競爭政策與產業政策協調的路徑

文/張 宏

經濟全球化與競爭政策

當今世界正經歷百年未有之大變局，經濟全球化雖然遭遇曲折，但時代潮流不可逆轉。順應全球化趨勢，構建開放的、相互促進的國內國際雙循環，加速中國市場與世界市場的互聯互通，對于構建新發展格局意義重大。

商品、資金、技術、人員等市場要素的全球流通，必將帶來市場競爭，包括競爭主體、競爭行為、競爭影響等方面的深度國際化。競爭政策的確立、選擇、實施應當對此有效回應。競爭政策與經濟政策的協調，特別與其中產業政策的協調，是這一回應中的重要一環。這不僅是我國深化社會主義市場經濟體制改革的內在要求，也是順應競爭政策、競爭立法等方面的國際合作和協調趨勢，適應新一輪國際經濟貿易通行規則發展變化，實現上海自貿區和臨港新片區更高水平制度型開放的創新實踐需求。

競爭政策與產業政策協調的路徑分析

我國“十四五”規劃將“強化競爭政策基礎地位”作為實現“社會主義市場經濟體制更加完善，高標準市場體系基本建成”這一主要目標的重要途徑。2022年6月24日，全國人大常委會修改《反壟斷法》的決定，將“強化競爭政策基礎地位”寫入《反壟斷法》。“基礎地位”本質是競爭政策在經濟政策體系中的基礎地位，表現為其他經濟政策，尤其是產業政策，要建立在競爭政策基礎之上，受競爭政策的協調。

協調的目的是促進產業政策“競爭政策化”，讓產業政策更加符合競爭政策的目標與原則。協調的本質是正確處理政府與市場的關系，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地而不是更多地發揮政府作用。協調的范圍是全方位地滲透到政府行為的方方面面，這與產業政策制定主體的多元和表現形式的多樣有關。因此，有關部門需要擁有更高站位，多視角、系統化地設計競爭政策與產業政策協調的路徑。

1.持續推進壟斷行業改革

針對水、電、氣、交通、能源、通信和市政等行業，有關部門要區分競爭性與非競爭性業務，在競爭性業務中強化市場競爭，優化市場競爭結構，激發市場活力，打破消除行政性壟斷，維護市場公平競爭秩序。

2.體現競爭中性原則

在市場準入和退出、商品和要素自由流動、經營運行、政府采購和招投標等方面，有關部門對包括國有企業在內的各類所有制企業要平等對待，增強所有市場參與者的競爭力，發揮市場在資源配置中的決定性作用。

3.其他公共政策也應體現競爭導向

我國的產業政策往往交織、滲透在其他公共政策之中。各項社會政策與社會立法（教育、環境、社保等）等公共政策也應該體現競爭政策的影響力和導向性，體現市場在資源配置中的決定性作用。

競爭政策與產業政策協調的實施舉措

1.競爭管理能力建設

① 推動競爭政策體系全覆蓋

依托國務院反壟斷委員會，有關部門要統一競爭政策的制定、執行，協調包括產業政策在內的其他經濟政策。

地方部門可以以公平競爭審查聯席會議、公平競爭委員會等協調機構為基礎，加強統籌協調，進一步強化競爭政策實施。

② 探索區域協調機制

區域協同發展是推動我國經濟高質量發展的重要增長極，區域內競爭政策協同的強化是協調產業政策的路徑之一。有關部門要探索實施區域反壟斷執法試點，進一步打破行政區劃的限制，在更大的區域范圍內促進市場公平競爭；探索區域一體化下的公平競爭審查、區域市場狀況評估等競爭政策協調機制，維護區域市場公平競爭，推動創新發展。

2.競爭審查能力建設

① 分類細化公平競爭審查標準

有關部門要分行業、分領域制定具有地方特色或者行業特色的審查標準。針對不同的政策類型，有關部門可通過分類編制審查要點和參考資料，供審查人員學習參考，提高審查效率。

② 健全和完善第三方獨立評估機制

有關部門要落實、強化第三方評估制度，保障第三方評估機構的獨立性和評估過程的透明性；豐富第三方評估的啟動方式，如上年度評估審查不通過的部門，下年度必須采用第三方評估；強化第三方評估的剛性，在“鼓勵引入第三方評估”的領域，探索“必須引入第三方評估”，強化第三方評估機構的專業能力，形成公平競爭審查工作合力。

③ 拓寬公平審查對象范圍

公共政策涉及市場主體經濟活動的，應當進行公平競爭審查；對是否涉及市場主體經濟活動，宜做寬泛理解，包括市場主體直接的、間接的經濟活動。此外，新修訂的《反壟斷法》將“濫用行政權力，通過與經營者簽訂合作協議、備忘錄等方式”排除、限制競爭的行為納入規制范圍，表明即使形式上不是“政策”，只要對市場主體經濟活動可能產生影響，都可以進行公平競爭審查。

④ 建立公平競爭審查正向激勵機制

有關部門要將公平競爭審查制度實施情況納入政府績效考核，強化政治激勵；對公平競爭審查制度實施較好的地區或者部門給予適當經濟補償或者獎勵，強化經濟激勵；對積極參與和開展公平競爭審查工作成績突出的單位和個人授予榮譽稱號并大力宣傳，強化精神激勵。

3.競爭執法能力建設

① 提高反壟斷執法的精細化程度

根據行業特點，結合行業慣例，反壟斷執法部門與行業主管部門合作，共同開展競爭合規，出臺行業競爭合規細則，主動糾正本行業存在的壟斷行為。有關部門還要加強壟斷性行業的反壟斷法適用，根據行業的特點協調反壟斷法與行業規制法之間的管轄權配置，強化競爭約束，提升反壟斷執法的精細化水平。

② 提高反壟斷執法專業化能力

反壟斷執法的理論技術要求較高，要求執法人員有堅實的經濟理論、法律知識水平，確保在相關市場界定、經濟學分析、法律論證等環節的執法準確性。反壟斷執法部門要依托優質的競爭法研究資源，加強與高校、科研機構的協調合作，定期舉辦專題講座和案例解析，提高反壟斷執法專業化能力。

③ 提高反壟斷執法信息化水平

有關部門要適應數字經濟化、經濟數字化的發展趨勢，強化反壟斷執法的信息、科技支撐，提高在不同場景的調查取證能力；利用大數據、信息化等技術手段，建立完善競爭政策執法案例數據庫，強化執法數據比對分析、借鑒，提高執法的穩定性、連續性、精確性；利用信息技術建立相關的網絡舉報平臺，并基于大數據強化分析研判，形成社會各方力量共建共治共享的良好氛圍，提高執法效率，預防和制止壟斷行為。

4.競爭評估能力建設

①開展對相關行業的市場競爭狀況評估

有關部門要對市場競爭狀況開展科學評估，對“競爭過度”“競爭不足”“競爭適當”等不同市場競爭情形進行科學、精確分析，這是強化競爭政策實施的必要前提；結合經濟發展的特點和需要，以具體行業為切入點，由相關行業主管部門牽頭，在界定相關市場的基礎上，建立評價指標體系，開展行業市場競爭狀況專項評估，并及時公布專題報告，同時跟蹤市場競爭狀況的變動，為政策調整做好前期準備。

② 建立社會智庫競爭評價激勵機制

有關部門要推動和完善競爭政策智庫建設，針對國家和本市的競爭政策實施情況，從理論層面完善現有的競爭評估標準和方式，提高競爭狀況評估準確性，同時獨立的第三方機構也要為行業主管部門提供技術支持；發揮當前各個行業相關研究機構的專業優勢，鼓勵其利用行業內部數據和研究積累，定期發布相關行業競爭情況分析，與主管部門的競爭評估報告形成互補。

③ 針對社會熱點領域重點開展評估

有關部門要對社會輿論關注度高、社會民生影響大或投訴舉報較為集中的領域，定期選取熱點問題，組織或委托第三方開展競爭評估，并采取針對性措施。

5.競爭創新能力建設

上海自貿區和臨港新片區是我國對接國際市場經濟規則的橋頭堡。兩者作為強化競爭政策的實施試點，應積極探索競爭政策與產業政策協調機制，強化競爭政策基礎地位，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。

① 探索實施政府采購制度試點

我國加入《政府采購協議》（GPA）是融入全球多邊貿易體系的大勢所趨和必然選擇。上海自貿區和臨港新片區率先開放GPA試點，積極把握國際上政府采購要求和發展趨勢，依托 GPA，打造公平公正市場競爭環境，推動上海優質企業進一步融入其他成員國的政府采購市場，成為上海對外貿易的新增長點，這將有利于深化政府采購國際合作，保護本國企業核心利益。

② 探索公平競爭的制度設計

設立公平競爭專職部門是探索公平競爭政策與產業政策協調的新路徑。目前，上海自貿區和臨港新片區已設立專職部門，對涉及市場主體經濟活動的規范性文件、政策措施，實施集中統一的公平競爭審查。

③ 推動國有企業改革

對標《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）、《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）等高標準國際經濟貿易規則中的競爭中性條款，上海自貿區和臨港新片區深化和落實國有企業的功能性界定，對國有企業進行公益類、競爭性等細化分類，厘清公共服務、經營發展等不同職能，分類強化競爭約束。

④ 逐步規范各類補貼

對標RCEP、CPTPP 等國際經濟貿易規則，上海自貿區和臨港新片區進一步完善補貼規則，包括境外國有企業子公司的各種補貼，直接補貼國有企業，或通過國有企業進行補貼等，避免將補貼規制、補貼行為和補貼效果延伸至境外。