公務員養老保險制度國際比較

□文/梁秋崎

（首都經濟貿易大學勞動經濟學院 北京）

［提要］各國的養老保障制度是其意識形態的直接反映。本文在以公務員和其他社會群體為主體的養老保險間的關系為分類依據的基礎上，通過查閱國內外有關公務員養老保險制度相關文獻，最終選擇新加坡、英國與德國三國作為典型國家，對各國公務員養老保險制度的特點進行比較，旨在為推動我國機關事業單位養老保險制度改革“并軌”實施提供新思路。

國家公共部門人員的社會保障問題一直以來都是各國所關注的焦點，它直接反映了國家的經濟實力和意識進步。我國2015年實施的機關事業單位養老保險制度改革正在逐步實現從獨立到統一的轉變，該項改革實施6年有余，10年改革過渡期現已過半，各項改革工作在取得顯著進展的同時也出現了一些問題。研究國外公務員養老金制度“由分立到統一”的改革做法可為我國完善有關方面的政策提供借鑒。

一、國際上公務員養老保險制度分類標準

依據不同的標準，國際學者們將公務員養老保險制度劃分為多種類型。根據義務主體間不同的責任分擔形式，可以把它們細分為投保資助型、福利國家型和強制積累型；根據養老金水平的待遇確定方式，可分為待遇確定型（DB）、繳費確定型（DC）和繳費確定制與給付確定制相結合三種模式；根據養老保險基金的籌措模式，劃分為現收現付制、完全積累制和部分積累制。

本文選用我國學者龍玉其2011年以公務員和其他社會群體養老保險間的關系為分類依據所確定的標準，選用典型國家分別為新加坡（完全融合型）、英國（部分融合型）與德國（完全獨立型），對上述幾類公務員養老保險制度進行比較研究。

（一）完全融合型。完全融合型公務員養老保險制度主要是指把公務員這一社會群體直接融入到國家整個養老保障制度體系中，與其他社會成員在基本養老保險支付、待遇確定等環節上基本相同。

（二）部分融合型。部分融合型的公務員養老保險制度是指除國家基本養老金之外還需參與特殊的職業型公務員養老保險或者其他形式的補充保險，它們在繳費方式、給付條件上的標準有區別之處。換句話說，公務員在參加國家基本養老保險的基礎上還要同時參加數種保險，因此又被稱作復合性的養老保險制度。

（三）完全獨立型。完全獨立型的公務員養老保險制度指政府為公務員這一特殊群體制定了單獨制度，與其他社會成員在養老金計發辦法、調整機制、領取資格等方面有所不同，即公共部門雇員與私人部門雇員的退休制度分別管理、完全獨立，因此又被稱為單一性的制度。一般情況下，公共部門雇員養老金制度的慷慨程度較高。

二、新加坡公務員養老保險制度

（一）中央公積金制度。從根本上來說，新加坡的中央公積金制度是一項縱向的長期儲蓄計劃。政府通過縱向積累的制度設計，法定強制實施，促使國民為自己與家庭未來的保障提前進行適度儲蓄與投資，在激發國民勞動積極性的同時減輕政府部門的社保開支負擔。

在中央公積金制度中，雇主和雇員共同負擔繳費義務，具體繳費比例隨社會經濟的實時變化動態調整。對于全體雇員而言，繳費分配的比例主要是以他們每個月平均薪酬的總額作為基數，每月需將薪酬的一部分存入中央公積金賬戶中，再由其按一定的分配比例將繳納的基金以合理的計算順序分配到各個賬戶，繳費比例在變動趨勢上充分體現了年輕時多繳、年老時少繳的總體特征。中央公積金制度為滿足會員的多樣需求分設了四類功能賬戶：普通賬戶覆蓋范圍最廣，可用于會員住房、教育、投資等各個方面；專門賬戶自行為公積金會員積累退休金，在其55歲時自動成立退休賬戶，用于自身老年保障所需；而醫療儲蓄賬戶主要為公積金會員及其直系親屬支付大病保險、門診及住院服務費等醫療衛生費用。

（二）中央公積金制度下的新加坡公務員養老保險制度及特點。新加坡這一完全融合型的中央公積金制度將公務員這一特殊社會群體納入到國民保障中來，使公共部門與私人部門在制度上完全統一。積累資金由中央公積金局統一進行管理和市場化投資，利潤所得用于提高國民的退休待遇水平。

具體特點如下：一是制度在繳費與管理上的高度統一。改革后國家內所有雇員都被融合進中央公積金制度，基金統一由中央公積金局進行投資管理。二是強調個人責任，以自我保障為原則建立個人賬戶，企業和雇員的繳費直接全部計入。而政府扮演監督者角色，主要進行社會保障立法，不直接分擔繳費責任。三是強調自我激勵。將個人賬戶存款與待遇所得聯系起來，可以在調動公務員繳費積極性的同時，幫助雇員樹立自我保障意識。

三、英國公務員養老保險制度

（一）多層次的英國公務員養老保險制度。英國目前運行的公務員養老保險制度是1946年《國民保險法》的產物，將從前復雜的養老保險制度進行整合，在國家范圍內建立了一項全民繳費、待遇領取具有統一標準的基礎養老金。后在幾十年的發展過程中，逐步形成了如今的“三支柱”模式。第一支柱是全民性質的基礎養老金，實行現收現付制，企業和個人共同承擔一半繳費責任，待遇采取待遇確定模式發放。英國的公務員群體同樣可以適用于這一制度，由其個人和政府機構共同繳納養老保險金；基本養老金采取動態調整機制，水平隨最低生活保障標準的浮動及時調整。第二支柱是公務員人群專屬性的職業養老金。1972年的《公務員年金法》被認為是英國特殊性職業養老保險制度形成的一個里程碑式法典。在之后的發展過程中，英國逐漸建立并實施了6類公務員職業養老金計劃，分別包括傳統計劃、傳統加值計劃、優質計劃、Nuvos計劃、阿爾法計劃及合伙型計劃。其中，傳統計劃和傳統加值計劃于2002年10月停止運行，優質計劃于2007年停止運行，Novos計劃于2015年4月關閉。阿爾法計劃與合伙型計劃則是當前英國公務員主要參與的職業年金計劃。第三支柱是個人性質的自愿型養老保險，由公務員個人根據自身收入狀況自愿購置商業保險。英國政府對購買養老保險產品施以優惠的免稅政策，以鼓勵個人實現自我負責。在基礎養老金全民統一的基礎上，公務員與其他群體養老保險制度的差別主要是通過二、三支柱來實現的。

（二）英國三支柱公務員養老保險制度的特點。一是制度設計部分融合。不同社會群體間融合與平等的主要體現就在于，英國公務員不搞特殊，同樣也參加了國家基本養老保險制度并按照統一標準進行繳費、管理和監督，同時又為公務員設立了專門的職業養老保險制度，以此來彰顯公務員群體的特殊性。二是體系的多層次性。不同社會主體的多重分擔形式，最大限度地保證了公務員群體在養老金問題上的公平與安全。三是責任分擔的公平化。繳費由政府和公務員個人共同承擔，在強調政府財政責任的同時，深化了公務員的自我負責意識。

四、德國公務員養老保險制度

（一）德國公務員養老保險制度

1、籌資方式。德國當前的公務員養老保險制度在籌資方式上實行現收現付制，即用當前上班的勞動者繳納的養老保險基金作為養老金支付給已退休人員。每年需要支付給公務員養老費用的部分都提前包含進了國家的財政預算，融資一般是通過稅收實現的，公務員個人無需繳納保險費用。該制度與其他群體的養老保險制度完全分開、獨立運行，但由于當前公務員總人數已超170萬人且還在持續不斷攀升，這種完全獨立的公務員養老保險模式給德國社會和政府帶來了巨大的經濟壓力。

2、公務員養老金的計算。養老金的報酬與在崗服務年限是計算德國公務員養老金的兩個重要變量。前者包含了如退休前的基本工資和各種津貼福利等。由于個人不負擔繳費責任，逐年遞增的大額支出給政府財政帶來了巨大的壓力，德國政府近些年也在不斷調整公務員養老金的替代率以緩解財政負擔，標準由2003年的75%降低到了2010年的71.75%。

（二）德國公務員養老保險制度的具體特點。在德國的公務員養老保險制度中，立法、籌資和管理由有政府包攬，國家參與程度高。首先，根據公務員的職業特點和性質設計一種完全獨立的體系和制度模式，將公務員這一特殊的社會群體獨立于其他社會群體之外；其次，采用現收現付制度，通過政府稅收手段進行籌資，個人不負擔繳費責任，所籌資金由專門部門負責，不與其他群體的養老金共同進行投資管理。

五、不同類型的公務員養老保險制度及其借鑒意義

目前，我國2015年開始推行的機關事業單位養老保險制度改革已開展了7年之余，各項政策措施平穩有序落地的同時，也出現一些超出預期的新問題，特別是在“中人”待遇平穩銜接方面。例如，由于定位模糊，職業年金在中人過渡期間作為待遇計算的一部分參與基本養老金的計發，不可避免地擠占了基礎養老金待遇，且在調試中被剔除，不符合基本養老保險制度“多繳多得、長繳多得”的機制與原則。上述問題需要在過渡期內及時得到妥善解決，才能夠確保在過渡期結束后順利、平穩地實現改革前后養老金待遇的有效銜接。

如前文所述，部分國家通過增設補充性養老金計劃等方式確保了公務員養老金待遇平穩過渡，是我國機關事業單位養老保險制度改革的重要參考依據。首先，因事因地制宜一直以來都是所有改革的首要出發點，必須實時地對我國當前形勢進行考量。盡管我國當前機關事業單位養老保險制度改革已經非常迫切，仍然要求我們切記避免盲目進行，需要從我國公務員養老制度的發展歷史、市場經濟體制、社會保障體系管理模式及國家未來發展規劃等諸多影響因素入手，穩中求進。尤其在融合時考慮到我國人口眾多、經濟和社會發展能力水平不高、地域差異較大的現實和國情，因地制宜地逐步融合才是最好選擇，既不至于形成制度分散的混亂局面，又不會因為過于追求平等而損失效率。其次，公務員養老保險制度改革成敗與否，公平與高效的結合至關重要。現行的機關事業單位養老保險制度并不能充分地調動公務員的繳費積極性，更不能夠平衡和彌補不同社會群體間的福利待遇差距。我國機關與事業單位養老保險制度改革迫在眉睫，公平與高效的有效結合應作為重要依據貫穿整個改革始末。

具體而言，不僅需要建立政府、單位和個人責任共擔的三方協作的合力型籌資機制，而且需要實現多維度、多層次的公務員養老保險制度體系。責任共擔的機制充分符合市場經濟的基本規律，可以有效地推動國家養老保險制度及其財政未來可持續發展，一定程度上不僅可以減輕財政負擔，還能在精神層面提高個人自我責任意識，促進權利與義務的緊密結合。同時，多維度、多支柱的社會基本養老保險體系是本文選用的典型國家實現公平與效率、制度融合的有效手段。在體現不同社會群體間融合與平等（第一層次的國家養老金）的基礎上進行改革，并且與特殊性的公務員職業養老保險制度（第二支柱）和國家支持下的個人自愿儲蓄系統（第三支柱）三維結合形成三支柱體系，最終成功實現我國機關事業單位養老保險制度的改革與完善。