高校項目預算績效管理探討

□文/楊琇幃

（貴州師范學院 貴州·貴陽）

［提要］建立全方位、全過程、全覆蓋的高校項目預算績效管理體系，將預算與績效管理有機地結合起來，就顯得尤為迫切。本文從高校項目預算績效管理角度出發，探討高校項目預算績效管理制度，提出項目預算申報、項目實施過程雙監控、績效評價和評價結果運用四個方面的內容。著重對整個應用的實施情況進行具體分析，以期為構建一套科學、可行、規范的項目預算績效管理制度提供借鑒。

全面推行預算績效管理是我國財政體制改革的一項重要內容，這也是國家治理和管理能力現代化的一個關鍵因素。在這樣的大環境下，財政部、教育部等各級部門紛紛出臺相關政策及規章制度，并要求各地高等院校制定相應的管理辦法和措施，致力于建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算管理體系。高等院校屬于比較特殊的事業單位，資金來源復雜，在經費的分配與項目的實施方面均存在一定的獨特性。因此，在實施全面預算管理的大背景下，加強項目管理，使其發揮出最大的作用是當前高校財政工作亟待解決的一個重大課題。

一、高校全面實施預算績效管理的意義

（一）有利于緩解學校收支矛盾。近幾年，國內外經濟形勢日趨嚴峻，財政收入和支出的矛盾日趨突出，不斷推出的減稅和降費政策，特別是通過績效考核對低效、無效的開支進行了大量的削減。全面推行預算績效管理，把有限的資源分配到最重要的項目領域，既能促進學校的高質量、內涵式發展，又能提高經費的利用效率。

（二）有助于提升預算管理水平。在此之前，許多高校的預算管理工作都相對簡單。預算管理部門通常只從各部門收集資料，根據各項目單位報送的資金需求進行簡單匯總申報，對執行部門具體項目的實施方向、預期所需達到的目標、資金分年度支出計劃等缺乏系統分析，沒有對各單位提出的項目進行嚴格論證和審查，很可能會出現分散的現象，無法從宏觀的角度來統籌考慮，導致預算編制的不夠科學，資金分配的效益性及合理性得不到完整體現。而全面的預算績效管理，則需要各個職能部門及二級單位的積極參與，將各部門的工作計劃、內容、項目和效益與學校的發展目標聯系起來，努力做到預算的科學論證，確保預算的使用和效益。

（三）完善預算公開，促進高校治理能力現代化。預算公開是國家財政和政府工作的一個重要方面，各級政府機關按照有關文件規定，每年向社會公布預算，包含各種口徑收支及結余預算信息、三公經費預算信息、重點項目績效目標信息等。目前，某些單位在透明度、內容完整性和信息披露及時性方面仍然存在問題。實施全面預算績效管理，對預算項目各個環節信息進行規范管理，依托預算績效信息系統，能夠按要求及時進行預算項目各類信息的公開。全面預算執行管理是預算管理和財務管理的重要組成部分，可以豐富和細化預算信息的內容和范圍，又能有效地改善預算公開的數據精確度，減少重復修改等問題，是推動學校實施策略的重要途徑。

二、高校項目預算績效管理中存在的問題

近幾年，隨著國家財政持續加大對“雙一流”建設項目的投入，各高校的教學科研能力逐漸提升，建設項目經費也在逐年增長。一方面為學校的內涵建設及健康發展提供了有利的機會；另一方面對學校項目經費的管理水平要求也越來越嚴格，對學校項目管理的能力也提出了更高的要求。

（一）項目資金分配與學校事業發展規劃脫節。由于財政預算是在上一年度編制，學校在編制項目經費的時候，出現了“零散”的經費分配，無法完全按照第二年的重點工作來統一部署。由于經費有限、報批時間緊、研究論證不夠等原因，學校項目預算的編制有一定程度上的隨意性和盲目性，很難從學校的發展規劃出發，也沒有充分考慮到學校的實際財務狀況，導致項目預算中的資金供需矛盾突出，學校財務部門往往只能依靠經驗來進行項目資金的分配，預算編制與學校事業發展規劃脫節，缺乏科學性。

（二）項目預算績效編報質量參差不齊。在高校的預算編制工作中，預算管理部門和使用單位的預算人員質量是決定其編制水平的重要因素。但是，由于各部門負責的人員素質千差萬別，不夠了解具體的預算編制及相關財政政策，預算績效目標不明確不清晰、項目支出不合理等情況大量存在，最終可能會導致預算結余規模較大，或預算執行中調整較為頻繁，甚至年底存在突擊花錢、重復購置等浪費公共資源的情況。

（三）項目預算績效目標申報編制不符合要求。按照“誰申請經費、誰制定指標”的原則，在申報項目預算時，要以合理的績效指標為依據。就目前而言，為了獲得資金支持，大部分的項目已經做好了前期的準備工作，在必要性和可行性等方面的論證材料也相對完整。但是，在具體績效指標的設定上，仍然存在著一些問題。一是因為項目執行中缺乏專門的預算績效管理人員，造成績效指標設置不合理、不規范；二是指標大多是籠統的表述，而實際的量化指標很少，無法適應績效可考核需求；三是為保證項目建設工作的順利開展，存在預算編制額度及口徑預計不準確、支出結構不合理等問題，不能滿足預算績效管理的需要，從而對項目的順利進行造成不利的影響。

（四）項目實施過程缺乏有效監督，資金使用不規范，使用效率不高。目前，項目管理中仍有部分“重投入、輕管理、重支出、輕業績”的現象，資金使用上，普遍缺少對資金使用的監督和控制，資金使用目標的實現程度、進度、資金使用范圍、資金使用額度等方面的控制不力。部分項目經費的利用存在著嚴重的隨意性，無法完全按照計劃進行，從而影響到績效指標的實現。因為缺乏對項目實施的監管，會使項目執行中的一些偏差無法及時發現和糾正，等到項目實施完畢時，問題已經形成，無法改變，從而造成無法彌補的損失。

（五）項目實施后評價結果不準確、不及時，同時對評價結果也缺乏應用。項目績效評估是在項目結束后，對申報時設定各個指標的完成情況進行評價，并嚴格按照標準及規范流程，定量、精細地分析各類指標，以得到及時、準確、客觀、公正的評價。然而，在實踐中，由于各類指標不全面、不準確，缺乏可量化的指標，大大加大了評價難度，同時在評價期間，著重分析和測量成果，難以進行結果的分析和評估，進而造成評估結果缺乏科學性和適用性。另外，由于缺少中期監督，大部分項目都是在年度結束或者全面完結后進行分析和評價，導致項目績效評價不夠及時，常常在評估成果尚未形成前就已安排好了下一階段的預算，難以對下一階段的預算進行控制。

三、高校全面實施預算績效管理的對策

（一）強化全面預算績效管理理念。高校應切實做到全面預算績效管理，一是通過建立“線上+線下”“傳統+創新”的宣傳方式，廣泛宣傳有關預算績效管理的知識；二是強化對各部門主要領導、骨干人員進行績效管理的培訓，使各部門主要負責人及骨干人員提高對預算績效管理工作的認識，并了解整體預算績效管理的全流程，了解自己在這個過程中的作用，了解自己在這個過程中應該承擔的責任；三是要完善管理措施，既要重視財務總額控制，也要注重項目目標實現，保證學校戰略導向與財務管理的有機結合。

（二）完善全面預算績效管理機制。一是高校要加強對學校領導干部隊伍的建設，要切實加強對高校全面預算績效管理工作的重視。與各部門負責人及項目負責人簽訂預算、項目績效管理責任書，并將責任落實到各二級單位。在績效執行過程中，績效管理機構要與各部門隨時保持有效溝通，以保證完成所有工作任務，并取得較好的效果。二是加強系統的預算績效管理，明確預算執行各個環節的主體責任，確保各項績效管理工作都能按規定的流程進行。

（三）健全考評機制，完善績效考核結果。將項目績效評估結果運用于全面預算績效管理，是學校繼續完善預算管理、合理安排下一年度預算的關鍵。要使經費使用者從源頭上關注其使用效益，就必須把績效考核結果和項目經費的配置有機地結合起來，并建立起一種長期的激勵和制約的制度。一是將項目績效考核與各部門考評、獎懲有機結合起來，并制定相應的獎懲機制，讓考核的效果更好地發揮作用，讓所有部門及人員都能從根本上意識到項目績效考核的重要性，進而在校園里營造出一種良性的競爭環境。二是將考核結果與下一年的財政預算掛鉤，在校內探索一種與學校業務發展緊密結合的預算績效評估方法，從而將其運用于學校的實際工作中。對積極上報預算績效目標、積極開展績效監測、全年績效目標實現良好的部門，進行績效評估和獎勵。同時，學校要建立責任追究制度，對未完成績效目標的項目，不列入預算，對不積極開展績效管理工作的部門予以相關預算縮減。在實施過程中，要做到公開透明、公開接受社會監督監察，不斷提高學校的管理水平和公信力。

（四）建立項目預算績效管理專家庫。學校可以根據實際情況，組織全國各地的專家學者，建立績效管理專家庫，建立高效績效考核體系，實施績效監控、績效評價的應用進行科學的甄別，并給出合理的評價建議。要在高校內組織校內專家，對學校的發展進行綜合規劃，并制定總績效指標，以確保高校的預算績效評估制度的建立。在進行業績考核、業績自我評估時，可以從專家系統中選擇專家進行評估，以保證評估結果的專業性、客觀性和公平性。

（五）成立績效管理領導小組，組建績效管理專業化隊伍。高校要建立績效管理領導小組，堅持可持續發展的基本原則，把績效管理納入到學校的治理之中。同時，要使各職能部門和各業務單位之間的關系更加清晰，責任明確，財權要協調一致。另外，要通過外部引進、內部培訓和專業選拔等途徑，組建具有一定業績管理水平的專業人才隊伍，使學校預算績效管理在實施過程中得到落實。

（六）加大預算績效管理人員培訓力度，提高項目預算編制質量。高校預算績效管理是學校項目管理的重要組成部分，工作人員的工作能力直接關系到預算管理的質量。因此，加大工作人員的專業能力培養對于提高高校預算績效管理能力具有十分重要的意義。首先，要強化對高校會計人員財務管理能力的業務培訓，提高會計從業人員的職業素養，為學校的項目預算和資金統籌打下牢固的基礎。其次，加強預算執行負責人員的專業培訓，明確從項目申報、項目入庫、績效指標編制、項目執行及監控、項目評價等各個方面的工作內容及職責。要指定專人，強化項目全過程管理，預算績效管理是一個系統工程，要按照具體的工作內容及工作職責，高質量地開展預算績效管理相關工作。

（七）加強預算績效管理信息系統建設，委托專業機構開展定期評價。目前，很多單位的財政項目預算績效管理工作依托于財政預算一體化系統中績效管理模塊的功能，主要包括財政預算項目入庫階段年度目標設置、中長期目標設置，預算編制階段分年度目標設置、產出指標、效益指標及滿意度指標設置，預算執行階段績效指標調整及偏差原因分析，預算執行結束階段績效目標自我評價。財政的預算績效管理適用于單位總體預算項目，相關的數據來源于單位分配的項目。為了進一步科學管理單位的內部預算項目，各單位可以與成熟的信息軟件公司合作，開發建設一套符合學校實際管理需求的績效管理信息系統，嵌入學校各類內部控制管理規章制度及審核流程，實現單位各類項目預算績效的全生命周期管理，提升預算績效管理工作的質量，進而與財政預算一體化系統中績效管理模塊有機結合，更好地促進預算績效目標的實現，也有利于學校預算項目績效管理工作的順利有序進行，及時解決預算績效管理工作中存在的問題。此外，可以定期委托具有豐富經驗的評估機構，對學校預算子項目進行統一評價，根據評價結果制訂整改方案，推進預算績效工作的深入開展。

綜上所述，在實施項目管理時，實行全面預算績效管理，既能提高經費的利用率，又能確保管理程序符合要求，提高管理質量，為高等學校的教學和科研工作提供經費支持。通過實施全面預算績效管理，可以更好地配置和利用資源，為今后的財務管理工作提供參考，提高學校的項目管理水平，保障學校的健康、穩定發展。