風險治理理論視角下中外治理模式及其經驗比較

何珊君，姚曉暉

（1.中國政法大學 社會學院，北京1 0 2 2 4 9；2.中國政法大學 校長辦公室，北京102249）

風險社會的科學治理，是本世紀向世界各國提出的巨大理論難題與政治難題。為了突破現代社會種種風險治理的困境與難題，各國的風險理論家們都基于自身的理論視角和本國的實際情況，對風險治理提出了各種理論設想與模型。在這些經典理論的指引下，世界各國也做出了自己特有的實踐努力，形成了一系列有影響的治理模式。

一、風險社會治理的經典理論與中國學者的研究

正如大衛·丹尼在《風險與社會》一書中所言：“現代資本主義未曾意料到的一個后果就是它增加了健康、就業、技術以及通信領域中的不確定性?！盵1]187因此，“風險管理已經成為了后現代社會的一個中心問題。所有個人和組織都建立了一個基于程序、進程以及行為反應的應對感知風險的框架?！盵1]208而且，某種程度上，這種對風險的感知已成為聯合治理的正當性基礎，比如全球治理。但它也遭到了各種詬病，尤其是為了減少風險而采取的所謂單邊行動主義策略，更是被指責為高風險的淵源之一。而在地區層面上，以風險政策的民主化和創造社會共識的方法為趨勢的管理自治形式正在不斷擴大。但“在一個把某公民描繪為處在不斷增長的內外風險中的社會里，由無數源頭提供給消費者的信息必然會相當復雜和繁瑣”，[1]211因此導致的管理自治形式也會出現千奇百怪的差異。

貝克從風險是一種危險更是一種機遇、是一種事實更是一種文化、是一種虛擬更是一種現實，風險是我們知識擴展的動力，而知識則是我們風險的源泉，風險是一種拓展未來的方法，更是不可控制的未來。這種種二律背反定律中得出，對風險的管理，政治與道德取得了對科學的優先權。同時，從“風險本身清掃了政治精英與專家控制的嘗試”等觀點出發，[2]50提出了未來風險管理的新路徑。他認為基于“傳統社會中的責任與因果關系的可確定性”、[2]47-48工業社會中風險的可計算性到風險社會的不確定性、無可預測與計算性，國家、政治、科學的合法性與權威受到了質疑，因此，風險社會的管理轉向“法律、認識論和文化矩陣，在矩陣中操作風險政治”，“包括確定和評估風險的規則、制度和能力”，[2]50它使全社會的決策領域轉向政治化方向發展，我們的社會與制度將以風險為核心重新組織與設置，我們人類的歷史需要“第二次啟蒙”。[2]51貝克認為的啟蒙，“‘并非’一種歷史觀點或一套思想，而是一種以批評、自我批評、嘲弄和人性為中心的歷程和動力”。[3]147

其他風險理論家或社會學家也一樣，從自己的理論視角提出了風險治理的各種策略。吉登斯認為應從與制度的自反性聯系在一起的民主、自由、權力中心分散的亞政治形式中去探索高風險社會治理機制的新模式。鮑曼對高風險社會管理的特殊要求的尋求，一如既往地建立在現代社會的流動性與個體化過程的基礎上，他認為應以減少人們的不安全感，保存差異性和多樣性的存在及不同文化之間的對話為原則去創新現代及將來社會管理的模式。哈貝馬斯及其他社會學者都從不同角度指出了高風險對社會管理的特殊性。它要求管理者探索最佳人-機系統的模式，以保證統治系統與制度框架在自我客體化的過程中，人類能理性地駕駛這部機器的生長與運作，并避免非理性所帶來的風險與危險。在世界范圍內，哈強調要形成風險共同體?？死锼雇懈ァず抡J為要將既存的風險規制的所有系統和要素綜合起來進行分析。詹·拉斯馬森提出要建立一種能識別各種危險源及其特征、約束條件和安全邊界，并與人文科學范式中的決策研究、組織理論、職業安全研究、重大事故研究與人類行為控制等結合在一起的綜合型的風險管理模型。邁爾克·梅赫塔強調公眾參與決策的重要性，而要排斥僅依賴技術專家決策的做法。皮特·斯特賴更是從當代社會的動態特征與自然、責任與生態公民現象的深刻變化，尋找與發現適應人類社會發展與世界治理的新制度或新政治。

而國內學者針對中國社會的特殊性從不同角度探討了對這種高風險社會管理的特殊要求。楊雪冬在《改革路徑—風險狀態與和諧社會治理》一文中，通過對中國49 年以來78 年前后中國社會風險現狀、衍生過程與風險類型的分析，提出了公共責任與復合治理的重要概念；[4]在《風險社會理論與和諧社會建設》一文中，他總結出了中國目前面臨的五大風險特點，認為中國需要復合治理，它的重點是加快現代治理機制的構建，再次強調復合公共責任與公共治理，但對如何構建這種責任卻無討論。[5]陶建鐘在《風險社會的秩序困境及其制度邏輯》一文中曾經用工具理性與價值理性的矛盾指出這種風險的內在邏輯，認為這種風險本質上是一種社會秩序的風險與困境，而治理這種風險與困境依靠的還是制度，盡管他認為“風險社會下應對風險的制度恰恰成了風險的寄舍”，但通過制度的理論自覺、文化啟蒙與生態政治還是可以達到風險治理的目標。[6]李路路教授認為：由于現代化和體制轉型的雙重過程，中國社會所面臨的風險是疊加的?，F代社會的“時—空延伸”特征，以及中國體制轉型所帶來的多元化、市場化、非集中化、流動性特征，使得重建共享價值觀體系、彈性社會結構、國家與社會的組織化體系、法治及社會信息溝通體系，成為當代中國社會控制體系所面臨的巨大挑戰。[7]張文顯教授從法治對構建和諧社會的作用視角，提出了構筑民主與共和機制、尊重與保障權利及人權機制、激發活力和創造機制、重建確保社會信用機制等十種法律機制；[8]劉婧從對風險的不確定性因素的考察，提出了責任倫理的確立是人類應對風險社會挑戰的有效途徑。[9]另外，李志華、溫志強、王陳、黃慶軍、李明強、岳曉、馮云廷、駱德武等等都從不同的視角提出了建議與對策?？v覽這些策略措施，都從不同角度提出了對風險社會的治理與控制的策略與措施，經過近十年的努力，它們都從一定程度上發揮了作用，但由于風險的流動性與隨社會、經濟、技術發展而變化，在新階段和未來一段時間內，還需要提出對中國社會更有針對性、更有實踐意義的方略與治理機制。

總之，上述風險理論家都從各自的研究出發，對風險社會和高風險的管理提出了各種建議與對策。根據這些風險理論家的理論思想，我們可以得出：對風險社會的治理將以人類以往的歷史上從未出現過的全新的制度、文化、方式來進行，正如貝克所說，由于風險社會中工業、科學技術的發展所造成的現代化具有自反性，而這種自反性現代化則使社會進入一種功能性系統分化、職業化、個性化、打破明晰性、確定性與壟斷性的社會，各種社會組織與亞政體不斷繁生，社會被重新塑形，社會的不確定性成為常態，形成一種事實上的亞政治與政治共存狀態，從而使社會治理模式也隨之邁向一個新型的與這種風險社會相適應的新階段。

二、西方社會風險治理模式及其利弊探索

西方社會因為現代化比我們早，風險的出現和他們對風險意識的產生也比我們早。自然，他們的風險治理經驗也要比我們豐富與成熟。通過對發達國家風險治理模式及其經驗的探索與研究，總結與概括出以下幾個方面，并對它們的利弊分別做出闡述。

（一）開放政治也稱亞政治模式

這是貝克提出來的一種新的政治形式，是一種社會實踐或社會運動的形式，表現為公民的廣泛政治活化這樣一種事實形態的亞政治模式。這種模式要注意的是邊緣社團群落或底層人群的反制度化的運動形式。風險社會由于對風險潛在的副作用和未來風險的預防焦慮的原因和需要，及政黨、議會或國家官僚機構等工業社會民主政治的衰微，人們自動團結起來形成一種政治力量或者稱“開放的政治”。它的重心轉向了“公民的廣泛政治活化”或“亞政治”，包括技術專家系統、“技術—經濟”政策、公民抗議團體。[10]231對此，貝克希望“通過對某些亞政治的可能性加以擴張和進行法律保護以施加影響，”[10]231特別是通過獨立的法庭、媒體、公眾抗議以及所有領域（尤其是醫學、化學等職業實踐）的自我批判和廣泛的公眾參與來保護風險承受者和受害者權利及人類生存環境。與此同時，福利國家由于其技術—經濟的發展而導致的國家干預力量的衰弱和集權命令式政治在面對風險時所遇到的困境，要求某種新的政治形式如民主政治或開放政治可以通過創設司法、法律條件來鞏固它本身所具有的保護、決議和論證等功能，為“亞政治”提供條件以相互促進和應對風險及其治理。而事實上，這種亞政治通常以社會運動的形式，悄悄地侵蝕傳統工業社會的政治模式而存在，它能讓私人領域的一些反制度、反規范的無序的做法轉變成公共領域的可制度化和規范化的東西，用貝克的話來說：“新興政治的性質能夠在某種存在意義上改變社會”。[11]59

這種事實形態的亞政治在風險社會確實顯示出它獨有的魅力，它為風險社會中尋找風險制造者、察覺和認知風險類型、風險程度提供了很好的途徑，尤其是種類繁多的社會運動形式為技術專家與決策層設計預警、防范與化解風險方案和風險控制與善后處理措施提供了前提與基礎性條件。但這種亞政治運動形式尤其是邊緣社團群落或底層人群的反制度化、反規范的運動形式，遭到了道格拉斯與威爾德韋斯等人的厭惡與批評。所以，為了克服它所具有的缺陷，為風險社會所用，人們開始探索一種改良的方法，那就是與主政治一起形成一種新的政治形式，期待它們分別以自下而上的分散多中心的、對未來開放的形塑社會的實踐形式和以自上而下的決策型、綜合型的人—機系統模式共同實施對風險社會的管理和治理。希望這種新政治模式不僅能夠適應不斷變幻的風險生活，還能散而不亂地始終把握著整體的方向。所以，這種新政治模式在西方社會治理實踐中已有廣泛的應用與實踐。這種形式與我們接下來討論的公民參與形式也有著本質上的聯系。

（二）公民參與模式

這種公民參與形式已經在國際社會實踐了一段時間，而且取得了相當的成效。它的理論基礎源自于德國社會學家哈貝馬斯（JürgenHabermas）提出的民主商談理論，他認為應該構建一種溝通協商的民主，在多元主體之間展開對話，表達自己的利益，然后在討論的基礎上相互妥協并達成一致，以避免強烈的沖突。[12]對此，本人已在早期的著作《法社會學》與《法與非政治公共領域》中比較詳盡地做了介紹。另外，斯科克波(ThedaSkocpol)與菲奧里納(MorrisP.Fiorina)曾經概括了西方公民參與的三種理論模式。一是以帕特南為代表的社會資本理論。該理論的內容包括個人之間通過信息網絡、互惠或合作、共享規范、社會關系等參與社會行動，產生社會信任和社會資本，小群體內的社會信任能擴展至對政府的信任，促進有效的公共管理，活躍的公眾參與是民主政治的保障。二是理性選擇理論。它關注的問題是：什么類型的公民參與？參與目的是什么？分析制度與組織如何為個人參與提供激勵，然后探討這種制度安排是否能達成社會最優產出。三是歷史制度主義理論。該理論意指，民主在歷史上產生于不同社會群體之間以及國家權威與其治理對象之間長達一個世紀的斗爭，自由議會制度和民主都是有組織的沖突與不信任的產物，公民志愿參與是作為對政治施加影響來理解的。[13]這三種理論模式下的公民參與在西方環境保護、消費者權益保護、公民生存權利保護等行動中產生了廣泛的影響。在當今轉基因技術風險、食品安全風險、大氣污染風險以及恐怖主義風險等諸多風險面前，我們需要了解的是如何疏通政府與公眾之間的關系以共同去應對這些風險，尤其是落實到法律層面的公眾參與中去。這種參與的性質是作為法律共同體或政治共同體的成員所行使的政治參與，它的價值在于為民主法治國提供了一種程序正當性與合法性的依據。最終通過這種公共參與來實現民主政治的目標。

以上的研究脈絡有助于我們更好地把握公共參與的重心所在和提供理論上的解釋框架，但也存在“只見制度，不見個人”的問題，即便是有關公眾參與的研究，也更多偏重于制度和宏觀層次的敘事。但在實踐層面，這種公共參與在風險治理中的作用主要體現在決策與執行方面。西方社會的公眾參與產生了許多模式，在風險治理中也發揮了有效的作用。如世界各國的參與式預算，(1)根據辛特默教授(Y v e s Sintomer)等主編的2013 年版的參與式全球報告統計顯示:全世界五大洲的各大城市實施的參與式案例數2010 年為1500 件，2013 年近2800 件。NGO 與各個領域各種形式的保護性運動，政治與司法參與，美國的地方治理模式如威斯康辛州的歐克萊爾市規劃、紐約市的參與式預算、波士頓的選民關系管理系統（簡稱CRM 計劃）、俄勒岡的廚房餐桌項目等等，還有非洲、臺灣地區及跨國形式的參與式預算等都突出了地方政府、社會組織與公民個人的合作，尤其強調社會組織與公民個人的作用，這是突破原有結構與制度局限的很好的制度性創新的范例。當然，這些范例由于不同國家與地區的特殊性都會顯示出其各自獨有的特色。這不足為奇，而恰恰說明了這種模式因其開放性和彈性而具有廣闊的前景。

（三）風險文化模式

這種形式用拉什的話來說就是“依靠一些帶有象征意義的理念和信念”來治理社會及其成員，[14]148而且它們“依存于非制度性的和反制度性的社會狀態之中”。[14]148按照道格拉斯與威爾德韋斯的風險文化類型學而言，風險文化主要來自于社團群落之邊緣主義文化，盡管道格拉斯對這些反制度、反規范、處于混亂無序狀態的邊緣社團群落表示出厭惡與反感，但她也不得不承認是他們最先感受、察覺到風險，并迫使社會其他成員察覺和認知到這些風險。而拉什批評這種將社團群落妖魔化的原因“應歸咎于我們的核心制度未能將他們融入社會秩序和社會規范的主流”，[14]151“他們并不是自私自利的個人主義者”，還“常常熱心于關注社會公共事物”。[14]153正是因為全社會對風險察覺和認知能力的加強，使得我們認知的風險大大增加，風險文化也因此得以浮現。若按照貝克與吉登斯的觀點，用制度性和規范性的框架去解決，無非是更加民主化的形式和發達的技術專家系統，但它們的副作用和負面效應則會產生更加巨大、更不可控的新的風險。而風險文化體現的是對制度性與規范性結構的否定，它“是從要確定出譴責誰而開始的”，[14]158去尋找誰應為風險負責任。這就使得拉什從康德的審美判斷、道格拉斯的反思性判斷中引申出審美的反思性判斷與崇高的反思性判斷之說，因為拉什認為在未來社會，建立在確定性判斷的邏輯基礎上的信息數字化處理與傳輸及其它各種門類的專業系統程序，不僅無法消解以價值為中介的未來風險，而且這種治理技術本身還可能衍生出更復雜的巨大風險。因為，未來風險是沒有固定范式、流動的、散漫的、不確定性的且是主觀認知的，未來的社會“不以某種規范性的結構為基礎，也不是以實用的功利主義政治為先決條件，而是以人類生活更美好等一系列帶有主觀性判斷的價值標準為基礎建立起來的?！盵14]176所以，在這樣的社會，“人們更多地不再是通過理性的精確計算和頗具規范性的假定來排除風險，而只是通過具有象征意義的運作方式，特別是通過具有象征性的理念和信念來處理好涉及風險文化的種種問題”。[14]177

所以，用這種形式來規制和治理風險，自然就會轉向貝克所稱的“法律、認識論和文化矩陣，”[3]147比如有組織的不負責任的討論與實踐。并且“可能會導致我們在文化框架內重新定義風險和風險管理的社會結構”。[15]180在前文中介紹的克里斯托弗·胡德、詹·拉斯馬森、邁爾克·梅赫塔、皮特·斯特賴敦等人所探索的種種風險治理模型，都含有風險文化的考慮。在一些發達國家的經濟、社會眾多領域的風險管理模型中，也都融合了風險文化的理念。比如針對“有組織的不負責任”的討論與實踐。所以，風險文化的形式不僅是針對未來風險時代，它已在當下風險社會廣泛地滲透在風險治理中。而各個國家在運用這種方式面臨客觀風險和治理風險時，要真實地了解自己國家特有的國情與民情。

（四）大數據與專家技術系統模式

這種風險治理模式主要是伴隨著科技的發展和風險的誕生而出現的，用發達的科學技術去治理科技發展所帶來的風險，這是一種無可奈何也是自然選擇。因為這種風險的認知首先必須借助于科學技術工具獲取大量的專業知識，否則，連風險都認知不了又何談治理。比如國際社會的RMS（風險管理方案）所設立的ASA，“作為綜合的、跨學科的與全球變化相關的社會和經濟風險研究中心”，[3]180它有兩個階段性目標，一個是充分運用大數據對每個階段的社會與經濟領域的主要風險進行治理，第二個就是“增強RMS 及其合作機構在先進模式化方法和工具領域的容量”，[3]189包括“增強ASA 在開發解決復雜問題的先進模式的方法和工具方面的能力”，[3]172以應對越來越復雜的風險治理。這就形成了治理對象與治理工具之間要求其不斷精密完善的一個循環。同時，也牽出了一個它們相互之間風險越來越大的趨勢，因為對象與工具越復雜，各自的風險也就越大。所以，借助專家技術系統與大數據是必然的選擇，但是，這些專家技術系統與大數據本身又存在著風險，系統與數據越復雜，風險就越大。因而，從信息領域、生物技術領域、通訊與軟件領域、市場經濟領域等各種門類的專業系統程序，及日益復雜化的防范與化解風險程序與機制，定位與控制風險的各種集團與機構范圍與數目的擴大與增長，“可能會牽扯出新的進一步的風險，可能會導致更大范圍更大程度上的混亂無序，可能會導致更為迅速更為徹底的瓦解和崩潰”。所以，這種形式雖然是現代化階段風險治理的必然選擇，事實上它也在世界各國被廣泛應用，但它也有一種無可奈何。這種治理工具與治理對象之間的相生相克和風險與現代化的關系一樣，我們對它應用的同時還要時刻保持警覺意識。

在這種依賴大數據與專家技術系統控制風險的社會里,除了前述的系統與數據本身所存在的客觀風險外，主觀認同也是一大風險。這主要源自于對專家和專業知識的不信任，和對生產出專業知識的源頭—物質世界的確定性條件的質疑與否定?！皝喺芜\動將可能把注意力集中在風險制造者身上，集中在新浮現的各個領域中技術科學家和技術藝術家身上。這些風險社會的亞政治形式，這些由于風險社會而造成的瓦解和崩潰過程，將會一幕幕地上演出來。”[3]而這些技術科學家與技術藝術家的專業知識又常常不可信任，不僅因為不同領域的專家會發生爭論，而且知識的損耗與重新累積、矯正也會導致對專業知識的懷疑，何況生產出知識的源頭—物質世界的確定性條件正在不斷受到拷問與否定，因此，一旦這些專業知識與技術受到質疑，那么，這種治理形式就會從根本上受到懷疑與否定。所以，這種治理模式雖然在廣泛應用，但它只是具象與動態的，是在不斷否定中前進。正是因為這種與風險的不確定性特征相吻合的特點，也符合現在這種不確定的風險治理特點與趨勢，所以，它還會是未來風險治理的重要模式。

（五）制度與規范的模式

西方社會法治歷史比中國長，在社會治理中他們善于運用法律或者說制度與規范性的工具，并擁有豐富的實踐經驗。而風險社會的到來更促使他們用這種形式去治理和管理社會。因為，現代社會的治理本就無外乎兩種途徑：一種是正式制度途徑。它是用法律來架構正式制度并保障其運行，實現社會正義與社會目標。所謂的社會正義是在龐德所指的意義上使用，即以最小的代價、浪費與阻礙去最大程度地滿足最大多數人的需求與利益的方式來安排人們的關系，組織社會，規范人們的行為。另一種是非正式制度途徑。它是通過宗教、道德、民俗習慣、社會文化、人們意識心理的塑造與調整等軟制度，部分依靠法律來推行、保障與引導，部分依靠公民的自由理性的選擇而生存下去，或者二者相得益彰。而風險社會就是要盡可能地以控制、減少、避免風險為核心去重新組織安排社會，規范行為。這二種途徑不僅都有規范行為、控制風險的功能，而且都與法律緊密相關。所以，現代社會，這兩種方式都離不開法律的規制與保障。事實上，國內、外學者對高風險社會管理新模式的探討都落到了制度與規則治理的層面，制度治理在現代社會最重要的是依靠法律，而規則治理本身就是法律治理。所以，新時期的管理模式創新，也被稱作為社會治理新模式，自然離不開法律這個現代社會的治理工具。如何運用法律去對風險社會進行有效治理是國際社會的一種共同趨勢與發展前景。

三、中國社會風險治理的經驗總結

雖然西方社會的風險治理經驗比我們豐富，但高風險社會的治理既要針對高風險的共同特征，借鑒國際經驗，又要根據各國的具體國情來采取相應的策略與措施。在我國既有的風險治理實踐中，積累的主要經驗及存在的不足，體現在以下幾個方面。

（一）公眾參與方面

本人曾在2007年出版的《法與非政治公共領域》一書中，指出了這種公民參與的民主價值與法治意義，后在2014年出版的《法社會學新探》一書中，直接指出了公眾參與的法律程序與民主價值。而大多的中國公眾參與理論主要有兩種模式，即國家動員下的群眾參與模式和精英動員模式。許多國內的學者都是通過某個具體問題研究來展開對公眾參與的討論。比如：把NGO行動模式歸納為“嵌入”在政府正規體系和大局目標之中，即NGO組織必須在具有體制資源的情況下，才能很好地實現其公眾參與的目的。[16]還有些學者的研究通過生動描述水電庫區移民在移民精英的動員下，參與到爭取經濟補償乃至告倒貪官的上訪大劇中。在這個過程中，政府和村民們展開了對補償款進行討價還價的拉鋸戰。而具有知識和閱歷的上訪精英們則運用“問題化”、“行動姿態或儀式”等策略技術，達到自己的目的又保證自己的人身安全。不過，從民眾和國家的關系來看，在“合法的反抗”形式下，農民們普遍形成了“中央是好人，地方基層是壞人”的認知，這種反抗是對權力體制合法性的一種再生產。[17]本人所做的楊桂元上訪個案的實證研究，也反映出這種二分法認知態度對基層政權的合法性流失以及上下級政府間張力產生的階段性存在。[18]所以，國內的公眾參與理論都指向，公眾參與既不是對抗權力體制，也無法影響公共決策，而是對權力體制的建構和再生產。中國的制度背景與國民、文化背景下，要實施公眾參與，道路與方式與西方會有很大的不同。

在事實層面，中國的公眾參與還是面臨著許多困境，本人曾從一個垃圾廠的環境污染治理這樣一個微觀具體的視角，立基于受害者的苦難與其行動邏輯，原生態地還原受訪者所受的苦難、心態，以及環境治理中公眾參與的困境和環境保護工作的尷尬所在。[19]國內的許多實證研究，通過類似的一個個案例深度挖掘這種公眾參與制度不能得以落實的真正原因所在，從而去了解中國公眾參與的困境與解決路徑。而既有的公眾參與除了體制性的或者說國家動員式的，民眾自發的或者說自下而上的形式主要還是運動式的、臨時性的，如PXP 項目。而在其它許多領域的風險治理中，尤其是那些本可由公眾參與的領域如環境生態保護、食藥品公共安全、服務等民生領域、艾滋病等公共衛生領域，公眾參與的身影并不是很常見。而司法、行政、立法領域的公眾參與則更似是一種半行政活動，體現不出公眾參與的價值?；蛟S基層組織的公民參與雖然問題眾多，但在性質上倒還是有公眾參與的價值與意義。其實，中國的文化傳統中有比較深厚的公眾參與基礎，比如民主革命時期廣泛發動群眾依靠人民群眾打贏人民戰爭，和社會主義建設時期動員全民建設等等，雖然說法不同，但卻是有公民參與的類似性質與成份。參與式治理包括本人以前的著作與文章中提出與強調的公眾參與，現在要落實到更具體的層面，參與式預算也是值得借鑒的一種模式?？傊?，在中國社會急劇轉型進入高風險的時代，如何充分利用公眾參與的形式治理各種風險，是我們的時代課題。

（二）制度和法律規制層面

中國在制度與法律層面存在的最大問題并不在于制度的設置與法律的制訂，而是執行。因為中國特殊的國情、民情與文化，對實體性治理的法律與制度制訂得最完善，執行起來也常常會大打折扣。所以，將來風險治理的重點之一是要嚴格落實法律與制度的執行。除了從立法上堵塞各種程序、管理與技術漏洞，還要對實際的執行有一套嚴密的監督體系。比如：在金融的監管技術與管理水平、誠信度方面，要加強立法與管理機制的科學性。在具體的管理能力與技術水平上要加強學習金融管理強國的先進經驗，提高自身的各種實質性素質。誠信度是一個綜合治理的問題，但從制度上建立嚴格的各項誠信考核制度與懲治辦法也是其中一項重要的手段。有人提出建立有效的風險內控機制，比如以準入條件為手段的終端安全控制機制，和以數據恢復審計和信息泄漏審計為基礎建立安全防范體系等，都是一些好的設想。此外，是否從國情與民情入手，思考法律與制度的執行問題。如何讓科學制訂的法律與制度在中國的特殊文化背景下的執行不會變異，這是將來我們應該進行重點研究的課題。

中國特殊的國情和引發高風險的緣由告訴我們，中國風險治理的重心必須從事后的“罰＆quot;變為事先的＆quot;防＆quot;。無論是生態環境、產品服務、勞動教育、社會保障等所有與民生相關的領域與行業，還是國家層面所出現或面臨的各種風險治理，都須將治理的重心前移。因為當代中國的國民文化素質低，崇高的信仰與價值觀缺失，而且感性高于理性，缺乏冷靜、科學的思維與判斷，所以，事先的預防極其重要。當然，事后的罰也要嚴厲，因為罰能起到防的作用。這些都需要法律與制度來規范。法律與制度既要完善，更不能朝令夕改，要穩定。要讓制度與法律相得益彰地為風險治理服務?？傊膳c制度方面除了要加強從國家體制、宏觀調控到具體操作性的科學完備的法律體系的建立，和科學、有力、正確到位的法律執行，重點還要將所有的一切包括執政者的權力都納入到法治域內，法治才會直指它的核心—權力約束與正義弘揚。這對立法與執行要求也更高，除了治層面的法，還要求有融合了倫理道理的法或者說包含有自然法思想的法。執行除了要依靠先進科學的配套制度，還要仰仗各種執行主體的行動。而這些行動與制度設置也要納入到法律規制范圍內，而且還要受到蘊含在法律內的道德條件的檢視。

（三）風險文化層面

前文高風險社會治理難度的研究向我們提出了高風險管理的一般要求，主要集中在認知、分類與實際治理能力方面。認知是分類與治理的前提，但人才、知識、制度方面的要求是它們共同的期待。因為：第一，或明或暗的風險特別是高風險實質上就是社會存在的重大問題，由于高風險的本性使得它不能直觀地被人認識，對它的認知需要學識上的高瞻遠矚，理論水平與思想的高超深遂，專業知識的厚實與精深。它可以是科學技術的原創者用專業知識推導與演繹出來的，也可以是各個社會主體通過高風險的表現與癥候群識別出來的，也可以是社會管理者通過對風險知識的本質性認知探索出來的。但它們都共同要求具有相應領域的杰出人才。第二，要求社會具有發達的人文社會科學知識和自然科學知識。因為，對各種風險的認識、辨別、判斷，都需要廣博的各類專業知識作為基礎，否則一切都無從談起。但一個社會知識的發達需要國家與全社會的共同努力，它不僅要求統治階層能夠高度重視全社會的教育與知識普及，還要求國家的體制和制度設置能夠全面提高與促進知識與教育的發達。第三，體制與制度的設置是至關重要的一個環節，它要求制度能夠有助于對高風險的科學認知、分類與治理的實現。因為沒有制度的保證，所有人才、知識方面的要求都是一句空話。

由此，風險文化層面的治理就轉向了文化與認知的重要性。這也從另一方面促使對認知與文化方面的要求的改變。也就是說，對將來風險社會的治理需要的是相互促進、相互制約的法律、制度與認知和文化的三足鼎立。這在中國尤其有意義。因為風險社會的來臨，使得全民對中國過去、現在與未來社會有全新的思考，從而對科學技術的發展、現代化過程與現代政治、管理體制、中國的傳統、國民的素質等掛起鉤來進行系統、全面、深刻的認知，這自然也會對科學的批評與質疑持有寬容與開放的態度，也會正確區分善意的批判與惡意的搗亂，也會對那些尋找制度為風險買單的群體與個體采取更加容忍和包容的姿態，如此，才能對流變的、不確定的風險尋找相對確定的責任主體，才能創制出對中國未來風險社會的治理有著美好理念引領結合科學嚴謹的治理舉措的制度與方案，法律也才能科學地發揮作用。所以，以各種包容和開放的姿態去接納千千萬萬個細小的反叛與異議，去傾聽各種不同的聲音，是將來中國風險文化方面要解決的關鍵之一。

中國在這方面的治理實踐則明顯滯后。原因事關兩個方面：一方面是因為中國的體制和意識形態中存在的問題，另一方面是民眾對風險的辨別能力很弱和對公共領域關注度不夠。第一方面而言，我們的體制對一些針對根本制度或政治領域的重大質疑持敏感態度，對意識形態領域出現的批評與質疑不夠寬容，當然這與批評、質疑的聲音科學性潰泛、鼓惑性過強有關。第二方面，除了增加風險在社會上的透明度，還要提高民眾的辨別能力、認知能力和對公共事務的參與熱情，公民不能只關注自己的那份私利，還要對社會公共事務積極參與和關注，這方面特別要注意的是公民們常態性的非理性思維慣性和烏合之眾的心理。只有這兩方面都得以改進，政府、社會、公民才能對未來風險轉向理性的認知與治理。而不是依靠風險社會之前的信息、通訊封閉時代的單方面屏蔽或強壓的方式來治理，更不會采用掩耳盜鈴式的治理。

（四）全民憂患意識方面

這一點其實也是從公共參與和風險文化中引申出來的。風險文化要求我們時刻警覺現存社會中的各種漏洞與問題、潛在與未來風險的可能性，所以，需要這些千姿百態的批評、質疑、反叛，需要各種邊緣群體作為社會問題與漏洞的溫度機、測量儀、敏感器，更需要普通民眾的廣泛參與，去感受社會的脈動，去匯聚起自社會基層的千千萬萬的微弱的聲音。這就要求我們從組織到個人，從政府到社會與私人領域，從精英到底層都要有這種憂患意識，憂患意識的實質是風險意識。憂患意識會導致前瞻性、系統性、科學性的產生，它能夠促使人們從意識、文化到實踐方面未雨綢繆，防患于未然。沒有遠慮，必有近憂。我們的政府、社會、家庭、個人都需要這種意識和準備，這正是風險社會的內在要求之一。個體的風險感知雖然源自于自身的日常生活經歷與情景知識，但媒體的風險溝通與表達在現代社會是重要的影響因素，不管是新聞、記錄片、電視劇和其它劇目形式，還是報紙、新媒體、自媒體等形式。他們通過對處于風險之中的戲劇性事件的夸大報道、通過提供資訊引導對專家或專業知識的質疑、通過選擇性表達對犯罪與越軌所引致的焦慮的制造等來影響人們的風險感知與風險意識。正如大衛·丹尼所說：“通常說來，媒體總是傾向于將危言聳聽與制造恐懼和安慰混合在一起。國際比較顯示，很難斷言媒體只關注那些罕見的戲劇性事件。媒體越來越關注風險事件中警告不被關注的責任追究問題，而在追究責任時又有制造陰謀理論的嫌疑?！盵1]92媒體具有話語表達權力與定義風險的能力，他們的溝通與表達會成為民眾的風險意識的一部分，所以，媒體如何理性、克制地區分真實的風險知識，以免誤導公眾是媒體的新道德，對媒體的風險管理也因此進入了國家的規制范疇。

風險社會的另一內在要求就是推動規制國家的誕生。國家與政府作為規制的重要角色的作用大大增強，因為公共參與的擴大與風險文化的原因，導致公共服務私有化趨勢也加強，而企業分擔部分社會福利的政策也使得風險增強。當然風險管理與規制也能使政府從無能與失效的指責中解脫出來，這種管理與規制的核心是預警，即在風險發生前對風險做出預測與評估，對健康與公共衛生、生態環境、犯罪、社會福利、生產安全、食藥品安全、交通服務等等方面的風險事先做出評估，以將風險降至最低。但大量的實證研究告訴我們，中國現階段急需的是全民要有憂患意識，無論是作為風險的制造者還是風險的承受者，用這種憂患意識去指導與感受所有的行動與實踐，民眾的行動才會謹慎，風險才會降低，個人在生活中居安思危，才能做好各種準備，在風險面前不驚惶失措，從容應對。而國家的規制壓力也會大大減弱。而國家的憂患意識則會促使國家時刻保持著國際視野的警覺，不斷去學習國際社會的一切先進經驗與技術，不斷提高本國的科學技術與社會科學思想水平，不斷增強本國的各方面實力，不斷去培植與爭取各種精英人才，才能在關鍵時刻力挽狂瀾，才能去強有力地應對各種風險和挑戰。而在風險管理上表現為嚴格的準入制度或者標準化制度與事后的嚴罰相結合，所以，全民要有憂患意識是我們風險治理中得出的重要經驗。

（五）大數據與專家技術系統方面

運用大數據與專家技術系統治理風險社會，這已是國際社會的共識。但這種形式需要大量的專家人才尤其是具有高瞻遠矚的精英人才，而中國的人才制度存在的問題使得這類人才遠遠不足。這類人才不是一些工匠式的技工，即使在分工劇烈的現代社會，它需要的是除了掌握某一方面的專長和專業知識，至少還得是某一領域的統才。而精英人才更要求是能夠站在世界的制高點上，對國家、民族的整體發展具有深刻的洞見和前瞻能力。中國當下的人才制度存在的最大問題聚焦于二個方面：一方面是人才培養與教育制度的缺陷。當下的人才主要出自教育系統。比如當今清華、北大學子現象。由中國完成全部的從小學到大學的基礎培養，家庭與國家都投入了極大的成本，在成為可用人才時卻多為他國所用。他們中的相當一部分去了國外的一些名校留學，學業特別優秀的回國極少。而這部分人正是中國政府與家庭花了十幾年的精力（小學、中學、大學）培養出來的智商極高的一批人才，因為他們是每年從全國精選出來的優秀生源，大多都是各地的高考狀元與各類比賽冠軍，也正是精英人才的來源。這就意味著，許多西方國家將我國投入十余年的巨大成本培養的優秀學子，通過他們碩士、博士幾年的栽培掠走了（其實大部分人海外留學的經費還是由各自的家庭承擔的）。在全球化的時代背景下，我國成了他國精英人才培養的搖籃與基地，若全世界的人才生產是一個產業鏈，中國處于這條鏈條的低端。這對一個國家來說，不能不說是重大的損失和悲哀。另一方面也是更為重要的就是前文提到的人才晉升制度與用人制度的巨大缺陷。因為這些各領域的專家人才尤其如蘇步表、束星北這樣的天才，用傳統用人標準去衡量，他們都有一些與常人不同的怪僻和言行，其實這是最正常的事情。因為他們將巨大精力與主要精神投注在專業領域中，就不可能與世俗中人一樣生活言行，若由世俗尤其是傳統的行政人員的標準去衡量、提拔，那么，這些精英人才就會被否認流失，甚至一些單位用行政標準去要求他們修正言行，則更會導致這些天才的才華與能力因日積月累的侵蝕而耗盡。這是我們社會的最大損失與悲哀。另外學術界搞幫派團體，同一派別或團體就相互包庇，吹捧，護私護短。相反，則群起而攻之或將其抹黑，這都是妨礙精英人才培養的巨大障礙，這些制度性缺陷不糾正，中國就出不了真正的精英人才。

運用大數據與專家技術系統的治理，除了需要大量的精英人才以外，還有一個重要的緣由就是要處理好治理技術的前瞻性與即時有效治理技術之間的關系。安德魯·韋伯斯特曾經將這種關系之間的張力拆解為三種因素，一種是面對建構未來創新議程的反思的、后現代的策略，在非直線式的、管制學派的滾動式規劃和創新戰略由中央操縱的直線式的、操縱式的途徑之間所存在的張力；另一種是在需要促進新的網絡與不得不利用原有的研究體制的基礎結構與機構之間所存在的張力；再一種是前瞻對推動創新議程具有重要影響，它會將新的發展不斷從未來推向未來，但它在不同的時間區間，影響程度與效果是不同的，那么，創新體制內研發參與者對項目的優先選擇之間就會產生張力。而“技術前瞻的這三個因素與控制形式有關，短時間的網絡和時間區間的調整意味著前瞻會打破涉及研發協調與管理的習慣、形成制度的結構和程序。”[20]這就意味著在風險時代前瞻決策的重要性，當這些張力存在時，要盡力滿足前瞻性的需求而調整另一方面，即使是為了當時的效力考慮，也要將之放在前瞻性鏈條中，而不能與前瞻性背道而馳。但風險社會的前瞻性猶如沙漠中西沉的夕陽所散發出來的陽光，它總是在急劇的滾動中，那么，治理技術也要隨之快速地變遷，所以，這種治理技術須是開放的、流動的，而不是凝固的。這是風險社會的特征所共同要求的。中國在這方面現在還遠遠落后于西方發達國家。盡管有一些具體的風險治理技術如風險評估、閉路電視與攝像頭監控、社區安全管理、私人保鏢、各個機構的風險預測系統、社區治理等的運用，高科技互聯網與新媒體、云計算等技術的利用，但在國家層面的前瞻性決策與治理技術方面還遠遠不足。

四、結語

從上述中國與國際社會各自風險治理經驗的總結中可以發現，由于各國具體國情包括各類政治、經濟、社會制度，國民素質，傳統文化，法治歷史與工業文明歷史長短的差異，風險治理經驗與模式呈現出巨大的不同。相比較而言，國際社會的這五大治理模式相對更成熟些，他們已經著眼于對未來風險的把控?？傊捎谖鞣桨l達國家工業革命較早且工業文明歷時已久，風險治理經驗豐富，一些國家的哲學社會科學相對發達，這些思想家們的思想比較深遂幽遠，提出的治理方略也更辟鞭入里，成熟而富有前瞻性。更為重要的是一些發達國家法治歷史長，國民文化素質與法治素質都較高，甚至還有宗教信仰的導引，致使他們的制度執行力與行動力都較強且準確到位，超越我國當前水平。從他們的這五大治理模式的闡析中可以發現，他們對風險治理模式的探索與實踐已經達到了系統化、規范化的程度。而中國無論是治理的規范化、民主化形式、治理技術，還是社會與國民的風險意識與文化，都處于初始階段。待學習與提高的東西還很多，風險治理任重而道遠。總而言之，中國的風險治理要立足于對風險及其治理困境的科學、全面、系統的認知與中國社會的特殊場景基礎上，不斷總結自身的經驗教訓，借鑒與學習國際社會成功有效的經驗與先進科學的治理技術，從而進行管理模式的全面創新與治理技術的提高，才能真正突破治理困境，跨越風險治理與風險再生、風險后果的不可預期的死胡同，形成中國社會風險治理的良好格局。