國土空間規劃的規制效率及溢出效應研究分析

文／姜東升 朝陽市城市規劃編制研究中心 遼寧朝陽 122000

引言：

國土空間規劃是根據國家的戰略發展方向和經濟發展的總目標，綜合考慮區域的自然資源、社會、經濟條件，對國土資源的保護、開發和利用做出科學的規劃。國土空間規劃是國家經濟、社會發展的重要內容，是其他規劃、環境保護和資源開發的重要依據。國土空間的發展可劃分為3 個階段。第一，在工業發展的早期階段，對城鎮的規劃采取了“一規統攬”的辦法；第二，在中期階段，進行規劃編制，實現“雙規協同”；第三，在現階段，以城鄉規劃、環境規劃、土地規劃、國土空間規劃等為依托，對主體功能區進行規劃，以“多規共管”的方式進行規劃。新時期我國的國土空間規劃提出了更高的要求，要充分發揮規劃在經濟、社會發展中的領導地位，必須對目前的國土空間規劃問題進行細致的剖析，并進一步完善和優化。本文在對我國國土空間規劃的現狀進行分析的基礎上，明確了當前急需解決的幾個重要問題，并對其戰略內涵進行了闡述，并就如何優化國土空間規劃的發展和實施提出了建議。

1、研究現狀

在市場經濟條件下，規劃調控是一種有效的調節資源的有效途徑，它能夠有效地解決市場中的各種問題，包括區域開發、生態環境保護、基礎設施建設、可持續發展、社會公平等。規劃管制是一種法律和行政的技術手段，它的目的是保證、規范、節約和集約使用土地，以增進社會的總體利益，并對建筑物的特征、外觀進行控制，以確保其經濟、便利和美觀。國土空間規劃是我國發展中資源短缺、環境惡化、區域發展不平衡、空間發展無序的問題。20世紀初期，德國率先將國家分為多個地區，并進行了綜合的空間布局。此后，英國，法國，日本，荷蘭，韓國等國相繼開展了全國范圍的國土空間規劃，并根據國家的發展需要，逐步形成了不同的國土空間開發模式，并呈現出鮮明的特點和趨勢。20世紀80年代之后，基于市場的規劃思想開始被越來越多的國家和規劃部門所關注，同時也在政府介入和尊重市場的雙重作用下進行。

交易費用經濟學是基于科斯交易成本的思想，在國土空間規劃中得到了廣泛的運用，它為土地規劃系統的設計提供了差異化的范式，從傳統的分區管制和私有契約的角度，尋找到了包括特許管制、契約分區管制、開發許可等多種形式的規劃和產權組合。從二十世紀80年代后期到90年代初期，世界各國和區域的規劃理論與實踐越來越重視城市空間發展的整合性與協調性，使城市規劃擺脫了部門性規劃的束縛，形成了一個整體、協調、具有戰略意義的公共行政系統[1]。國土空間規劃是國家空間控制的基礎，它通過空間導向、空間制約等方法，對不同地區實行“空間鼓勵”、“空間準人”、“空間限制”，從而達到對不同地區（單元）、不同利益集團（主體）之間的土地資源供求關系的協調。規劃在充分利用現有資源的情況下，由于信息不對稱、監管體系不健全、配套制度不健全等原因，會給各利益群體和規劃地區帶來“暴利暴損”等溢出效應。

在規劃調控過程中，由于缺少相應的調控機制，或者只是一些間接的政策體系，導致了政策的不完善，導致了社會不公，甚至滋生了尋租，導致了相關群體的利益分配關系發生了扭曲。從80年代開始，學者們就開始重視市場與政府對土地空間規劃的影響與影響，特別是政府在國土空間規劃規制中的成本-效益制約以及規制所帶來的溢出效應。許多學者都指出，規劃調控會造成各區域利益集團的利益失衡，并對發展受到限制的區域相關團體造成福利損失。國內學者對國土空間規劃也進行了較深入的探討，主要介紹或引進日本，英國，法國，韓國，德國，歐洲等國家和地區的國土空間規劃發展的經驗，以及對新時期編制國土空間規劃的必要性、創新性及面臨問題的思考和建議，及新一輪國土空間規劃試點工作的評價方法等。由于我國國土空間規劃是一種新興的現象，因此在我國，關于規劃調控所引起的調控效率和交易費用問題的研究很少，大多側重于對土地使用或土地使用控制的績效進行評估，而對由于規劃調控而導致的地區發展調控平衡和成本-收益限制的測量不足。

歐美各國對土地市場調控的有效性和調控效果的探討，特別是近年來，有關土地市場調控對土地價格、市場供給彈性和居民福祉的影響等方面的研究越來越多。由于土地市場失靈，空間發展格局不平衡，因此，規劃調控的主要作用是矯正外部性，提供公共財產，公開信息，減少土地開發交易的成本。但與此同時，我國國土空間規劃的失靈與低效問題也引起了學者們的廣泛關注。例如，有關學者指出，由于缺乏信息干預、不當誘因、獨占扭曲、內因等原因，導致了土地使用管制的實施與交易費用高昂；管制造成了其它經濟領域的不合理分配，或使其管理費用高于其所帶來的社會利益。部分經濟學家認為，土地使用效率低下的原因在于各種市場失靈，所以，德國、美國等國家和地區的經濟學者和規劃者，開始采取更為靈活的方式來研究調控機制，包括引入和整合市場機制，以提高土地利用的效率。近年來，國外對土地調控的經濟學效果越來越多，主要集中在居住用地、工業用地等土地市場調控對土地價格、市場供應彈性、居民福祉等方面的作用，監管在正式和非正式雙重性質的土地市場中所帶來的環境影響是必須予以重視的。面對土地管制的有效性與調控的期望目標存在偏差，利益分配與最佳利益分配的偏差，管制理論應強化管制政策的生成與實施機制的最佳化，關注利益分配與利益分配的博弈。從各國實際情況來看，在減少規章和官僚主義、簡化規劃程序方面，已有很多舉措和意向。

2、研究內容

2.1 規劃管制的發展模式及演替階段研究

二十世紀70年代，政府的社會管制范圍得到了擴展，政府機關和政府部門擁有更多的自由裁量權。國土空間規劃規制是一種社會規制范疇，在我國也受到了廣泛的關注與運用。其中最突出的例子是，某些國家和地區對于城市規劃法規、土地利用開發控制等規劃調控措施的關注，以及規劃機關和政府的決策權限的加強，規劃協議成為了公共選擇理論中的一種制度安排。在傳統的分區管制與私有契約之間，尋找不同的計劃與產權組合，如特許管制、契約式分區管制、開發許可等，并以交易費用作為衡量最優的政策選擇。在實施了近一個世紀之后，傳統的國土空間分區控制也遭到了諸多批評，以市場為導向的靈活用地劃分控制也隨之產生[2]。彈性分區管制和投票分區管制是我國國土空間分區管制的一種創新，它可以解決傳統分區管制中的各種低效問題，如浮動分區管制、重疊分區管制、發展權轉移管制、投票分區管制等。二十世紀70年代末到80年代，由于新自由主義的興起，空間規劃一直被認為是一種有效的預防市場失靈的管理方法。20世紀80年代以來，市場導向型規劃思想越來越被各國政府與規劃界所關注，其目標與任務是尊重市場、培育市場、促進市場，而非規范市場。從土地使用計劃的角度來看，應該是為了營造一個良好的經濟增長環境和促進就業。20世紀90年代之后，正處在一個多元化的計劃階段，即整合設計、政策、管理、開發的規劃模式，并將不同的土地使用分區設計、開發和開發的分級和開發許可等多種標準結合起來，在戰略上更加靈活。我國土地規劃管理存在著“規劃范圍的擴展，調控手段的多樣化”；規劃注重發展管理，注重磋商過程；規劃問題愈復雜，規劃角色愈多元的發展趨向。在某些發達國家，規劃系統已將基于市場的策略整合到計劃管理中，例如開發權利轉移等方面。相對于指令和管制，可交易許可制度符合預先設定的生態上限目標，因此，管理人員在遵循該制度時具有很大的彈性。

2.2 規劃管制的政策動機及理論依據研究

從20世紀80年代起，基于市場的規劃思想逐步得到了人們的關注，而對土地使用市場進行了嚴格的調控。規劃控制的目的一般有兩個：控制可以保證各類土地利用的分離，從而避免工業等污染土地的緊密依賴于其它土地，如居住用地。第一，土地利用分區控制是政府機構在市場失效時常用的一種方法，它通過規劃將土地分為工業區、商業區和居民區，以及通過設計綠心和綠帶來分隔不同用途的土地，從而減少對經濟活動的潛在影響，從而實現對土地的最佳利用；第二，調控可以使土地私人和社會的利益相結合，從而實現土地資源配置的最優配置。本文認為，國土空間規劃調控的動因和理論依據主要是為了補償市場失靈，并認為它是一種有效的政策手段，以預防市場失靈。同時，人們普遍認為，在規劃調控過程中，存在著區域發展不平衡的現象，特別是由于規劃發展受到制約的地區、保護區體系的失效或破壞，其主要原因是市場失靈，而且沒有對有關利益團體為社會所帶來的外部利益進行定量和補償。部分學者認為，缺乏市場，政府管制失靈，產權定義不明確，導致了資源的濫用和價值的低估。一些學者認為，由于產權制度的不合理，致使制度的弱化，使自然資源保護區和富庶地區的經濟發展受到阻礙，相關利益群體的利益受到損害。總體來說，糾正管制失效、建立地方和全球環境市場以及實施區域金融轉移是解決問題的重要舉措[2]。

2.3 規劃管制存在失靈和低效的爭議研究

二十世紀70年代開始，人們開始對監管政策的失敗和失敗進行了解釋，他們認為，監管當局在實現公共福利的目的方面的效率低下。由于缺乏政府干預信息、不當誘因、獨占扭曲以及內部因素，導致了土地使用管制的實施和交易費用高昂。從一定意義上說，糾正市場失效的后果有時候并不能提高經濟效率。市場和政府都存在著一個問題，那就是缺乏有效和公正。反對規劃控制的學者普遍認為，通過發展需求來引導土地發展，要比常規的規劃和區域控制更有效。例如，有關土地使用區域控制對產權的影響。而支持者們則普遍相信，地區控制并不會導致物業的價格上升，因為他們相信，盡管社區擁有管理社區土地發展的權利，但房價與其壟斷水平之間存在著直接的正相關。分析了區域控制對住房價格的影響。另外，學者一般會從土地使用管制、城市發展限制、土地使用規范等三個層面來探討土地管制對城市土地價格的影響。

2.4 規劃管制的經濟及溢出效應研究

近十年來，國外對土地使用管制的經濟效果進行了研究。本文主要從土地市場調控、住宅用地、工業用地等角度對土地價格、市場供應彈性、居民福祉等因素進行了探討。根據早期研究，對此進行了大量的研究，認為管制是導致房屋價格上漲、效率低下的根源，并探討了管制的核心問題，以及加強美國房地產市場調控功能的管制措施。美國在1970年-2000年期間的實際建設費用一直維持不變，而房價則繼續上升，這說明法規提高了購買權力和土地成本。利用從城市向城市的特性回歸模式估計附加土地向住宅使用者的陰影價格，從而提高了消費者的邊際收益。有關的研究，也將注意力集中在對建筑物高度控制的費用上。通過馬來西亞，韓國，泰國的房地產調控政策對房地產市場的作用進行了研究。同樣的觀點是，對土地和房屋市場的控制會使低收入家庭在正規市場上的花費過多，美國的嚴格監管是在社會中隨著平均售價的提高而帶來的短期和長遠的效果。土地控制帶來的凈影響往往是因為正規市場只為少數城市居民提供了解決辦法。

3、研究動態

本文的研究動向和發展趨勢如下：

（1）研究視角由前期側重于對土地使用和產權限制的現象和成因，以及分區規劃管制所帶來的不同規制區域及權利主體福利非均衡的經濟誘因及制度缺陷分析，轉向關注規劃管制可能采取的較有效的規制模式、政策工具及其所產生的影響，探討如何設計可行的經濟補償或轉移機制，以達到協調各權利主體的利益平衡；

（2）從政策動因和理論基礎的探討，逐步向成本效益、外溢效應、發展權價格等量化的角度進行量化的分析，最后將注意力轉移到土地規劃管制的損失補償、增益分配以及土地所有權的確定上，運用市場與政府的補償機制，以及相關的制度安排與政策研究；

（3）從實證研究的困難和實踐經驗來看，市場失靈和信息不對稱是制約我國國土空間規制體制弱化、調控政策失效、效率低下的內在原因。在我國國土空間規劃建設中，不同層次的政府對土地利用的需求認識存在差異，不僅會影響到規劃的效果，而且還會嚴重影響到地區的可持續發展。根據調查，由于我國政府對國土空間規劃認識的不一致，在一定程度上造成了在未來規劃實施中存在的縱向傳導不良、橫向銜接不順暢等一系列問題，造成了嚴重的資源浪費問題，同時規劃和使用成本也在不斷增加，長此以往對國家總體發展而言是十分不利的。為了從根本上解決高質量發展中的國土空間開發與保護模式問題，確保資源的使用效率最大化，在進行國土空間規劃時，必須由自然資源部門組成的開發部門實施，確保目標統一、步調統一、政令合一的基礎上，實現國土空間規劃的縱向和橫向協調發展，在打破單一的維度壁壘的前提下，確保規劃工作的有序、有效落實；

（4）從對國土空間規劃規制中權利主體福利的改變與規制地區發展不平衡的定性判別與現象的描述，轉而運用數理模式與實證案例（如限制發展區或土地市場）相結合的方式，對規制政策的成本效益、溢出效應及規制政策執行效果進行量化度量，并著重于動態過程與福利變動的長期效應[3]；

（5）就實際需要和研究方向而言，規劃協定是一種產權設計的方式，在發達國家和區域的基礎上，已經形成了傳統的分區管制、浮動分區管制、重疊分區管制、投票分區管制等，如何根據中國的政策和國土資源的實際情況，探討在各種規制方式下，既要兼顧公平與效率，又要考慮市場與政府的制約，又要尋求協調機制與實現的條件；因此，制定適合中國不同地區協調發展需要的規制激勵機制，以推動我國國土空間規劃的有效實施，就顯得尤為重要；

（6）“互聯網+”技術的普及，為我國土地利用提供了新的活力，在國土空間規劃中，合理地引入“大數據”，對提高規劃工作的整體水平和效率起到了很好的促進作用。實現高質量發展目標的一個重要戰略依據是確保新時期國土空間規劃工作的合理化和科學性，在大數據引入時為保證數據的最大化發揮，國土空間規劃工作對于打造“高效、集約、合理且開放”的國土空間規劃與應用格局具有重要意義，為進一步全面提高規劃工作的合理化和科學性，在大數據引入時為保證使用效益的最大化發揮，一方面工作人員需從整體上完成相關城鄉規劃數據與信息的收集工作，對相關經濟和空間規劃策略進行調整和優化；另一方面，有關部門要建立一個完善的大數據規劃平臺，既要確保數據采集的準確性，又要確保方案的科學性和合理性，又要加快大數據集成管理體系的建設，避免數據沖突。

結語：

綜上所述，國土空間規劃工作是國家規劃與建設的一個關鍵環節，它對推動區域經濟、社會、生態可持續發展具有重大意義，是當前我國“人地資源”矛盾最有效的途徑。但是，我國在高質量發展的大背景下，對國土空間規劃的需求越來越大，必須不斷地調整和優化規劃工作方式，這是當前我國國土空間開發的一個重要戰略基礎。