇合適的方式進行分析，同時對單位未來的發展進行整體布局與規劃，確定急需開展的項目。實際上，部分事業單位前期準備工作并不充分，往往是以財政部門布置預算工作為起點開展預算編制，整體工作時間較短，在較短時間內，財務人員的工作壓力一再加大。第二，預算編制方法不合理。近年來，國家大力倡導事業單位使用零基預算法開展預算編制工作，但各事業單位對其的重視程度高低不一，再加上缺少必要的培訓，導致實際執行效率低下。例如，A單位在預算編制環節主要使用基礎調整法，但隨著事業單位改革進程的持續推進，A單位運行規模不斷擴大，基礎調整法已經無法滿足現階段單位預算管理工作開展需求，財政資金閑置問題加劇，經費使用效率低下。第三，預算編制內容不全面。部分事業單位在預算編制環節，雖嚴格執行“二上二下”流程，但由于對收支的認知不清晰，導致其在實際編制中，并未充分考慮到單位整體發展情況，過于側重本年度經費需求，預算編制內容不全面，主觀因素凸顯，導致實際執行過程中頻繁調整，預算編制質量過低。第四，預算編制與年度決算之間存在較大差距[2]。具體體現在以下兩方面：一方面，部分單位的預、決算口徑不一致，預、決算數據的銜接性較低；另一方面，在預算編制與預算執行環節，各部門并未嚴格落實分析與預估工作，沒有充分認識到其對單位發展的意義，導致實際支出與預算存在較大差距，無法通過年度決算準確反饋預算執行效果。

（二）預算執行管控不到位

大部分事業單位在預算執行環節都存在剛性不足問題，整體執行效率低下，與預期之間的差距不斷拉大，不利于單位利用預算管理實現穩健發展。具體來講，主要體現在以下幾個方面：第一，預算管理理念淡薄。受事業單位自身性質與管理體系的影響，單位對預算管理的認知不到位，具有極大的局限性，由財務部門負責預算管理相關工作，其他各部門參與效率低下。第二，預算控制不到位。部分事業單位對預算控制的重視程度較低，并未制定完善的控制機制。部分單位雖然發現了重要經濟活動中存在的風險點，但由于各部門之間的溝通效率低下，導致問題無法及時予以解決，致使單位損失加大。第三，預算臨時追加問題嚴峻。部分事業單位在預算執行環節，頻繁追加預算，導致預算執行剛性不斷降低。同時，部分單位并未就預算追加流程進行論證，存在因展開新項目而追加預算現象，且對新增項目的監管不到位，導致單位年度支出遠高于預算支出的同時，結余資金增多，項目資金浪費問題加劇。

（三）內部控制實施效率低下，監管體系亟須優化

第一，內部控制管理水平有待提升。部分事業單位在預算實施過程中，存在“重編制、輕執行”問題，并未建立相應的監管機制，舉個例子，在進行項目支出報銷審核時，部分單位只注重審核報銷是否符合規定，以及內容的真實性與完整性，卻忽視了審核支出是否符合預算，且未能審核項目的開展是否符合既定的目標。部分事業單位忽視了事前監督，致使在預算指標下達后開展預算控制活動，只進行事中控制與事后控制，在極大程度上削弱了預算控制的作用。此外，部分事業單位在細化各部門權責界限時，僅停留在預算編制指標分解層面，嚴重影響各部門對預算管理的認識，項目支出的隨意性突出，導致單位無法及時發現預算執行偏差，修正糾改滯后性顯著，事后責任追究難度過大，內部控制薄弱。第二，外部監督缺位。公益屬性是事業單位區別于其他組織機構的顯著特性，這一特點要求事業單位在運行過程中，必須積極接受外部監督，比如社會監督、第三方專業機構進行專項審計等。但在當前實際發展中，部分事業單位的管理人員過于注重項目實際開展進度、資金使用情況等問題，信息公開不到位，僅按照財政部門的要求向社會公示“三公”經費使用情況，預算監督的局限性過大，只注重單位內部監督，外部監督落實難度過大。此外，審計部門、紀檢監察部門等政府部門對事業單位的監督，也是以事中與事后監督為主，事前監督不到位，整體監督效率有待提升[3]。

（四）預算考評體系不健全

第一，缺少完善的預算績效考評體系。目前，事業單位在預算績效管理中，普遍存在績效目標的合理性較低以及考評體系不完善問題。事業單位的各項業務活動與民生有著密切關聯，所以，事業單位在制定績效目標考核指標體系時，既要反映項目開展的情況，又要側重于項目產生的社會效益。但實際上，部分事業單位所制定的指標體系，能夠反映社會效益的過少。部分事業單位雖然已經將預算績效考核作為年度考核體系的一項重要指標，但并未嚴格制定考核標準，且考核結果與單位各部門、各職工的利益關聯性較弱，績效考核流于表面。第二，內審機制缺位。事業單位必須建立完善的預算內審機制，以進一步提高預算評價結果的科學性與合理性。實際上，部分事業單位由于預算內審制度不完善，導致其無法及時發現預算績效管理中存在的一系列問題，比如績效目標設置的合理性較低、財務評價工作開展不到位、評價標準不符合實際工作開展要求等，單位無法有效監管預算信息，瞞報、漏報、錯報問題屢見不鮮。第三，獎懲機制缺位。部分事業單位在預算績效管理過程中，并未制定相應的獎懲機制，難以調動職工參與熱情，從而影響相關工作開展成效。

三、事業單位全面預算管理的優化對策

（一）規范預算編制，加強部門間溝通

第一，做好前期準備工作。首先，事業單位的財務人員應提前做好準備工作，合理使用各種分析方法，比如預決算差異率指標分析等，合理分析上一年度的預決算數據，對本年度預算管理工作有一個清晰認知。其次，事業單位應積極協調財務部門與其他各部門之間的協作溝通，確保各業務部門有效參與。再次，財政部門可以每年召開專項培訓，或者是開展預算編制動員大會，將上一年度事業單位在預算編制環節存在的問題、財政部門與審計部門在上半年抽檢中發現的問題等進行匯總，并做好講解工作。必須注意的是，針對問題較多的事業單位，財政部門應適當地提供一定的指導與幫助，確保預算編制時間充裕。第二，合理使用預算編制方法。事業單位應積極響應國家號召，引入零基預算，并深入掌握各預算編制方法的優缺點，根據實際情況合理選用預算編制方法。第三，強化各部門之間的溝通交流。在深化改革背景下，事業單位必須確保各部門之間有效溝通，實現信息共享，只有這樣，才能夠提高預算編制工作的合理性與準確性，確保其符合單位實際發展需求[4]。第四，增強項目前測，加強項目的申報與評選工作。事業單位應通過全面預算管理，提前進行項目的可行性分析，在此基礎上，進行項目申報與評選。

（二）加強預算執行控制，積極推進信息化建設

第一，加強培訓。事業單位應定期組織開展培訓活動，階段性總結各部門在預算管理各環節存在的問題，并進行指導，引導各層級人員樹立預算管理精細化理念，提高部門預算執行力度。同時，財政部門也應定期組織事業單位的財務人員開展以預算管理為主題的專項培訓，尤其是解讀新準則，不斷提高財務人員預算管理能力，以更好地滿足事業單位工作開展需求[5]。此外，在培訓活動結束后，單位應及時開展考核工作，確保培訓活動全面落實。第二，加強信息化建設。首先，事業單位應加強預算管理一體化系統建設，并在預算編制環節，即將相關信息錄入系統，如基礎信息、項目庫、政府采購信息等，確保其與國庫支付、財務記賬實現有效對接，利用信息化打破以往在預算管理中存在的局限，實現數據共享。其次，事業單位應健全預算執行預警機制，依托信息系統，實現動態化監控預算執行全過程，從而及時發現問題，并反饋至相關人員，為財務人員工作開展提供依據。最后，事業單位應加強安全維護工作，做好信息數據的儲存與備份工作，避免因系統問題導致數據不全或者是遺失。同時，加強安全保護，有效降低信息泄露風險。第三，編制預算執行明晰。在預算管理實施過程中，各部門需要每月編制下月的預算執行方案，包含但不僅局限于預算執行計劃項目、詳細說明、擬使用金額，及時提交至財務部門，由其進行審批。各部門在制定預算執行計劃時，必須嚴格遵循財務部門的有關要求。

（三）完善內控制度，加強預算監管

第一，完善內控體系。將預算管理與內部控制有效結合，建立完善的內控體系，有利于事業單位解決預算隨意支出問題，提高資源整合效率，減少資源浪費。所以，事業單位應全面整合預算管理與內部控制的管理要素，確保內部控制貫穿預算管理的各個環節，細化各部門、各職工的權責分工，確保預算工作與內控工作同步推進。第二，健全內審機制。事業單位應從內審依據、內審內容、內審分工、內審流程等方面切入，建立健全預算管理內部評審機制。從依據來看，事業單位必須以國家出臺的相關政策規定為依據，遵循行業政策、行業標準與行業規范等。從內容來看，事業單位需要財務部門監督預算執行情況、預算指標下達的及時性、項目立項流程的規范性等。從分工與流程來講，事業單位應在內部設立專門的預算管理工作領導小組，各執行部門需要及時提供內審工作開展所需要的各項材料，并做好解釋，由內審人員進行審批，并將審批結果反饋至預算管理工作領導小組，由其進行最終審批，將審批結果及時反饋至有關部門，為單位提升預算執行成效提供保障。第三，加強外部監督。事業單位應做好信息公開，為外部監督工作開展提供依據。同時，使用預算管理報告公開制度的方式，要求審計部門、紀檢監察部門、第三方專業機構出具預算管理審計報告，并及時將其公示在網站上，做好預算公開，加大社會監督力度。此外，財政部門應積極利用信息技術建設監督平臺，或者是開設預算公開反饋專欄，確保公眾信息反饋渠道暢通，充分發揮外部監督作用。

（四）健全績效考評機制

第一，健全指標體系。首先，事業單位應正確認識在深化改革背景下自身職能與性質的變化，在設置績效目標時，必須以發揮單位職能、提高服務質量、完成項目既定目標為核心，注重社會效益的提升。其次，在注重業務評價的同時，提高對財務評價的重視程度，綜合使用定性分析與定量分析，建立完善的績效評價指標體系。第二，審計部門預算執行績效。事業單位在進行績效評價時，通常會選擇內部評價這一方式，但這種方式的使用，卻不利于單位發現指標體系不健全的問題，無法保證績效結果的公允性與準確性。所以，事業單位應基于自身實際情況，選擇是否引入第三方評審機制，從多個角度綜合進行預算績效審計。此外，事業單位還應及時公示績效審計結果，為社會監督工作開展提供依據的同時，為單位構建完善的預算評價機制奠定基礎。第三，完善獎懲機制。建立完善的獎懲機制，是事業單位通過績效考核有效約束和規范預算管理工作的有效措施，有利于單位調動各部門、各職工參與熱情。所以，事業單位應加強獎懲機制建設，以考評結果為依據，從精神和物質雙層面加大獎懲力度，確保單位充分發揮預算考核結果，提升管理質量[6]。

四、結束語

綜上所述，全面預算管理的有效實施，對事業單位發展而言有著極其重要的意義，事業單位必須高度重視，持續探索提升管理水平的有效措施，確保單位進一步發揮預算管理價值，實現健康發展。目前，事業單位在預算管理實施過程中存在較多問題，比如預算編制的科學性較低，難以發揮其對后續工作的導向性作用；預算執行控制效率低下，實際執行效果與預期的差距不斷拉大；預算監督流于形式；績效考評不到位等，影響單位運行。針對上述問題，事業單位必須提高預算編制環節的科學性、加強預算執行剛性、健全預算監管機制、落實預算考評工作等，推動單位持續提高內部管理水平，提升整體服務質量，更好地履行職責。