基于密度分區的東莞城鄉管理方法

鄧珊珊

東莞市黃江鎮規劃管理所 廣東 東莞 523516

在土地資源日益緊缺的時代背景下，提高對有限空間的利用率成為了緩解城鄉發展壓力的重要途徑之一[1]。不僅如此，在國家的號召下，關于新型城鎮化建設也提出了新的要求，綠色、集約、高效不僅僅體現在基礎設施建設上，同時也在管理工作中需要給予充分的重視[2]。近年來，廣東東莞的開發強度受到了極大的關注。在充分借鑒已有成功經驗的過程中，深圳市以密度分區為基礎的管理模式取得了良好的應用效果[3]，在宏觀上，大大提高了城市的開發強度，在微觀層面，也充分滿足了城鄉發展的實際需求[4]。除此之外，城鄉管理作為一項需要充分協調各方面資源和需求的工作，其離不開政策上支持[5]，因此，積極探索具有較高實際應用價值的管理機制也是十分必要的[6]。密度分區是精細化分析城市容積率的重要基礎之一，其在一定程度上決定了需要為公眾提供公共開放空間的大小[7]，是確保開發強度合法性和合理性的關鍵指標。以此為基礎的管理也將表現出更高的理性化特征[8]。作為一個涉及多方面問題的工作內容，城鄉規劃管理只有立足現實才能夠實現對各方面影響因素充分兼顧[9]。

在此基礎上，本文提出基于密度分區的東莞城鄉管理方法，結合東莞市密度分區，以創新技術增強城鄉管理技術的理性程度，以政策機制創新支撐城鄉管理工作開展。通過本文的研究，希望可以為助力東莞市實現更好發展提供借鑒價值。

1 基于容積率的密度分區

為了確保對東莞市城鄉總體管理規劃的合理性，首先需要對城鄉建設用地進行密度分區，在此基礎上，充分結合土地集約節約需求，充分考慮生態環境與特色風貌，制定具體的管理措施[10]。需要注意的是，城鄉管理工作的開展是建立構建宜居生活空間基礎上。為此，需要按照城鄉總體空間結構、區位條件、交通條件、城鄉承載力條件等因素綜合確定的城鄉密度空間分布[11-12]。東莞市域密度分布情況如圖1所示。

圖1 東莞市域密度分布圖

如圖1所示，為東莞市域密度分布圖，由于城鄉經濟、社會、產業等發展是相對動態的，因此對應的密度分區也需要進行適應性的調整。為此，本文以容積率作為密度分區的劃分標準，根據地塊建筑面積與地塊面積的比值將城鄉建設用地密度分區劃分為不同等級。考慮到地塊建筑面積的屬性存在一定差異，而不同屬性的建筑面積對于容積率的影響也不同。為此，本文將基礎建筑面積、獎勵建筑面積和補償建筑面積作為建設用地密度分區的基準，構建了包含5個等級的密度分區標準。2019年12月東莞市自然資源局推出《東莞市密度分區管理技術標準（試行）》，在上述基礎上，對東莞進行密度分區的標準如表1所示。

表1 東莞地區密度分區標準

結合表1 的劃分標準，對各個密度區實施相應的管理 措施。

2 基于密度分區的東莞城鄉管理機制構建

通過結合容積率對東莞進行密度分區，本文執行了以密度分區結果為基礎的城鄉管理機制。

2.1 堅守各區總量及開發上限

在管理政策措施制定的初期，結合容積率對各密區分區的開發總量做出合理預判是十分必要的。將其作為城鄉管理的基礎，需要確保相關開發建設的宏觀總量在其綜合承載能力范圍內，這就意味著需要構建以各區實際經濟發展情況為核心的容積率修正體系，并且充分考慮修正疊加作用下的影響，確保對應基準容積率指標的波動范圍在合理范圍內。借助這樣的方式，最大限度避免由于正向修正因素累積效應誘發的開發建設總量超負荷問題。同時，各區的密度不同決定了其對應的綜合承載能力也不同，因此，需要在進行地塊統計率核定階段將區域的綜合承載能力上限作為約束因素，避免開發建設的負外部效應對周邊的發展帶來不良影響。

2.2 強化密度分區法律地位

在現有的東莞城市規劃體系中，密度分區并不屬于具體行政管理制度實施的基準單元，這就意味著其缺乏相關法律效力的維護。在此背景下，各密區分區在實際的管理中處于較為尷尬的境地，雖然具有宏觀引導，但是在具體的落實階段，各密區分區對相關規劃的審批環節缺乏可靠的依據，主要是以規劃控制的詳細性為基準展開的。但是在1部分已經提到，在差異化的密度分區分區結果中，由于基準容積率的不同導致控規規劃的針對性難以得到保證。針對這一問題，提高各密度分區對應制度的法律地位是十分必要的，通過構建完善的實施制度架構，建立各密度分區制度與東莞城市整體規劃技術、管理體系之間的緊密關系，將各密度分區的制度融入到東莞城市規劃編制、管理、實施的各環節之中。通過這樣的方式，確保完善的管理制度可以在公開化、法定化、規范化的基礎上最大限度發揮其權力監管作用，從微觀層面實現對東莞城鄉管理的優化提升。

2.3 確保分區內部總量平衡

城市密度的控制剛性是確保規劃管理具有較高合理性的重要基礎，但是受實際的市場經濟發展特征影響，又要求規劃管理要適應不斷變化的需求體現出一定的彈性特征。針對該問題，東莞在具體制定各密度分區的規劃管理制度及措施過程中，需要平衡“剛性”和“彈性”之間的關系。在實際的開發建設管理階段，可以將開發權轉移作為平衡的手段，將各密區分區內部的密度平衡機制作為規劃管理“剛性”和“彈性”平衡的標準。在此基礎上，構建強制性控制指標，只有單個分區的地塊密度的調整在該指標的范圍內，不對其進行約束，由此實現管理的彈性化，最大限度滿足市場的發展需求[13]。而強制性控制指標又在密度分區層面實現了對開發建設總量的嚴格控制，實現管理的剛性化，最大限度適應了東莞城市總體開發建設總量控制要求。通過這樣的方式，不僅可以實現對各密度分區容積率的調整，同時也不會造成由于土地開發帶來的東莞城鄉整體經濟效益、社會效益的波動。

3 基于密度分區的東莞城鄉管理措施

3.1 加強密度分區空間整合

各個密度分區容積率的差異是由經濟、環境等多方面因素共同作用形成的，因此對應的資源儲備以及價值導向也存在差異，為此，在具體的管理過程中，要加強對各密度分區空間的整合，構建以密區分區為基礎的發展單元。在具體的實施階段，首先要根據區域空間結構調整需求，在東莞市域層面上構建以“職能中心”為核心的整合機制，需要主要的是，整合的方向與目標是以市場為主要確立的，這就意味著“職能中心”的構建與產業空間整合要以優化分區內資源利用率和生態環境發展為基礎，以密區分區為單位，實施對各密度分區基礎設施的建設，全面提高東莞市整體的公共設施服務水平。不僅如此，這種各分區之間聯系緊密，分工明確的整合空間機制下，對于提高空間規劃管理的合理性也將發揮積極作用[13-14]。

3.2 建立與密區分發展匹配的管理模式

針對執行的以密度分區為基礎的東莞城鄉管理機制，當前東莞城鄉管理現狀與實際要求的契合度仍存在一定的提升空間，為此著手優化具體的管理流程，構建具有更高有效性和科學性的管理模式是必不可少的。為了適應東莞各密度分區的發展要求，在管理模式上要將密度區分作為基礎的管理單元，以此提高現行市鎮兩級的管理效能。同時，還需要結合東莞市域城鎮產業的特點，為五大密度區設置獨立的規劃大隊，針對性地對各密度分區的規劃工作進行分類指導，由此形成城市規劃管理-密度分區規劃管理-城鎮規劃管理的層次化管理模式。通過將城市規劃管理中的編制、審批工作分解到對應的密度分區規劃管理中，降低項目審批集中高和規劃編制分散度高問題，提高東莞城鄉管理的統籌協調能力和行政辦公效率，助力資源配置的合理化發展。

3.3 強化管理人員配備

就目前東莞市的管理力量而言，其在行政架構設置和相關人員儲備上均與其所在的珠三角城市之間存在一定的差距。雖然當前東莞市已經規劃了32個鎮街管理單元，但是在實際的管理實施過程中，在人力儲備，專業程度以及相關職能部門的業務辦理水平上，仍表現出了一定的不足。為此，需要按照各密度分區的實際情況，結合面積，人口，經濟等相關因素對管理人員配置進行優化。除此之外，還需要對管理人員的結構進行調整，對此，可以通過對現有人員進行培訓提高其整體專業性，也可以引進具有更高專業化程度和更強管理技術的人員，充實管理隊伍。通過這樣的方式，確保專業技術人員的整體素質得到有效提升。

3.4 完善規劃編制管理

相關管理規劃編制的統籌性和協調性是確保東莞城鄉統籌、區域協調發展的重要基礎，為此，完善規劃編制管理是十分必要的。2021年12月東莞市自然局出臺了為貫徹落實生態文明建設要求，健全全市建設用地密度分區制度，進一步推動構建集約高效、疏密有致、適度宜居的城市空間格局，引導城市空間高質量發展，根據《關于印發〈東莞市密度分區管理技術標準（試行）〉的通知》（東自然資〔2019〕521 號）等文件要求，東莞市自然資源局研究制定了東莞市鎮街（園區）密度分區編制指引（后簡稱“指引”），明確了鎮街（園區）密度分區的編制要求。按指引要求，在嚴格落實市域密度分級指引圖確定的總體格局基礎上，統籌考慮國土空間總體規劃確定的總體發展目標、功能定位、空間結構、生態保護和設施承載力等要求，科學編制鎮街（園區）密度分區規劃，并于 2022 年 6月底前完成初步成果。在具體的實施階段，首先要確保規劃編制能夠完整覆蓋各密區分，使得各區域、各層次之間的銜接具有協調性。此時的規劃體系不僅僅要在市域建設角度體現其價值，同時也要在城鄉建設角度體現各密區分區的規劃發展訴求[15]。這就要求在規劃編制管理前期要對東莞總體規劃進行研究分析，避免各層次規劃之間的關系存在沖突，將各分區的規劃編制的內容和重點加以區分，通過這樣的方式建立各分區之間的穩定的銜接關系，在體現補充價值的最基礎上，實現對城鄉發展的整體管理。

4 結束語

本文提出基于密度分區的東莞城鄉管理方法，順應珠江三角洲地區一體化、快速城市化的發展趨勢，結合東莞社會經濟的實際發展情況以及城鄉對規劃管理的要求，以充分協調兩者之間的關系為基礎，通過密度分區為城鄉規劃管理機制的構建提供新的思路。通過本文的研究，以期為東莞市城鄉管理的優化發展帶來一定的促進作用，促進東莞地區實現更加均衡的發展。