國家重點生態功能區保護與補償政策研究綜述

□文/于 響

（大連民族大學經濟管理學院 遼寧·大連）

［提要］為了保護好國家重點生態功能區，維護生態系統，促進生態環境永續發展，共建人類命運共同體，以分析生態環境的脆弱性及其成因要素為切入點，綜合已有研究成果，認為決定生態環境的影響因素包括自然因素和人為因素，人為因素對生態環境的影響更大，可以促使生態環境穩定與脆弱的轉化，必須通過保護與補償政策規范人類利用和改造自然的行為。以轉移支付為側重點，綜述國內學者提出的當前國家重點生態功能區保護與補償政策中存在的問題與政策建議，對國內學者的相關研究進行反思，提出研究展望。

國家重點生態功能區指承擔水源涵養、水土保持、防風固沙和生物多樣性維護等重要生態功能，關系全國或較大范圍區域的生態安全，需要在國土空間開發中限制進行大規模、高強度的工業化和城鎮化開發，以保持并提高生態產品供給能力的區域。對國家重點生態功能區的保護也是對少數民族地區的保護，只有少數民族地區實現脫貧致富，才能真正實現共同富裕。與精準扶貧的以人為幫扶核心不同，近年來國家重點生態功能區的保護與補償是以指定地區的生態環境的特殊性為基礎，運用生態補償、生態產品價值實現等方法更好地保護和發展國家重點生態功能區，這不僅僅要有經濟上和政治上的扶持和補助，更要結合不同重點生態功能區的現狀、氣候以及自然規律，制定出切合實際的發展方針政策，促進國家重點生態功能區良性發展。

一、國家重點生態功能區現狀

生態系統是指在自然界一定的特定空間內，由生物和環境組成的一個統一體。生態系統是一個復雜的開放系統，主要由三大類組成，即社會系統、自然系統和社會-自然耦合生態系統。生態環境是指在特定的區域內，由氣候、地貌、土壤、水文、動植物和人類活動等因素組成的綜合體，既是人類賴以生存的基礎，同時又受人類活動的影響。

（一）脆弱性概念。近年來，人口、資源和環境的問題對人類生存條件發出巨大的挑戰，生態環境的脆弱性日益成為資源環境科學的學者們所研究的熱點。評價生態環境的脆弱性，并對生態環境的恢復提出針對性的措施，對經濟社會的可持續發展來說有著十分重要的意義。脆弱性是指生態系統在受到干擾時，很可能發生狀態的轉變，而且一旦狀態發生了改變，就很難恢復原狀。這種轉變往往帶來以下幾種潛在反應：生態系統受到的損失不可彌補；由于人類生產生活的行為需要不斷獲取生態產品或者破壞生態環境，導致生態系統的抗敏能力降低；如果這種損失同時降低了生物多樣性和生態系統的穩定性，那么狀況就會更差，出現惡性循環。

（二）生態系統脆弱性的原因。造成生態環境脆弱的原因有自然因素，但更多的是人為因素，在自然因素和人為因素的相互作用下使得生態環境每況愈下。造成生態環境脆弱性的成因有以下幾點：

1、自然因素。地質構造，地貌特征，地表組成物質，氣候，生物群落的類型、組成和結構等因素構成了自然因素，自然因素是生態環境形成的物質基礎。地質構造運動通過對地表的物質和能量分配的改變或影響，給地理過程發生的空間打下了堅實的基礎；造成地貌脆弱性的因素有許多，其中主要的是石灰巖山地丘陵陡坡多、土質層薄等因素；地表組成物質對生態脆弱性的影響一般是需要與其他物質一起的綜合影響，河流湖泊對土地的沖刷從而加劇水土流失就是一個很好的例子；氣候因素主要由光、熱、水的變化以及相互間綜合影響造成生態環境的脆弱性，在高寒或者干旱地區，生物活躍度十分低下，導致生態環境脆弱；生物群落結構也對生態環境造成一定的影響，如果生物群落結構簡單，則當出現自然災害時極易干擾其內部結構，破壞其穩定性，造成生態環境脆弱。

2、人為因素。人與生態系統的關系是人類生存與發展的基本關系。生態系統為人類提供了生存和發展的條件，也制約著人類的行為，人類的生存發展依賴于生態系統，同時也影響著生態系統的結構、功能與演化過程。所以，人與生態系統的關系是對立統一的辯證關系。具體體現在兩個方面：一是人類對生態系統的影響與作用；二是生態系統對人類的影響與反作用。

人類不合理利用資源環境的主要表現有：濫伐森林、過度開礦選礦、過度捕捉鳥類導致鳥類大量死亡、污水排放等等。人類對生態環境的不斷索取和破壞，使得生態系統的自然演進方向簡單化、年輕化，也使生態體統的穩定性降低。

趙躍龍發現，并不是只要有自然脆弱因素存在，生態環境就一定脆弱，也不是沒有脆弱因素存在生態環境就一定良好穩固，這與人類活動有很大的關系。通過人類對生態系統的修復和保護，有脆弱因素的生態系統也同樣能夠獲得良好的發展，反之，如果人類毫無節制地在沒有脆弱因素的生態系統中進行破壞，那好的生態系統也會變壞。此外，即使是自然脆弱因素和人為不利影響同時存在，只要人為不利影響沒有超過生態環境自身的承載能力，生態環境也就不脆弱。世界上不存在絕對穩定的生態系統，生態系統因其內部結構等的不同，其脆弱程度也不盡相同。相對穩定的生態系統，不代表不存在脆弱因素或者導致環境脆弱的因素。隨著人類社會的飛速發展，人類對生態資源的需求與日俱增，影響自然的不利行為也逐漸增多，這就有可能超過某些穩定的生態環境的承載負擔，導致其從穩定的生態環境變成脆弱的生態環境，從這一層面來講，所有生態系統都具有脆弱性，區別只是程度不同而已。

二、國家重點生態功能區轉移支付政策導向研究

近年來，財政部下達了許多關于生態保護的各項政策，闡明了生態環境保護的重要性，為生態環境的保護提供了思想引領和價值導向。自2008年開始，為了加強生態環境保護與民生之間的關系，中央財政在均衡性轉移支付項下設立國家重點生態功能區轉移支付；2009年，財政部正式印發《國家重點生態功能區轉移支付（試點）辦法》（財預［2009］433號）；2010年，國務院印發《全國主體功能區規劃》，劃定了國家重點生態功能區的具體范圍，制定了配套的轉移支付政策。以后的每年或隔年，都會頒布中央對地方的轉移支付辦法，給國家重點生態功能區轉移支付政策的實施提供具體的方針政策和價值引領。2020年，國家重點生態功能區的轉移支付政策已經在我國31個省實施，累計投入超過6，000億元，對國家重點生態功能區給予了最直接、最集中、最堅實的保護力量，使得我國對保護生態平衡、維護人與自然和諧共處的關系提升到了一個更高的階段。

（一）存在的主要問題

1、國家分配給重點生態功能區的轉移支付資金不能滿足生態環境保護需求。目前，國家重點生態功能區轉移支付主要通過標準財政收支缺口的動態變化對國家重點生態功能區進行扶助與補償，這種利用資金補助的方式是“以標準財政收支缺口為基礎”的基本導向，不能認清生態環境保護的重要性和必要性，從而影響了重點生態功能區轉移支付的成果效益。不能認清生態環境保護的重要性和必要性對于生態環境保護十分不利，這就不能將有限的資源高效投入到生態環境保護建設中來。從各種生態環境保護的總支出來看，不同地域不同類型所支付的金額各不相同，并且這些典型縣所支付的生態環境保護支出與獲得的轉移支付資金的相關性并不明顯。

2、生態產品價值實現不夠充分。生態產品價值實現實質上是一種市場交易行為，是在市場機制的作用下，使生態產品的供給者獲得收益和獎勵。生態產品價值實現可以提高生態產品提供者發現生態產品價值的能力，從而實現生態產品價值。當前的轉移支付政策還沒有充分激發生態環境保護的活力和動力，許多重點生態功能區處在“輸血式”的補償階段，不具備“造血式”發展的能力和動力，人們對生態產品價值實現的認知還十分模糊，對其關注度較低，實現度收效甚微。

3、生態環境部門對國家重點生態功能區轉移支付的監督考核、激勵機制力度不夠。當前，生態環境部門主要對國家重點生態功能區的生態環境質量檢測、評價與考核工作方面負責，績效考核手段僅限于國家重點生態功能區的轉移支付資金的劃撥和使用，對地方政府績效評估效果的影響不大。如果經濟發展的收益比國家重點生態功能區的轉移支付大，就會使扣減轉移支付的懲罰對地方政府的作用顯得乏力。同時，政府沒有充分發揮積極的政策導向作用，引導各地方政府和人民認識到生態環境保護的重要性和必要性，共同維護生態環境，不能認識生態產品價值，無法對破壞生態環境的行為實時監督和獎勵。

（二）對策建議

1、完善重點生態功能區生態環境補償標準。當前，國家重點生態功能區在補償標準上還存在不足，應根據實際情況，對生活在重點生態功能區附近的公民給予補償。給公民的補償或是直接進行資金補償，或是授予榮譽，亦或是提供一些優惠待遇，彌補公民的私人成本小于社會成本的空缺，提高生態環境保護的內生動力。同時，對破壞生態環境的公民應及時進行懲罰，使生態環境保護得到保障。

2、激發橫向生態補償活力。現階段，國家重點生態功能區的區域間橫向補償發展沒有縱向轉移支付運用得充分。我國生態環境錯綜復雜，單單憑借中央財政轉移支付進行生態補償，不但沒有辦法滿足各生態功能區的不同生態保護需求，而且也無法解決省際間生態效益低下或成本外溢的問題。因此，需要加快建立國家重點生態功能區的橫向轉移支付制度，由受益地區向依舊缺乏有力保障的生態功能區進行補償。橫向生態補償的開展有利于平衡區域之間的利益，減少沖突，在生態環境得到保護的同時，還能有效促進社會和諧。

3、健全監督考核與激勵機制。公平劃分法律責任、完善相應激勵和懲戒機制的首要前提是，依據產業準入負面清單和環境質量檢測評估這兩項制度為考量，評估生態環境質量并建立相應制度。對于資金用途監管方面，如果不能對資金使用情況清晰明了，那無疑是把生態環境專項保護的“錢袋子”打開了一個豁口，使財政轉移支付的效果大打折扣。因此，要加強財政轉移支付資金的嚴格監督管控制度，防止資金被挪用或者賬目作假。為了使資金的投入能夠得到合理有效的利用，除監管外還應設立具體的懲罰機制，否則監督管理機制將形同虛設。

此外，建立激勵機制也同樣重要，中央政府可以從以下的方面著手，一方面對各級地方政府在其管轄范圍內重點生態功能區引入考核機制，達到標準并且保持穩定的給予相應的獎勵，保證生態環境保護的長期性和穩定性；另一方面改善絕對績效的激勵機制，應根據不同生態功能區的實際情況，將氣候、自然災害等不確定因素考慮在內，再制定標準，保證各地方保護生態環境的積極性，促進生態環境的永續發展。

三、結論與展望

生態環境承載了全人類生存的條件和基礎，所以應堅持保護優先、自然恢復為主，推進自然生態系統保護和修復。國內學者研究國家重點生態功能區的保護主要從財政轉移支付手段和生態補償政策出發，具體實施存在不足，主要表現在以下幾點：

（一）對于國家重點生態功能區的保護，政府的作用固然重要，但民眾的作用同樣不可忽視。民眾的生活如果沒有最基本的保障，就會不惜破壞已經建立起保護的生態功能區去獲取利益來維持生計，加之民眾生態保護的觀念十分落后，因此保證生態功能區周邊民眾最基本的生產生活就顯得尤為重要，但目前對此卻沒有詳細的相關法律法規來制約。

（二）管理體系不夠完善。生態保護是一個整體，由于管理體系不合理，導致生態環境保護要素分頭管理現象十分普遍，有些地區由于權責不清晰導致問題責任推諉的現象存在，不能高效快速地解決問題。

（三）法律體系不夠完善。沒有完整、系統、詳盡的法律體系為國家生態功能區的保護提供強有力的保障。

根據國家重點生態功能區保護現狀，提出以下相關建議：對于國家重點生態功能區的保護和修復，提升保護生態環境的意識，僅僅依靠民眾的自覺性是不現實的，必須制定相關的法律、制度、稅收、獎懲機制等，監督和管理公眾對生態環境的保護。以大連為例，可以與政府簽訂合同將公共海域私有化，在其利用海域期間，該海域的生態環境由承包人全權負責，一旦海域出現問題，立即實行問責制度，對于正面影響所造成的直接承包責任人損失給予經濟補償，這樣既能夠幫助承包人在海洋可承受的范圍內得到經濟方面的收益，又能減輕海洋環境承受的負擔。對環境產生正外部性效應的行為進行補償，賞罰分明，由此鼓勵生態正效應行為，如森林法中就涉及到公益林補償的問題。這樣能夠提升公民的社會責任感，更好地保護生態環境，實現綠色可持續發展。