簡敘PDCA管理循環應用科技計劃項目廉政風險防控

孔慶雯，蘭 琨，李清清，王雪陽，王志平*

（1.云南省科學技術院，云南 昆明 650228；2.云南省科研機構聯合會，云南 昆明 650228）

0 引言

在加快國家科技管理體制機制改革，形成完善的科技計劃管理體系過程中，如何確保項目質量、經費安排合理、資金使用合法合規、評審和檢查行為規范、服務對象評議滿意，是科技管理部門在廉政風險防控中亟待破解的現實問題。

PDCA管理循環于1950年由美國質量管理專家愛德華戴明博士提出，是一個由計劃（Plan）、執行（Do）、檢查（Check）和處理（Action）4個階段組合而成的持續改進循環。問世早期由于其質量改進的有效性，最初主要應用于企業的全面質量管理，之后又因其操作的簡便性、邏輯的嚴謹性和管理層次的多樣性而在醫院、學校、工業、研究工作等各類管理活動中逐漸得到擴展應用[1]。縱觀科技領域，無論科技計劃項目質量改進還是科研經費績效評價都不乏其身影。而在廉政風險防控體系建設中，PDCA管理循環更是起到了不可或缺的作用。通過PDCA管理循環建立的在科技計劃管理中全程可防可控的循環管理體系，降低和化解腐敗發生的潛在風險。

1 基于PDCA管理循環的監管閉環架構分析

國內有研究學者認為，廉政風險由于研究的視角和理論基點不同可以分為多種學說。其中較為突出的有風險管理說：認為廉政風險防控是針對反腐倡廉建設，防止國家公職人員、黨員領導干部在權力行使中出現偏離，防范化解重大風險，預防腐敗的新制度。利益沖突說：認為廉政風險防控就是以規范和制約權力為核心。網格管理說：以網格管理理論為基礎，依法對網絡權力和事務進行協同治理。循環理論說：從質量管理的角度以PDCA管理循環為基礎的全生命周期監管閉環[2]等等。通過基于PDCA管理循環建立起融合內部監督、外部監督和第三方監督于一身的“三位一體”的科技計劃項目廉政風險防控體系（圖1）是一套集風險預警、識別、評估、防控、反饋、處理與糾正于一身的完整的系統，是通過辨認出現問題的癥結以及哪些問題可以通過PDCA管理循環解決優化從而把廉政風險管理的理論構想轉化為科技管理實際工作的有效應用。

圖1 基于PDCA的廉政風險防控監管閉環

1.1 計劃（P）是前提

傳統模式下，廉政風險預警與識別是整個防控體系中的重點與難點。如何梳理出潛在的廉政風險，最大限度地減少權力尋租的機會依賴于一個系統、有效而完善的頂層設計的搭建。一個全生命周期的科技計劃項目涉及項目咨詢、申報、立項、評審、執行、入庫、經費撥付、驗收、評價等步驟，環節多、對象多、工作量大、耗時長，這就要求在進行頂層設計時要將廉政風險防控工作與單位的其他工作統一謀劃、有機結合，做到同部署、同考核，對涉及的所有崗位和全員都要形成統一協調、上下聯動、動態管理的關聯機制和工作格局。通過一系列制度創新并輔之以現代化的科技手段，形成一張覆蓋權力規范行使的全方位的立體監控網，將權力真正約束在制度的籠子里[3]。因此在計劃（P）階段需要查找出所有可能產生廉政風險的風險點，并根據其風險等級的高低細化出相應的指標。

一是風險點查找。如何查找風險點，從而確定風險防控的目標，是風險識別與預警的首要任務。有研究表明，科技計劃項目按照其任務的階段性，以及各個階段所包含的關鍵決策點，全流程各個工作環節可能產生33個廉政風險點，其中涉及對象為產生廉政風險的工作人員，責任主體為制定和執行防控措施的主體。各風險點主要分布在申報和咨詢、項目申報與受理、項目執行與監督環節、結題驗收階段等環節。其中占廉政風險點總數比重最高的是在申報與咨詢階段，所占比重達到24%[4]。究其原因，主要是由于項目建議征集透明度不夠，建議采納的方式和標準不統一，指南編制專家的選取標準不規范，項目申報規則執行和審查不嚴格等等。

二是風險等級確定。崗位人員根據其工作職責分工不同，面臨的廉政風險高低也不同。風險等級越高，對科技項目實施效果、經濟效益、社會效益、部門形象的影響程度就越大，反之亦然。對高風險崗位和節點進行重點監督管理、深入分析風險成因，制定詳細的防控措施。總的說來，可以按照風險的高低和危害程度以定量的方法將對應風險點指標分別設定為一級指標、二級指標和三級指標。一級指標即關鍵指標，會直接產生嚴重的廉政風險問題；二級指標的危害性小于一級指標；三級指標次之。同時對每個風險設置相應的指標內容，以量化的方式表示出來，并在信息系統中設置一定的閾值，當風險指標超過一定的數值時，系統就會發出警報，達到對廉政風險監控的目的，做到積極排查，反應迅速，有效防控，杜絕小問題變成大問題。

1.2 執行（D）是核心

根據梳理清楚可能產生的廉政風險點后，將正式開啟廉政風險的防控與評估工作，既進入到PDCA循環的執行階段。執行階段的工作承上啟下，既是對計劃階段風險點查找的檢驗，又會決定下一步風險信息如何處置和反饋，重要性不言而喻。執行過程可以根據時間順序將工作細化為：里程碑節點設置、節點計劃評審以及項目實施過程監督反饋。

一是里程碑節點設置。科學合理的設置里程碑節點可以將復雜工作進行任務分解，同時有助于相關人員了解各工作步驟的責任人、主要內容、任務時間、任務目標等等。一旦發生廉政風險問題，里程碑節點的設置將協助監督人員快速定位到問題發生的具體環節，有助于實現責任到人、責任可追溯。

二是里程碑節點計劃評審。里程碑節點計劃評審是對節點設置的正確性、有效性、科學性的檢查。通過評審里程碑節點的數量、合理性能夠保證廉政風險防控體系有效運轉[1]。

三是項目實施過程監督反饋。執行階段既包含對項目實施過程的監督，同時也包括問題的反饋。在項目實施過程中進行全過程的監督，除了規定的年度各項檢查之外，還可以開展定期或不定期的監督調查、社會評議、問卷調查、重點抽查等形式。通過對比關鍵節點上任務書中擬完成的目標任務和實際所完成的任務作對照，了解項目實施的進度和實際情況和產生的問題，同時按照已制定的各項管理辦法和制度要求及時查找、發現問題并上報。

1.3 檢查（C）是手段

對于產生了廉政風險問題的節點，需要對其廉政風險信息作出處置和反饋。檢查階段的活動主要包括：警示提醒、誠勉糾錯以及責令改正。對于所發現的問題，如果情節較輕可以采取警示提醒的方式讓其改正；如果問題較為嚴重，則需要組成整改小組，明確責任人，確定解決方案和整改期限并監督其改正，確保問題在此階段得到真正解決。

1.4 處理（A）是關鍵

處理環節是PDCA循環中的最后一個階段，但同時也可能是下一個循環的開始。處理階段首先需要根據廉政風險防控指標體系的運行情況進行相應處理，或提出獎勵，或警示提醒，或誡勉糾錯，或責令整改。同時需要全面分析執行階段所設置的節點是否按照要求完成，是否對于項目的進展提供了有力支撐；其次，如果在執行過程中產生了問題，需要分析風險成因是什么、問題如何處置？最終將所收集到的信息反饋給廉政風險防控部門負責人小組，對于產生的問題就需要進入到下一個PDCA循環中進行持續的質量改進。

廉政風險防控部門負責小組將指標體系運行的效果與結果納入部門的獎懲機制中，提高人員實施廉政風險防控的積極性。

1.5 監督是保障

監督是貫穿PDCA循環整個生命周期中十分重要一環。監督按照主體的不同可以分為內部監督、外部監督和第三方監督3個方面。陽光是最好的防腐劑。內有風控小組監督、外有社會公眾制約、對第三方專業機構提出統一標準和工作要求，三位一體有機結合，織成一張全方位、多角度的監督網，有效保障了科技計劃項目的廉政風險防控體系無死角、零遺漏。

一是內部監督。建立、健全各項科技管理制度是內部監督的根本。通過建立完善科技計劃項目管理、經費管理、科技計劃信息公開、專家管理、科研信用管理、責任管理和責任追究規章等制度強化職能部門對業務部門的監督制約。同時，針對重點環節的建章立制逐步將各項改革思路和工作部署規范化、制度化，改變重數量，輕質量、權力過度集中、自由裁量權過大的局面。

在規章制度的基礎上，嚴格按要求規范項目管理流程，要求集體決策、責任到人、建立“痕跡”管理和簽字背書制度。

對項目管理各環節明確責任主體，嚴格倒追問責。通過層層落實責任，做到有權有責，加強問責。

二是外部監督。從外部看，科技管理廉政風險防控監督體系包括3個方面：①審計監督。由于審計部門的獨特性質與業務特點，其直接與部門的資金、賬務狀況對接，能夠迅速掌握部門的廉政建設狀況；②公眾監督。發揮人民群眾的信訪作用，深入人民群眾中聽取群眾的聲音，了解社會輿論對科技計劃項目廉政風險防控的意見和建議；③媒體監督。通過媒體發揮時效性、廣泛傳播性的特點，對科技管理部門進行監督。

三是第三方監督。第三方監督主要是針對加強和規范專業化管理機構的監督管理，健全對專業化管理機構的遴選培育和考核機制。按照《政府向社會組織購買服務暫行辦法》的有關規定，堅持公平、公正、公開的原則，通過公開競爭性方式選擇承接項目評審、監理、驗收等事務性工作的社會組織。對各部門的服務質量和水平，人員配置、條件保障提出統一要求和標準。杜絕某些機構既承擔專業化服務又擔任審核任務這類既當運動員又當裁判員的情況發生。對考核不達標的專業化管理機構要提出相應的處理辦法，并取消工作資格。

2 廉政風險防控體系共性問題及防范策略

2.1 風險意識不到位

有的負責人把廉政風險防控工作看成僅僅是紀檢監察部門的業務工作，有的部門甚至認為自己的工作不會存在廉政風險問題，不需要進行學習和防控。事實上，對影響權利公正行使的每一個環節和涉及到的每個人都應該納入廉政風險防控體系的監督。構建廉政風險防控體系需要加強對每一位職工的廉政風險教育，提高風險防控意識。

要強化主體責任，自上而下的組成一支包括單位領導、部門負責人和職工代表的廉政風險防控領導小組，筑好廉政風險防控的第一道防線。一方面，可以通過各類行政法規組織集中學習，提高站位，明確廉政風險防控的理論基點；另一方面可以加強對科研人員的道德教育和信譽管理，通過一系列手段督促人員遵循科研倫理道德[5]。同時可以創新廉政教育活動載體，通過開展形式多樣的學習活動，切實增強廉政觀念，狠抓規矩意識的形成，提高抵御風險的能力。

2.2 監管機制不健全

部門內部由于缺乏制約機制，制度建設互不關聯，容易導致權力過于集中。一方面指南編制、評審組織、立項建議、經費配置等關鍵環節操作權限都集中在一個業務部門，另一方面現行機制并未賦予管理部門相應的監督制衡權限，導致業務部門自由裁量權過大。

在制度建設上應當遵循系統性、科學性、代表性、可操作性、可控性、可比性等原則使各個評價指標形成一個具有內在聯系的有機整體，讓部門間可以通過兩兩監督的方式相互約束。在進行全生命周期的監管時，還要形成長效機制，隨著社會的發展和行政職能的調整，持續更新、完善監管制度，對科技管理部門廉政風險防控體系的風險點、等級、目標、措施等進行相應的動態調整，讓PDCA管理循環“活”起來，保證廉政風險防控體系健康、持久、高效的發展。

2.3 信息化程度投入不足

當前，科技計劃項目管理信息化建設僅實現了網絡申報，而對于項目評審、立項決策、任務書簽訂、實施管理、項目驗收及后評估等大量的過程管理仍然需要由相應的部門在線下分頭完成。信息化支撐力不足容易出現專家邀請手段滯后、任務書和申報書脫節、智能交互程度低、人工干預程度高等突出問題[6]，導致廉政風險問題時有發生。

要建設一支專業化隊伍作為信息化支撐力量，同時加快科技信息管理系統優化升級，積極探索運用現代科技、推進電子政務、電子監察平臺建設，逐步實現科技項目全過程的信息化管理和監督，一旦在管理過程中發現經費、立項等異常問題，系統實時將信息推送至紀檢部門用戶端，實現網絡監督、快速預警、流程監控、剛性約束[5]。

3 結語

如何建立一套有效的廉政風險防控評價體系，最大限度地控制、消除權力腐敗與權力尋租空間，減少干部職工不廉潔問題的發生已經迫在眉睫。基于PDCA循環建立起的科技管理廉政風險防控體系給出了一種新策略，通過運用“制度+科技”的方法，對權力進行科學分解和合理配置，對風險點進行全面梳理，切實加強了對權力的制約制衡[7]，有助于筑起科技管理部門廉政風險防控的“銅墻鐵壁”，營造出“部門風清氣正，職工干事干凈”的良好工作氛圍。對全面實現廉政風險防控標準化、規范化、程序化提供了新思路。