公平視角下生育保險制度革新研究

謝天長

(福建工程學院 法學院，福建 福州 350118)

全面放開生育三孩政策、延長產假時間、生育保險并入基本醫療保險是當前生育保險制度3個最為重要的變化。其中，生育保險納入基本醫療保險，是在技術層面把生育過程中所產生的住院費用計入基本醫療保險，即把在醫院產生的生育費用放在基本醫療保險中支出。但這一改革未能觸及生育保險基金來源、生育保險待遇水平等問題。或者說，生育保險制度中更為重要、更能激勵生育的內容未能得到根本改變，從而，在制度公平性欠缺的同時也無法很好地助力落實三孩政策目標。

一、公平視角下生育保險制度存在的主要現實問題

(一)公平的尺度

公平作為一種價值尺度，似乎在每個人的心中都有自己的標準，達到或者符合自己的標準就會認為是公平的，反之則認為是不公平的。個人在確立自己的公平標準時，實際包含了一個參照點，這個參照點形成兩個方面的考量，即社會比較和自我比較。在比較中，人們一般都會選擇與條件類似的其他人進行比較，即在公平參照點的選擇上，法人或非法人組織會選擇與具有相同或相類似情況的法人或非法人組織就同樣或類似的情況進行比較，以此來衡量自身在這類情況中處于優勢或劣勢，或者得了“便宜”還是“吃了虧”，此類情形就是社會比較。這種比較產生對稱原則，即對處于類似條件下的人應給予類似的待遇，機會公平、同工同酬等公平訴求都是對稱原則的體現[1](P2-3)。如果當前的自己和過去的自己相比，那過去的自己就是一個很好的具有類似條件的“他”，公平訴求中人們往往會要求能夠獲得與過去的自己類似的待遇，而且境況應該是越來越好，至少不能低于以往的待遇。否則就會認為自己在此類情形中“吃了虧”，覺得自己未能獲得公平對待。

(二)生育保險制度公平性欠缺的具體表現

從社會比較上看，生育保險負擔與待遇存在企業之間的比較和生育女工之間的比較。前者又存在勞動密集型的企業與非勞動密集型的企業之間的比較、雇傭女性員工多的企業與雇傭女性員工少的企業之間的比較；后者則存在生育員工與不生育員工之間的比較、多生孩子的女員工與少生孩子的女員工之間的比較。顯而易見，勞動密集型企業繳交生育保險的負擔大于非勞動密集型企業，雇傭女工多的企業則在女工的產假和哺乳期需要支付替代工資的成本，乃至生育女工辭職、工作積極性下降等造成的用工成本。生育孩子的員工較之于不生育孩子的員工，無論是投入工作的時間、對工作的積極性等普遍少于不生育孩子的員工；生育孩子越多，在工作投入和積極性方面可能就越差。

從自我比較上看，由于我國生育保險待遇支付不到位、不充分，生育孩子越多，對于生育家庭而言則面臨著更大的就業壓力和經濟壓力。生育女性和家庭會將自己生育孩子之前、第一個孩子出生之后、第二個孩子出生之后、第三個孩子出生之后等不同階段進行比較，可能就會發現生育保險待遇提高緩慢、生育激勵政策落地慢、用人單位貫徹激勵政策的積極性差、個人在職場的就業環境對自己越來越不利等問題。所有這些都是育兒父母感覺非常不公平的具體體現：生育孩子變成響應國家“三孩”政策的純付出，而不能享受政府所倡導的生育三孩的政策利好。這恐怕就是人們把生育三孩調侃為“為國生娃”的主要原因。

前述不同企業間的員工生育公平問題，即勞動密集型企業與非勞動密集型企業間的公平問題，小微企業與規模企業間的公平問題，女性勞動者的用人單位與男性勞動者的用人單位之間的公平問題，體制內就業與非體制內就業之間的公平問題，生與不生、生多與生少家庭間的公平問題，夫妻均參與就業與夫妻一方單獨就業的家庭差異與公平問題，加上勞動保障內容與社會保障內容之間的混雜，保障水平的高低差別，進一步強化了生育保險之間的公平問題。

我國生育保險制度顯現出來的諸多問題，主要原因在于對制度牽扯的利益各方之公平性考量不足，以及對負擔公平的認識不充分所致。依筆者的理解，對生育保險制度公平性之認知，應體現在如下幾個方面：其一，需要在企業、家庭和政府間建立一定的負擔公平。生兒育女固然是家庭和夫妻的選擇，但也是國家和社會所必需。應該說，生育行為具有強烈的社會特征和明顯的外部性。企業為什么要負擔？因為這是企業履行社會責任的重要內容和方式。家庭負擔，則因為生育是家庭的選擇。政府負擔則體現了生育行為的外部性和生育保險的利性特征。其二，需要充分考慮不同類型企業，主要是男性和女性雇員之數量不同企業間的公平問題。換言之，就是要在女性雇員居多和男性雇員居多的不同企業間尋找一定的制度公平。只有在不同企業間建立相對的負擔公平，才能避免企業對員工的性別進行選擇。其三，權利與義務的公平。作為具有福利性質的一種制度設計，生育保險既要照顧到生育孩子數量不等的勞動者之間權利義務的公平問題，也應體現多繳納者多獲得的公平問題。

更為嚴重的是，在三孩政策下，生育保險的上述公平性差距被進一步拉大，導致企業進一步強化對女性就業者的歧視和招錄限制。生育二孩或三孩的女性則在增加養育孩子負擔基礎上被進一步設置了步入職場的障礙，實際減少了增加家庭收入的機會。在企業限制或歧視女性就業者和家庭經濟負擔加重的雙重擠壓之下，生育三孩的政策響應者少，導致政策目標落空。

(三)生育保險制度公平性欠缺的估算

甲公司是注冊于福建省A市的一家勞動密集型企業，員工220人，其中199名員工為年輕女工。允許生育二孩的政策出臺后，甲公司絕大多數的女工都要生育二孩；允許生育三孩的政策出臺后，一部分女工生育了第三個孩子。該公司一直遵守相關法律，給所有的員工都繳交了生育保險。此前，該公司按照《勞動法》第六十二條的規定和公司的規章制度，規定每個女工享有98天的產假，生育保險基金給予98天的生育津貼。福建省人大常委會于2016年2月19日修訂的《福建省人口與計劃生育條例》第四十一條規定：“依法辦理結婚登記的夫妻享受婚假十五日；符合本條例生育子女的夫妻，女方產假延長為一百五十八日至一百八十日，男方照顧假為十五日。婚假、產假、照顧假期間，工資照發，不影響晉升。”這造成一個很大的問題是，生育保險基金只能給予生育女工98天的生育津貼，但按照《福建省人口與計劃生育條例》第四十一條規定，女工享有至少158天的帶薪產假。158天與98天之間所差出的60天生育津貼，生育保險基金不予支付。企業已為勞動者繳交了生育保險，不應再由企業為勞動者支付這60天工資。

實際上，造成這一問題的根源在于：一方面，對于生育津貼的領取時間，法律并沒有具體規定，實踐中都是由政府部門根據“業務工作管理規則”來確定，既有的計算機管理系統也支持了這些規則，要想突破系統所支持的管理規則需要特殊審批程序。另一方面，法律法規的相關規定不明確，沒有對情勢變化后所產生的后續問題予以明確解決，造成一定的模糊空間或者空白地帶，使得執行者無法準確執法和操作。舉例而言，西藏自治區的規定就比較清晰。根據西藏自治區有關規定，領取了《獨生子女父母光榮證》的職工，最長享受360天的生育津貼，前180天享受100%生育津貼；后180天享受65%的生育津貼。實際享受生育津貼的天數以單位批準的產假天數為準。

應該說，生育保險制度的建立，不但是國家對婦女生育社會價值的肯定，而且是均衡用人單位生育負擔、預防就業性別歧視、促進公平就業的制度保障。從上述的計算可知，生育保險制度在實際運行中可能導致新的不公平現象，突出表現為對女性員工及其用人單位的不公平，從而用人單位不得不“策略性”選擇避免招收女性員工。因為用人單位雇傭女性員工的成本明顯高于雇傭男性員工的成本，包括培訓成本、產假成本、使用替代工的成本等，另外，還可能包括女性在生育過程中可能存在的保胎、生育后哺乳和照料孩子給工作造成的現實影響等，換算成經濟成本可能是以十萬元計的數額。一個女性員工生育一孩的成本大概如此，假設用人單位有20個女員工各生育3個孩子，可想而知，用工成本將是何其巨大。顯然，完全由用人單位來承受如此高昂的用工成本，無疑是欠公平的。

二、生育保險制度公平性的改革趨向

為了實現生育制度的公平性，學者對生育保險制度的改革設計了若干進路，包括強化單獨的生育保險制度、并入基本醫療保險、生育保險福利化等。目前的制度實踐是將原生育保險制度中有關住院費用的部分納入基本醫療保險，其他生育保險待遇則維持在原生育保險基金中。

(一)強化單獨的生育保險制度

生育保險是社會保險中的一種，但它具有區別于基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險和失業保險的特殊性。本質而言，生育保險是為了保護和促進人類自身再生產的一種制度設計。有學者認為，生育保險雖然是五個險種中的一個小險種，但必須實行社會統籌，設立單獨的生育保險基金，其基本理由是生育保險制度可以緩解女性因生育而在經濟、時間等方面產生的緊張狀況。生育保險待遇除了給予醫療上的經濟幫助外，還涉及生育保險待遇，即女性生育期間的工作崗位、工資待遇、社會保險等。生育保險比醫療保險的待遇范圍要寬，醫療保險包含不了生育保險，更代替不了生育保險[2](P41-46)。

生育保險制度能夠為女性生兒育女提供較好的保障，使得生育女性能夠從事社會勞動并保持經濟獨立，促進和保障了女性的社會地位。生育保險給家庭帶來的困難主要是長期的經濟壓力(當然還有照料人手和社會服務方面的困難)，在現代社會中尤其如此。從懷孕到孩子出生、長大、上學，家庭面臨著巨大的人力、物力和資金的投入，因此提高生育保險待遇，緩解生育家庭在生育小孩中所造成的收入減少、開支增大的經濟壓力，就成為生育保險制度的重要內容，也是有效促進育齡夫婦生育二孩、三孩，落實國家生育政策的有效措施。基于生育保險制度的特殊性質和促進生育的特殊目的，有必要強化生育保險作為單獨一種社會保險的地位，在生育保險待遇方面做出特殊的制度安排，以實現生育保險促進生育的政策目標。

(二)將生育保險并入醫療保險

2015年12月中央經濟工作會議提出了要根據險種規律研究精簡歸并“五險一金”。2016年3月《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》明確提出“將生育保險與基本醫療保險合并實施”；同年4月，在人力資源和社會保障部、財政部聯合下發的《關于階段性降低社會保險費率的通知》中，明確了生育保險和基本醫療保險合并實施。2017 年1月，國務院辦公廳下發《生育保險和職工基本醫療保險合并實施試點方案》，并組織湖南省岳陽市等 12個城市開展合并實施試點。在試點取得顯著成效基礎上，2019年3月，國務院辦公廳頒發了《關于全面推進生育保險和職工基本醫療保險合并實施的意見》(以下簡稱《意見》)，明確要求各省在2019年底前實現兩項保險合并實施。

醫療保險與生育保險合并有一定的利好。其一，減少了兩種保險由兩套系統分別管理的成本和運行費用；其二，兩種保險合并實施后，通過系統升級提高了管理效率，減輕了社會公眾的辦事負擔；其三，借助生育保險和基本醫療保險合并，在短期內增加了生育保險的覆蓋人群；其四，提高了社會保險的均質化水平，也為未來我國社會保險制度的改革和拆分繳交積累了經驗。

從兩險合并實施情況來看，兩種保險只是合并實施，并非取消生育保險，是在遵循“保留險種、保障待遇、統一管理、降低成本”的總體思路指導下實現“四統一、兩確保”，即統一參保登記、統一基金征繳和管理、統一醫療服務管理、統一經辦和信息服務、確保職工生育期間生育保險待遇不變、確保制度可持續。在我國生育保險的實際運行中，存在著法律缺失、主體負擔不公平、覆蓋群體不公平等問題。基于社會保障的公平性，建議將生育保險與醫療保險整合，從而最大程度地保證國民公平享受到基本醫療保險和生育保險的權益[3](P13-14)。實際上，兩險合并還存在不少難點，諸如制度融合、繳費比例協調、基金收支平衡等。兩險合并實施管理是因為存在合并管理的諸多優勢和二者之間密切的聯系，這也是全球多數國家或地區的做法[4](P65-68)。

(三)逐步將生育保險變為生育福利制度

生育保險的費用，一部分是在醫院發生的，但更多的部分通常發生在醫院之外，即屬于生育保險待遇問題。因此，生育保險在多大程度上解決或滿足生育家庭的經濟補貼才是問題的重點，也是切實發揮生育保險作用、有效激勵育齡夫婦生育二孩或三孩的關鍵。我國已經面臨很嚴重的人口老齡化問題，產業工人也存在很大短缺，“用工荒”此起彼伏，為此，短期內促進區域內人口增長和鼓勵多生育成為政府工作的重要內容。此時，將生育保險視為一種福利而不是一種社會保險具有明顯的優勢，能很大程度上減輕多子女家庭的經濟壓力，從而有助于落實三孩政策。

基于公民權身份而非經濟基礎的生育福利制度完全消除了現有的生育保險制度所帶來的生育不平等現象[5](P28)，2000 年國際勞工組織《保護生育公約(修訂)》(第一百八十三號公約)將生育保險的覆蓋范圍擴展到包括農業勞動和家務工作的所有婦女，其第二條第一款規定：“本公約適用于所有就業婦女，包括從事非典型形式的隸屬工作的婦女。”因此，有學者建議將我國現有的生育保險制度轉化為一種普惠的福利制度[5](P28)。這當然會有資金上的壓力，況且現在已經出現某些年度生育保險基金當年收支赤字的狀況。但要注意到，目前生育保險基金的覆蓋面還很小，很多小微企業的在職人員未繳交生育保險；即使繳交的企業職工，多未能依照職工實際工資額作為計算基數，而是依照地方政府給定的較低水平的工資標準計算繳交生育保險費。另外，政府也有責任給予一定的財政補貼來彌補生育保險基金的資金短缺，作為促進生育二孩、三孩的具體措施。

三、公平理念下我國生育保險制度所面臨的問題

長期以來，生育保險制度對維護職工生育保障權益、促進女性公平就業、減輕生育家庭經濟負擔發揮了重要的作用。“二孩”政策放開后，育齡夫婦的生育需求得到階段性集中釋放，生育保險基金運行出現了一些新情況、新問題。“三孩”政策后反而顯現出生育疲態，這固然是多種因素綜合作用的結果，毋庸置疑，也有生育保險激勵不足的原因。

(一)生育保險待遇的范圍問題

生育保險待遇包括醫療費用、產假、生育津貼等[6](P445-446)。未能納入生育保障的婦女則只能享受最基本的生育公共服務，甚至未能享受任何服務[5](P28)。目前對于如何拓展生育保險待遇的范圍尚未形成統一的認識，多數人主張盡量更多地給予女性生育期間的生育保險待遇，包括給予配偶的生育保險待遇。不少學者呼吁盡快規范生育保險待遇的基本內容，主要包括：一是全面覆蓋生育的醫療費；二是按現有標準足額支付甚至提高女性法定產假期間的生育津貼；三是在生育保險待遇中明確男性享有兩周左右的“生育陪護假”，其陪護假期間的津貼由生育保險基金支付。

生育孩子不僅給家庭帶來經濟、照料等方面的投入，用人單位也可能會因為生育女性的產假(多數地方為六個月左右，有的地方政府已經將產假延長至一年)需要雇傭替代工、臨時工來頂替產假女性的工作，從而付出經濟代價和管理成本，因此也應該考慮給予生育女性的用人單位相應的補貼，從而平衡生育女性員工多與生育女性員工少的用人單位之間的公平問題。

(二)生育保險的覆蓋面問題

我國生育保險制度在覆蓋面上存在的問題包括：一是生育保險參保率低，地區間發展不平衡；二是生育保險基金少，享有率低；三是非正規就業領域生育保險覆蓋面窄。

我國生育保險制度還存在一些隱性問題：一是僅僅保障女性生育期間的部分經濟支出和醫療服務，使得生育保險制度無法起到保護女性平等就業權的作用；二是生育保險基金的籌集來源于用人單位，沒有用人單位的職業女性或者在“非正規部門”就業的女性就不會或不能參加生育保險；三是在我國社會急劇老齡化的背景下，適度寬松的生育保險籌集和享受政策更加適合我國的發展需要[7](P176-179)。

目前生育保險覆蓋對象主要是城鎮職工，廣大的農村婦女被排除在生育保險的范圍之外。事實上，非正規就業的婦女以及各種非公有制企業、集體企業、個體工商戶、鄉鎮企業中的從業女性多數也沒能納入到生育保險范圍之中。隨著公民要求平等的意識逐步提高，生育保險制度也開始受到質疑，因為生育保險制度已成為阻礙生育基本公共服務均等化的因素。因此，有學者建議，在三孩政策背景下，改革完善生育保險制度，探索構建覆蓋全民的現代生育保障體系[8](P37-41)。

(三)生育保險如何矯正女性就業歧視問題

就現有法律執行層面而言，尤其是各地修訂《人口和計劃生育條例》延長產假時長之后，生育女性所在用人單位面臨生育津貼補貼期限不足、企業要補足工資的問題，這甚至可能引發仲裁和訴訟。用人單位為解決生育女性長期缺崗問題，不得不保留更多的周轉員工，從而保證懷孕和生育女工能夠享有充分的權利。女工所在的用人單位為女工保留了工作崗位，支付了輪崗、替崗甚至雇傭替代工和培訓新人的經濟代價。用人單位在利弊權衡后，自然會采取各種管理措施限制女性員工生育二胎，或者減少雇傭女工，尤其是避免或減少招收尚未完成生育一孩、二孩或三孩任務的女性，或者盡可能設法辭退即將生育的女工，哪怕付出支付經濟補償金的代價。

現實而言，女性生育之后一般會更多地負擔照料孩子的家庭責任，尤其是在哺乳期，用人單位確實無法讓女職工承擔過于繁重的工作，例如不能安排出差，這無疑影響到女職工的工作效能和用人單位的業務發展。生育后的女職工也可能受到養兒育女的實際“拖累”，難以全身心投入工作，在職業發展方面只能選擇安于現狀。女職工生育孩子甚至生育多個孩子之后的職場表現，無疑又會進一步“挫傷”用人單位招收女職工的積極性。

生育保險制度設計中如何幫助避免對生育女性的就業歧視，緩解女性走向職場的壓力，既是家庭的責任，也是社會的責任。生育保險制度方案集中體現了社會和政府對女性就業歧視問題的擔當，生育保險制度應該在矯正對女性的就業歧視方面有所作為。

四、基于公平理念的生育保險制度設計

從公平視角看待生育保險及其制度設計，首先要讓生育保險脫離勞動保險的范疇而成為完全意義上的社會保險，即無論是否就業都由生育保險基金給予生育家庭一定的經濟補助，并最終讓生育保險成為一種福利制度。目前情況下，可以從以下幾個方面進行改革，逐步解決生育保險制度的公平性問題。

(一)以生育保險稅補充生育保險費

公平視角的生育保險制度設計，首先考慮要均衡用人單位負擔，尤其是減輕女性員工比較多的用人單位之于女工生育的負擔問題。要讓女性員工比較多的用人單位減少一定的負擔，實際是為用人單位招收女工創造一些有利條件。將促進女性公平就業作為重要立法宗旨，是有效發揮《生育保險法》在促進公平就業方面的重要作用的前提[9](P70-74)。

從用人單位運行的實際情況看，選擇招聘男女職工，在生育這一問題上對用人單位產生的經濟負擔差別很大，實際強化了雇傭上的性別歧視。如果以夫妻一方繳交生育保險作為享受全部生育保險待遇的前提，或許就能在一定程度上拉平生育保險制度在性別上的差異，甚至可產生對女性就業的促進作用。該制度設計的核心是以家庭作為生育保險繳交的主體，夫妻雙方中以男性所在用人單位作為優先繳交生育保險的一方，這時女性勞動者不必繳交生育保險，但依據丈夫的繳交情況享受生育保險待遇。對于雇傭男性勞動者較多的用人單位，用人單位就多負擔生育保險費；對雇傭女性勞動者較多的用人單位，則體現在給予女性勞動者較充分的產假保障，并承擔由此產生的用工成本，從而體現男女勞動者在生育保險中的公平性。

當然，還可以根據用人單位生育保險費負擔情況，利用稅收調節來降低用人單位雇傭女性員工的成本。根據男女職工的比例和生育補償費用數額等因素，確定減稅和附加稅標準：對女職工超過一定比例的用人單位減稅，對女職工低于一定比例的用人單位征收附加稅等。對因雇傭女性而遭受“性別虧損”的用人單位給予一定補償，抵消這些用人單位因雇傭女性員工而增加的雇傭成本。

在生育保險與職工基本醫療保險合并實施中，可以考慮以男職工人數作為優先繳交生育保險的人頭數，減輕用人單位尤其是女性勞動者較多的用人單位生育保險繳費的壓力。未來可以疊加征收生育保險稅來補充生育保險基金，減少用人單位類型或雇員性別對生育保險待遇的影響，以用人單位經營收益作為繳交生育保險稅的計算基數，也體現用人單位的一種社會責任。

(二)提高政府負擔比例的制度設計

我國全面放開三孩人口政策落地的現實環境下，生育保險制度設計面臨很多挑戰。生育保險基金已出現當年“收不抵支”問題，應適時改革生育保險基金籌資模式[10](P86-93)。當前，既要正視生育保險制度運行中已經產生的具體問題，也要充分考慮生育保險制度乃至整個社會保險制度改革的整體思路和框架，并為具體制度設計提供方案。在生育保險制度設計中，要充分考慮制度的公平性問題，這既與生育保險作為社會保障制度屬性有關，也和制度運行的效率有關。兼顧家庭、用人單位和政府間的不同責任和負擔比例，設計出切實可行的繳交方式和執行方式，均衡不同主體間的生育保險待遇，是制度公平和制度設計的核心內容。

生育保險屬于社會保障范圍，實行由勞動者、用人單位和政府三方共同負擔的生育保險基金籌集模式，是擴大生育保險覆蓋面，提高生育保險待遇標準的必然選擇[4](P65-68)。未來提高生育保險待遇標準、增設生育保險待遇的項目和延長享受生育保險待遇的時長，需要的資金量會大幅提高，需要政府給予更多的財政投入來滿足相應的資金需求，從而有效激勵育齡夫婦生育二孩、三孩。

生育既是家庭和夫妻的事情，也是社會的事情。聯合國《消除對婦女一切形式歧視公約》序言指出：“養育子女是男女和整個社會的共同責任。”政府有責任對家庭之生育、撫養行為給予一定的物質幫助，體現在生育保險制度中就是政府要承擔一定的經濟責任。當然，政府、用人單位和家庭具體按照什么比例來負擔生育保險費，還需要更為精確的計算。政府還有責任保障生育保險制度的廣泛覆蓋和有效執行，把生育保險和基本醫療保險捆綁繳交是一個有效的措施，這主要是解決繳交的執行瓶頸問題，即有的人因為未婚或者不想生育或者已經享受生育保險待遇而不繳交生育保險費的問題，避免執行上的困難。

(三)均衡繳交基數和生育保險待遇的制度設計

生育保險在繳交比例上通常是一致的，但在繳交基數上存在機關事業單位人員與企業人員之間的差別，也存在不同企業之間因為所有制形式、管理方式等導致的差異，企業通常以政府規定的最低基數來繳交生育保險費，這樣當然不利于生育保險基金的資金歸集。目前情況下，在某一設區的市范圍內，以無差別的繳交基數和比例來繳交生育保險費，可能是實現社會保險均質化的第一步，是比較容易為社會各界接受和支持。

由于生育保險費繳交存在許多不同情況，目前存在差別化的生育保險待遇水平。有的用人單位不再給予女員工工資，所領取的生育保險待遇就是該女工的工資。有的用人單位則維持女員工較高的工資水平，甚至按照全勤的方式給予產假女性工資待遇。實際的情況還會更加復雜，比如，全職媽媽的生育保險待遇問題，農村女性的生育保險待遇標準問題，等等。有人提出，丈夫參加了生育保險的，無論妻子是否參加生育保險，都可以領取生育津貼，領取生育津貼的計算標準以丈夫的工資標準為計算標準；如果生育女性繳交了生育保險而丈夫沒有繳交生育保險的，則以該用人單位的平均工資領取生育津貼。如果雙方都在職的，以工資高的一方作為領取生育津貼的計算標準。這些都是體現公平性的設計，值得借鑒。

筆者不主張非常復雜、繁冗的制度方案。更為理想的方式應該是，凡是繳交了生育保險的家庭，都能夠無差別地享受較高水平的生育保險待遇，讓生育女性能夠在法定的產假中享受與當地職工年平均工資水平一致的薪酬補貼。當然，還可以鼓勵用人單位給予更好的福利待遇，對生育女性額外進行經濟補貼，地方政府和企業還可積極拓展生育保險的待遇范圍和保障項目。生育保險待遇除了產假、生育醫療費補助、生育保險補助、男性護理假等內容外，還可以根據社會需求不斷擴大和優化生育保險待遇，如上幼兒園之前的照料補貼。從公平的角度考慮，在給予生育女性個人及其家庭生育保險待遇的同時，還要給予女性員工所在單位一定的經濟補償，補貼用人單位招收、培訓替代工的經濟支出。

五、結語

從目前的情況看，雖然三孩政策已經落地，但育齡夫婦生育三孩的意愿并不如預計的那樣強烈。作為面臨急劇老年化的國家，政府應該適度鼓勵女性生養孩子并休足產假。地方政府在做大生育保險基金的同時，應提高生育保險待遇水平、擴大保險范圍和增設保障項目，切實鼓勵育齡夫婦生育二孩和三孩。對未能繳交生育保險的農村女性和無業女性，也要在物質上提供一定的補助，比如報銷生育住院和手術的費用，給予與在職女性同等水準的生育補貼，從而在客觀上承認女性在撫養小孩等家務活動的職業屬性，這也符合《社會保險法》的屬性和本質要求。未來，希望在很短的時間內過渡到全社會女性無差別地享有生育保險待遇的保障水平，即不論生育女性是否參加工作，都可以獲得生育保險待遇。女性員工的用人單位也會從生育保險基金中獲得一定的補助來減輕女員工休產假帶來的用工壓力，從而在更廣泛意義上實現生育保險制度在不同類型用人單位、不同生育家庭中的公平。