新市鎮(zhèn)建設(shè)中PPP模式應(yīng)用研究

□文/吳 夢 郭曉明

（江蘇財經(jīng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 江蘇·淮安）

［提要］隨著城市化進(jìn)程加快，城鎮(zhèn)消費群體擴大，消費結(jié)構(gòu)升級，消費潛力釋放，更多居民對高質(zhì)量公共服務(wù)與生活環(huán)境有了強烈訴求，因此也帶來城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游資源開發(fā)、公共服務(wù)升級上的巨大投資需求，這極大地促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。新市鎮(zhèn)PPP模式建設(shè)與運營離不開財政資金與金融服務(wù)的支持，PPP模式在新市鎮(zhèn)建設(shè)項目中的合理運用可以充分發(fā)揮政府與社會資本的潛力，實現(xiàn)二者的互利共贏。

PPP模式多適用于基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域，是公共部門與私人部門基于契約關(guān)系建立的項目運作模式，以利益共享、風(fēng)險共擔(dān)模式為原則，最終達(dá)到項目風(fēng)險最小化與社會福利最大化的目標(biāo)。因此，各個參與方在項目中所處的角色地位、項目進(jìn)行過程中如何合理地分配風(fēng)險成為至關(guān)重要的問題。

改革開放以來，我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)快速推進(jìn)，從一線城市到小縣城都在積極制定和實施新型市鎮(zhèn)建設(shè)，新市鎮(zhèn)PPP項目一般采取“政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、市場運作”的運作模式，社會資本的參與解決了項目資金不足的大問題，極大促進(jìn)了當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，政府要發(fā)揮好主導(dǎo)作用，實現(xiàn)雙方的互利共贏。

一、理論基礎(chǔ)和方式選擇

（一）理論基礎(chǔ)

1、利益相關(guān)者理論。20世紀(jì)60年代，美國公司率先實行外部公司管理模式，該模式倡導(dǎo)利益相關(guān)者理論，一開始該理論主要用來對企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行規(guī)劃，從而達(dá)到管理企業(yè)的目的。該理論認(rèn)為對企業(yè)運營產(chǎn)生影響的主體都是利益相關(guān)者，包括政府部門、社會資本、企業(yè)員工等，并且不同的主體由于所處的地位不同，會對企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)產(chǎn)生不同程度的影響。

PPP的參與方主要包括兩大主體：一是政府部門；二是社會資本，也會包括其他參與方，比如公眾、金融機構(gòu)、供應(yīng)商、工程承包商等。利益相關(guān)者理論在PPP模式中的廣泛應(yīng)用主要是讓各主體對自身的角色定位以及承擔(dān)的職責(zé)有明確的認(rèn)知，分析出項目生命周期各階段的側(cè)重點，達(dá)到理想的績效目標(biāo)，從而促進(jìn)項目的健康可持續(xù)發(fā)展。

2、委托-代理理論。委托-代理理論包括委托人與代理人兩大主體，委托人更加注重項目的管理權(quán)與決策權(quán)，而代理人則更多關(guān)注投入與產(chǎn)出情況、工作條件、社會地位是否提高等等，兩者利益訴求的不同，會產(chǎn)生一定程度的沖突。為了減少沖突，委托人會給代理人提供一定的附加條件，比如優(yōu)越的工作條件、薪酬與股權(quán)激勵等，從而約束代理行為。

PPP模式是一種典型的委托代理關(guān)系，政府是委托者，社會資本是代理人。一般有兩種模式：一是政府轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營權(quán)，委托私人部門行使權(quán)力，權(quán)力的下放目的是加速項目的建設(shè)，提升公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給效率，并且私人部分通過承接項目獲取一定的收益；二是政府部門委托國有企業(yè)進(jìn)行大型項目的承建，實施項目的建設(shè)、運營、移交工作。因此，政府要處理好兩者間的委托代理關(guān)系，建立合理的運行機制與績效考核標(biāo)準(zhǔn)，滿足各參與方的需求，實現(xiàn)各方利益最大化的目標(biāo)。

（二）PPP項目運作方式的選擇。根據(jù)PPP項目的融資模式、是否改擴建、是否為存量項目、是否期滿移交，將PPP模式分為：管理合同（MC）、建設(shè)-運營-移交（BOT）、建設(shè)-移交-運營（BTO）、移交-運營-移交（TOT）、建設(shè)-租賃-運營-轉(zhuǎn)讓（BLOT）、建設(shè)-擁有-運營（BOO）、移交-擁有-運營（TOO）、運營-維護(hù)（O&M）等。在項目運行之前，政府部門與社會資本要商討確立最符合項目特征的運作方式。

二、新市鎮(zhèn)建設(shè)PPP模式必要性分析

新市鎮(zhèn)建設(shè)可以擴大城市范圍，提高土地資源的利用率，提升城市形象，打造人與自然和諧共生的良好生態(tài)環(huán)境。雖然項目本身是為了更好地普惠大眾，無法產(chǎn)生良好的經(jīng)營收益，但是這一舉措極大地帶動了周邊的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，創(chuàng)造了良好的投資環(huán)境，形成了良好的外部經(jīng)濟效益。

（一）傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設(shè)弊端日益凸顯。自改革開放以來，我國片面追求經(jīng)濟發(fā)展，盲目擴張城市，忽視了生態(tài)環(huán)境建設(shè)在城市發(fā)展中的重要地位。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設(shè)的中心任務(wù)就是發(fā)展經(jīng)濟，依靠外部資本的大量涌入，刺激新的就業(yè)崗位產(chǎn)生，依靠勞動力與資本發(fā)展生產(chǎn)，從而促進(jìn)城市的大規(guī)模擴張。增長導(dǎo)向型的城市發(fā)展模式雖短期提升了經(jīng)濟實力，但產(chǎn)生了許多危機隱患，政府過多地注重政績建設(shè)與面子工程，造成了人財物資源的極大浪費，并且使得城鎮(zhèn)建設(shè)趨于同質(zhì)化，失去了本身具有的特色。1978年以后，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的弊端日益顯露，一是工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展失衡，我國在初步發(fā)展城鎮(zhèn)化時優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，輕工業(yè)與服務(wù)業(yè)占比很小，從而造成工業(yè)化與城鎮(zhèn)化二者發(fā)展不平衡，城鎮(zhèn)化發(fā)展成為工業(yè)化發(fā)展的很大阻力；二是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展不具備可持續(xù)性，增長導(dǎo)向型的經(jīng)濟發(fā)展模式往往片面追求經(jīng)濟發(fā)展，忽視生態(tài)環(huán)境的建設(shè)，該模式在占用了大量水土資源的同時，還排放了大量的污染廢棄物，并且沒有進(jìn)行很好的化工處理，不利于生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

（二）彌補財政資金短缺，控制債務(wù)風(fēng)險。新市鎮(zhèn)建設(shè)是個長期的、復(fù)雜的、系統(tǒng)的工程，其投資規(guī)模大，建設(shè)周期長。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，近五年來，地方政府在新市鎮(zhèn)建設(shè)方面已造成了66，000億元的財政缺口。新市鎮(zhèn)建設(shè)項目包括交通、住房、生態(tài)環(huán)境等多個公共服務(wù)領(lǐng)域，消耗了大量的資金，僅靠地方政府無法承擔(dān)巨額的建設(shè)資金。PPP模式在新市鎮(zhèn)建設(shè)中的應(yīng)用很好地解決了資金短缺的問題，由于引入了社會資本，注入了資金活力，政府在項目建設(shè)初期不需要墊付龐大數(shù)目的建設(shè)資金，大大減輕了政府的財政壓力，PPP模式在嚴(yán)控政府性債務(wù)的情況下，積極進(jìn)行投融資活動，減輕了政府的債務(wù)風(fēng)險。

（三）加快新市鎮(zhèn)建設(shè)，提升資源配置效率。為加速城市發(fā)展以及提升人民的生活水平，必須集中力量進(jìn)行城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善交通環(huán)境，開發(fā)當(dāng)?shù)靥厣糜钨Y源，吸引優(yōu)質(zhì)教育資源，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，提升區(qū)域影響力與競爭力。新市鎮(zhèn)項目由于涉及的環(huán)節(jié)眾多，周期較長，整體復(fù)雜性較大，其建設(shè)難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過普通的基建項目，需要付出更多的時間與資源。

新市鎮(zhèn)PPP項目是個綜合性建設(shè)項目，它需要政府、社會以及公眾的參與，三方資源的有效配置是新市鎮(zhèn)建設(shè)工作的重中之重。實施過程中，一方面要改變以往政府單獨供給服務(wù)的模式，向政府與社會合作供給轉(zhuǎn)變，將社會資本引入新市鎮(zhèn)建設(shè)中，破除了民間資本難投資的困境，促進(jìn)了各類企業(yè)的平等合作、平等投資，激發(fā)了社會資本的活力，而政府也由社會公共服務(wù)的供給者、主導(dǎo)者向合作者、監(jiān)督者轉(zhuǎn)變；另一方面要注重公共服務(wù)供給效率的轉(zhuǎn)變，由低效供給轉(zhuǎn)變?yōu)楦咝Ч┙o，政府與社會資本各司其職，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事情，大大地減少時間與資金成本。新市鎮(zhèn)PPP項目成功的重要基礎(chǔ)在于在建設(shè)初期，就可以利用社會資本在規(guī)劃、運營與動工等方面的專業(yè)條件，將資源分配到最有效的地方，從而實現(xiàn)新市鎮(zhèn)PPP項目資源供給的市場化。這種產(chǎn)城融合的模式加速了人城互動，吸引勞動者就近就業(yè)，通過引入更多的市場運行機制提升資源的配置效率，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的快速發(fā)展以及區(qū)域價值的大幅提升。

三、新市鎮(zhèn)建設(shè)PPP模式績效評價

（一）新市鎮(zhèn)PPP項目績效評價內(nèi)涵。PPP項目績效評價是指將績效目標(biāo)、指標(biāo)構(gòu)建、績效監(jiān)控以及結(jié)果反饋等管理活動貫穿于項目的全生命周期中。從績效的內(nèi)涵可知，PPP項目績效是行為與結(jié)果的有機統(tǒng)一。而績效評價在新市鎮(zhèn)PPP項目中的運用，就是指政府在新市鎮(zhèn)PPP項目建設(shè)與運營過程中，以績效評價原則為基礎(chǔ)，建立科學(xué)合理的績效評價指標(biāo)體系，并采用管理工程科學(xué)方法，對項目的實施效果與管理情況進(jìn)行客觀公正的評價。一般而言，新市鎮(zhèn)PPP項目績效評價主要考察其經(jīng)濟性、公平性、效率性、效果性及環(huán)境性。其中，經(jīng)濟性主要衡量政府與社會資本的合作收益；公平性指明確約定利益相關(guān)方的責(zé)任與義務(wù)；效率性注重評價項目的投入產(chǎn)出情況；效果性包括項目的質(zhì)量管理以及帶來的社會經(jīng)濟效益；環(huán)境性包括項目的生態(tài)影響與可持續(xù)發(fā)展能力。

（二）PPP項目績效評價現(xiàn)狀。從2015年開始，PPP模式在我國迎來了高速發(fā)展階段，在道路、醫(yī)療、水利、能源等領(lǐng)域都有很大的突破。但隨著項目數(shù)量的不斷增長，質(zhì)量有所下降，公眾對PPP項目的理解加深也暴露出許多問題。問題根源在于政府對項目績效缺乏有效監(jiān)控手段，導(dǎo)致項目付費缺乏科學(xué)依據(jù)，最終造成資金與資源浪費以及政府不作為。為了管控PPP項目建設(shè)與運營風(fēng)險，政府開始改革PPP項目績效評價。

1、在國家層面頒布一系列法規(guī)與指導(dǎo)意見。為了促進(jìn)PPP項目廣泛有序發(fā)展，國務(wù)院頒布了多項政府工作指導(dǎo)，如《政府和社會資本合作項目財政能力論證指引》《PPP物有所值評價指引》等，均對PPP項目績效評價工作提出了明確要求與規(guī)范，為新市鎮(zhèn)PPP項目績效評價提供了政策支持。

2、在機構(gòu)層面形成初步的績效監(jiān)管體系。財政部于2014年成立政府和社會資本合作中心，負(fù)責(zé)監(jiān)督管理PPP項目。此外，國家發(fā)改委也成立專門部門負(fù)責(zé)監(jiān)管PPP業(yè)務(wù)的建設(shè)與運營，提供了一定程度的組織保障。之后地方政府積極響應(yīng)號召，成立省市縣三級社會資本合作中心，采取適應(yīng)項目特點的監(jiān)管模式，全面開展PPP項目績效評價工作。對新市鎮(zhèn)PPP項目而言，地方政府應(yīng)組織建設(shè)局、環(huán)保局、住建局等部門對項目運營進(jìn)行績效監(jiān)管。

3、在信息層面建立績效信息公示平臺。財政部于2015年上線PPP綜合信息平臺系統(tǒng)，包含信息服務(wù)與項目管理兩大板塊，該平臺向社會發(fā)布PPP項目相關(guān)信息，密切關(guān)注項目動態(tài)，追蹤項目進(jìn)程。2017年，財政部明確要求公示項目運營期績效檢測報告，檢查項目的運營情況；2018年，財政部再次強調(diào)“及時更新PPP項目開發(fā)目錄、財政支出責(zé)任、項目采購、績效產(chǎn)出等信息”。績效信息公示有利于增加PPP項目的透明度，提高政府決策的準(zhǔn)確度，增加利益相關(guān)者對項目的認(rèn)知，最終保證項目順利開展。

4、在指標(biāo)體系構(gòu)建層面初步規(guī)范。現(xiàn)有PPP項目大多采用“績效評價5E”原則構(gòu)建指標(biāo)體系，該方法從經(jīng)濟性、效率性、效果性、公平性、環(huán)境性五個方面對PPP項目進(jìn)行評價。其中，經(jīng)濟性維度指社會資本的合理收益，包含成本控制與資金管理；效率性維度評價項目的投入產(chǎn)出情況，包含流程規(guī)范與進(jìn)度控制；效果性維度衡量項目實施情況，尤其是項目的質(zhì)量管理；公平性維度約定各利益相關(guān)者的責(zé)任與義務(wù)，衡量項目履約情況與社會公眾的滿意度；環(huán)境性維度用于評價項目對生態(tài)環(huán)境的影響以及可持續(xù)發(fā)展能力。

（三）基于WSR方法論的績效評價問題分析與解決措施。基于新市鎮(zhèn)PPP項目的特點，采用“WSR方法論”分析績效評價的問題與解決措施。Wuli-Shili-Renli方法（簡稱為WSR方法論）由顧基發(fā)學(xué)者提出，是一種東方系統(tǒng)方法論，該理論認(rèn)為物質(zhì)世界、系統(tǒng)組織與人三者的有機統(tǒng)一創(chuàng)造了系統(tǒng)實踐活動。它通過分析物理、事理和人理三者的巧妙配置及有效利用從而解決問題。其中，“Wuli”維度表示“客觀存在”，一般表示為項目的運營主體、質(zhì)量控制等基本情況，解釋了“項目本身是什么”；“Shili”維度代表“具體工作內(nèi)容”，解決如何合理配置人力、財力、物力資源等問題，從管理科學(xué)的角度解釋了“怎么去做”；“Renli”維度代表“利益相關(guān)者”，表示各利益相關(guān)者之間的利益沖突與協(xié)調(diào)，衡量各方對項目的滿意程度。

1、物理維度。物理維度主要體現(xiàn)在項目質(zhì)量方面。運營前幾年，旅游資源及公共基礎(chǔ)設(shè)施均處在相對良好的狀態(tài)，但后續(xù)大概率會存在項目質(zhì)量退化等問題。對此，政府要加大對項目的監(jiān)管力度。由于項目初期，公共基礎(chǔ)設(shè)施狀態(tài)良好，旅游資源發(fā)展迅速，運營能力整體優(yōu)秀，但為了項目的可持續(xù)發(fā)展，政府要目光長遠(yuǎn)，把監(jiān)管重點放在基礎(chǔ)設(shè)施與旅游資源的長期維護(hù)上，防止社會資本方出于利益訴求私自降低項目的維護(hù)成本，造成項目運營能力的大幅下降，進(jìn)而給人民生活帶來困擾。另外，社會資本方要始終把保障項目質(zhì)量放在第一位，并充分考慮到各利益相關(guān)方的滿意度，提高項目的運營能力，不斷為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。同時，項目公司還要注重維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施和旅游資源，提升項目整體水平與服務(wù)質(zhì)量，為附近居民帶來良好的生活與居住體驗，從而贏得一定的市場地位。

2、事理維度。事理維度通常考察項目運營期的安全管理、財務(wù)管理與環(huán)境管理能力。即使在項目各項指標(biāo)良好的前提下，也有很大的提升空間。因此，政府要在這三個方面明確其與社會資本方的責(zé)任與義務(wù)。在安全管理方面，要對項目公司的工人安全提供保障，比如購買安全生產(chǎn)責(zé)任保險等；還要增加整個項目的安全系數(shù)，保證項目建設(shè)期與運營期的絕對安全。在財務(wù)管理方面，要保證社會資本方提供的資金得到充分利用，避免資源浪費，同時政府還要與社會資本方建立良好的溝通機制，就資金與財務(wù)問題及時溝通，避免資金斷裂造成項目被迫中止，最終保障項目的持續(xù)運營。在環(huán)境管理方面，政府和社會資本方都要把保護(hù)生態(tài)環(huán)境安全作為項目建設(shè)的重點，新市鎮(zhèn)PPP項目的建設(shè)與運營極大地促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展，但其對環(huán)境的影響也不能忽視。因此，社會資本方要兼顧社會經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境，保證兩者之間的均衡性，實現(xiàn)PPP項目的可持續(xù)發(fā)展。

總而言之，政府與社會資本方必須加強對項目全生命周期的控制，提高項目質(zhì)量，并密切關(guān)注運營期項目的安全管理、財務(wù)管理與環(huán)境管理，在保障公眾滿意度的前提下合理提高項目的運營收益。

3、人理維度。就新市鎮(zhèn)PPP項目而言，政府與社會資本方的利益訴求是不同的。政府作為項目的管理者，更多關(guān)注民眾的滿意度，比如生活的便捷度、項目的公益性等，最終保障項目社會利益最大化以及公益性的有效實現(xiàn)；而社會資本方作為項目的參與者，更多關(guān)注項目能否取得滿意的投資回報，創(chuàng)造公司價值，并期望得到政府支持以及相關(guān)政策保護(hù)。因此，為達(dá)成二者的高度合作，一方面政府要完善PPP項目相關(guān)政策與法律法規(guī)，社會資本要以相應(yīng)政策法規(guī)為指導(dǎo)，參與到項目的建設(shè)與運營之中，用自身先進(jìn)的管理理念與技術(shù)，為公眾提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)；另一方面為解決信息不對稱等問題，政府要建立并完善信息公示平臺，項目公司也要進(jìn)行適當(dāng)?shù)男畔⒐_，從而讓雙方掌握互相的工作進(jìn)展情況，達(dá)成高度合作。這就需要政府建立好績效評價體系，根據(jù)績效考核結(jié)果全面掌握PPP項目的工作進(jìn)展，并將得到的績效評價結(jié)果作為下一年的撥款依據(jù)，對于績效考核不達(dá)標(biāo)的項目直接采取退出機制，實現(xiàn)新市鎮(zhèn)PPP項目健康有效運行。

綜上，經(jīng)濟改革的成果通過城市化進(jìn)程有效轉(zhuǎn)移到人們的生活中，在日常生活中，讓要素流動更充分，資源配置更合理，生活越來越方便，從而進(jìn)一步為新市鎮(zhèn)改革注入活力。新市鎮(zhèn)PPP項目的有效實施，需要具備一定的基礎(chǔ)，如完整的生命周期、充足的資金流、政府與社會資本的合理分工等。新時代背景下，PPP模式將實現(xiàn)從單純數(shù)量增長轉(zhuǎn)移到質(zhì)量增長的升華，最終達(dá)到改善公共產(chǎn)品供給以及改善民生的作用。