社會博弈與公共理性：義務教育“公民同招”的治理邏輯與路徑

李 毅 李紀陽

（西南財經大學法學院，成都 610031）

義務教育階段的招生與擇校問題一直是我國教育改革進程中的一大癥結，也是社會各界始終關注的民生焦點。我國義務教育的發展和政策更迭總是圍繞公辦學校與民辦學校的競爭共存關系這一重要脈絡，經歷了從“公民同辦”“公退民進”到如今“公民同招”的政策演進過程。“均等化”和“公益性”是新時代義務教育發展戰略的重要目標指向。黨的十九大提出了“基本公共服務均等化基本實現”的目標，優先發展教育，發展素質教育，推進教育公平，努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育。國家“十四五”規劃將“堅持教育公益性原則，深化教育改革，促進教育公平”作為建設高質量教育體系的重要內容。在這樣的價值和目標指導下，“公民同招”政策應時而生。從2019年《中共中央 國務院關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》（以下簡稱《意見》）到2021年《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）的修訂，各地陸續進入全面推進“免試、就近、同期、統一管理”的義務教育“公民同招”落地階段。“公民同招”政策的制度目的和價值遵循是維護義務教育的起點公平和均衡發展。然而，教育問題具有濃厚的社會屬性，其發展受社會制約，教育改革本質上是一種社會問題治理的體現（吳康寧，2016）。“公民同招”政策的出臺觸動了其背后多元利益主體的敏感神經，各地在實施落地的過程中亦存在認識上的不統一和手段上的偏差。我們有必要以歷史的眼光和制度發生學的視角探究義務教育招生問題背后多元利益的博弈與動因，檢視傳統教育治理邏輯的經驗教訓，厘清相關法規政策的規制內涵，從而建構起各方利益群體對“公民同招”的公共理性，實現利益上的博弈均衡和認識上的統一；并有針對性地細化實施規則、防范潛在風險，使義務教育“公民同招”政策由制度設計走向價值引領、多元協調、有效規制的教育綜合治理軌道。

一、義務教育“公民同招”的多元利益博弈

（一）公辦學校與民辦學校圍繞“招生自主權”的爭議

“公民同招”政策的核心內容是對民辦義務教育學校的招生自主權進行調整和規制，這也是長期以來義務教育階段民辦學校和公辦學校之間的主要爭論焦點。《意見》和《實施條例》修訂的重點之一是關于民辦義務教育學校招生方面的規定。主要體現在以下五個方面：一是限制了民辦學校的招生范圍，取消了以往民辦學校可以自主跨區招生的權限，原則上只能在審批機關管轄的區域內招生；二是禁止民辦義務教育學校以任何形式組織考試和提前招生；三是全面推進義務教育階段招生的就近入學；四是民辦義務教育學校超出招生計劃的名額由電腦隨機錄取；五是義務教育階段的民辦學校和公辦學校統一由審批地進行管理統籌，同步招生。在對民辦義務教育學校招生自主權進行規制的同時，《條例》也明確禁止了公辦義務教育學校創辦或者參與創辦民辦學校，杜絕“名校辦民校”的情況。

一系列政策和法規的出臺，首當其沖的便是民辦義務教育學校的相關利益群體。有觀點認為，民辦義務教育學校的辦學與經營不需要國家財政的支撐，其目的是滿足學生和家長的擇校需求以及市場選擇的導向，其應該享有充分權利進行較為自由的社會招生（朱永新，2013）。“公民同招”政策是對民辦義務教育學校的歧視和過度干預，違背了市場競爭的自由、公平原則；認為自由招生是民辦學校的法定權利，是由民辦學校的固有特點和市場屬性決定的，限制民辦義務教育學校的招生自由就是過度擠壓民辦學校的生存發展空間。這一利益群體從市場競爭的自由與公平視角，認為民辦學校“擇校熱”的出現是市場競爭選擇的結果，某些公辦義務教育學校的生存艱難是其自身辦學能力和競爭機制落后導致的，不能簡單歸結于民辦義務教育學校的不公平競爭（景安磊，周海濤，2020）。對于公辦義務教育學校而言，除了部分已經舉辦了民校的公辦名校外，大部分公辦義務教育學校對“公民同招”政策持支持態度。這一利益群體認為，這是實現教育公平和競爭公平的重要舉措，是對跨區掐尖招生等教育競爭亂象的有效規制；從而均衡優質生源，提高公辦義務教育學校的辦學競爭力，實現義務教育資源均衡布局。公辦義務教育學校可以逐步挽回被民辦義務教育學校擠壓的生存空間，恢復辦學活力和積極性，提高教學質量（李建文，檀傳寶，2021）。

（二）優質教育資源供給不足和“升學率”訴求的矛盾

教育資源的相對稀缺性以及受教育方在選擇學校中的交易成本，使招生擇校政策背后的不同利益群體必然產生基于現實訴求的利益沖突。“民辦擇校熱”和“公退民進”現象背后折射出的是優質教育資源供給不足和配置不均的本質（徐興旺，2017）。對于家長和學生而言，在競爭性教育選拔和應試為主的升學機制沒有進行大的變革情況下，較大的升學壓力使家長和學生作為受教育方和教育選擇方不可避免地追逐升學率較高的民辦義務教育學校。民辦義務教育學校在誕生之初就是為了解決公辦義務教育的供給不足問題。國家鼓勵社會力量辦學、在教育領域引入市場機制，民辦義務教育實現了對公辦義務教育的有效補充，有助于吸引更多社會資本，在一定程度上緩解了公辦義務教育政府投入不足的問題，進而與公辦義務教育同臺競爭、共同發展。

隨著民辦義務教育市場化進程的不斷深入，又造成了一種新的 “資源緊張”，進而引發了如今社會熱議的“教育內卷”問題。教育資本化、師資聚集化、生源爭奪白熱化，打破了義務教育資源的均衡狀態，優質教育資源又形成新的供給緊張。比如，民辦義務教育學校可以遠高于公辦義務教育學校的薪資水平聚集優質師資，一些公辦義務教育學校的優秀教師、校長，甚至一些教育主管部門的工作人員“下海”加入民辦義務教育學校。優質師資的聚集和擇優招生的制度傾斜又帶來了優質生源的聚集，而優質生源又進一步抬高了民辦義務教育學校的教育績效優勢（祁翔，鄭磊，2019）。直接導致的結果就是公辦與民辦之間“升學率”差距的擴大。有數據顯示，上海2016年的中考升學率排名前10位的均是民辦義務教育初中，杭州2016年中考成績500分以上的高分生源有9成以上來自于民辦初中，成都從2016年到2020年，連續5年中考成績排名中，重點高中升入率前5名的學校均是民辦初中，并且平均重點率均超過90%（陸韻，2020）。在資本的催動下，民辦義務教育學校的領先優勢一定程度上壟斷了優質教育資源，使公辦與民辦共同發展的局面被打破，造成了新的資源競爭與相對稀缺，加劇了家長和學生的擇校焦慮，拉大了公辦與民辦義務教育學校之間的教育績效差距。

（三）教育相關產業的利益沖突

社會環境和需求影響著教育發展的導向，而教育也反作用于相關產業和社會發展導向。在市場機制下，除了民辦義務教育學校外，與教育緊密相關的產業莫過于教育培訓與房地產。教育產業化的一個重要標志是資本的大量介入。大量資本涌入教育產業的積極作用在于豐富了教育產品，滿足了人民群眾對不同類型優質教育資源的需求。但教育資本的過度擴張，也引發了教育領域的消費熱潮，這在大城市中尤為明顯。在辦學質量尚未實現整體均衡的背景下，尤其對城市中高收入家庭而言，經濟基礎和社會資源的優勢使得其在教育方面的支出高于普通家庭，通過購買校外培訓服務增加其子女進入優質民辦名校的概率。民辦義務教育學校的熱度不降，相關校外培訓產業依舊不會降溫。加之消費傳導，這種趨勢亦會愈演愈烈，所有人都將會被其“綁架”，形成教育惡性競爭的“劇場效應”。根據中國教育財政家庭調查的數據顯示，2017年我國在學前教育和義務教育階段的家庭教育支出占到GDP的比重為2.48%，高達19 042.6億元，遠高于上一年度全國非財政性教育經費占GDP的1.01%比重（魏易，2018）。教育培訓是教育產業化的最大獲利者之一，也是“公民同招”政策落地的一大干擾因素。

“公民同招”政策連鎖反應中的另一大利益群體莫過于房地產。民辦義務教育學校與公辦義務教育學校同步實行“免試就近”入學制度，從交易成本來看，尤其是對民辦義務教育學校占明顯優勢的一些大城市而言，以戶籍產權為主要競爭方式的成本會大大增加。將民辦義務教育學校的招生范圍由原來的自由招生限定為所在審批轄區的范圍內，從形式上看是讓市場化和家長擇校的熱度降低，但本質上是一種以政府為主導的產權擇校。之前是家長可先報名民辦學校，最后有公辦保底。而現在家長為了子女能有更大概率的擇校保障，將學區房作為更重的擇校籌碼。在新政即將出臺的信息傳出后，部分城市的房地產市場就有了抬頭傾向，在政策正式出臺后，北京、上海、南京、杭州、成都等城市的部分學區房都出現了較大的上漲幅度。“學區房”熱度抬升的本質就是政策的落地還無法滿足大部分受教育群體尋求優質義務教育資源的趨利性動機，沒有解決之前民辦義務教育學校擇校熱背后的根本動因。牽一發而動全身，義務教育招生制度改革如何使其對相關產業的影響和社會整體利益的提升起到正向引導和積極作用，依舊是需要進一步研究的問題。

（四）教育治理中的“市場失靈”與“政府失靈”

民辦義務教育學校擇校熱和擠壓公辦學校的生存空間，這種現象是教育市場化機制盲目擴張的“市場失靈”和教育政策治理中的“政府失靈”（李昌麒，2017）共同作用的結果。自20世紀80年代以來，隨著各主要發達國家相繼弱化或走出凱恩斯主義的經濟發展模式，市場化進程的加快影響著經濟、教育和文化等諸多領域。而在我國當時公辦教育經費緊張的背景下，以市場作為調節經濟重要手段的思潮對我國義務教育階段的教育政策產生了重大影響，并催生出教育資源緊張和不均衡情境下的一系列治理問題。政府從社會治理的角度，實現教育資源的優化配置是其重要目標。但對于政策設計者和治理者而言，又要同時面對一個難題，即市場的自由化和政府治理之間的邊界問題。尤其在教育產業對政府績效產生重大影響的情況下，如何恰如其分地把握好治理的度，平衡公平與效率、市場與規制，有很大難度。

治理者在制定政策和進行治理時，要面對的核心問題是如何平衡效率與公平。治理上的價值理性以價值判斷為前提，其關注和解決的是治理行為是否符合所追求的某種絕對價值（蘇國勛，2016，第90頁）。 這也決定了它無法通過經驗予以實證，并且價值判斷也難以擺脫其與情境、情緒和傳統的內在聯系。所以，在民辦義務教育“摸著石頭過河”的初期，解決效率問題首當其沖，社會資本有效緩解了公共教育資源供給不足的難題，并帶動了相關產業的聚集與發展，盡可放開膽子讓市場機制發揮作用，在這階段的政府治理難度和成本也是極低的。然而隨著市場化程度的不斷加深，在市場機制的負效應愈發顯現的階段，教育產業化帶來的既得紅利以及治理思維的固有慣性就使得治理者很難從對教育產業化的放任與粗放式治理傳統轉變為恰當的、有效的“適度干預”模式。在治理手段的有效跟進與變革上，就會顯得無所適從。

綜上，“公民同招”政策牽一發而動全身，是對義務教育資源現有布局的大幅調整與配置，必然要面對多元利益沖突的治理問題。政策與法規具有天然的剛性，如何使其在落地過程中盡量減少負面影響，發揮最大的制度效能；如何使利益各方達成主動接受制度安排的理性共識。這不能僅靠政府單方面的剛性推動，而是需要柔性的治理藝術。在社會博弈場域下，找到利益各方的博弈均衡點，達成互利的理性共識，進而推動科學施策和有效治理。

二、社會博弈場域下“公民同招”的公共理性建構

（一）公共理性——多元沖突治理的認知前提

“公共理性”（羅爾斯，2002，第187頁）是羅爾斯在繼《正義論》后推出的《政治自由主義》中提出的核心概念，是政治學、法學、社會學、經濟學等學科都在關注和研究的理論，也是當代關于社會治理和制度建構中不可或缺的理論支撐。一直以來，自由和社群兩大主義間的爭論依舊是一個重要的熱點話題，從本質上來看，這種爭論的主要目的就是為了能夠站在一個理性的角度來探索社會成員和社會規范兩者存在的內在關聯性（韋伯，2010，第116頁）。公共理性不僅能夠從自我視角來判斷分析有關社群主義的相關問題，而且還能夠借此理論對社會起到更好的規范作用，這樣就可以有效實現政治共識理論的轉變，從原來強調個體權利的私人領域逐漸向公共領域轉移。也就是說，實現社會治理或者制度建構的認知前提是社會公共理性的形成。而義務教育招生問題具有多元利益沖突與交織的鮮明特征，其治理前提也必然離不開這種社會公共理性的達成。政府在推動和落實“公民同招”政策時如何理解教育公共理性的內涵，如何把握制度激勵形成的關鍵因素，需要對教育公共理性的生成邏輯進行深入研究。

羅爾斯公共理性的一個核心特征就是“相互性”（譚安奎，2016，第160頁）。正是因為這個核心特征使得社會共識的達成有所保障，能夠有效達到約束公共理性的目的。也就是說理性個體需要具有基本的認知和判斷能力，并且還應該具有由己及人的道德能力，這就是相互性的主要含義。 換句話說，就是為了使自己所選擇的行為是正確的，那么就需要從不同角度給出全面的論證，能夠讓其他理性公民所信服和接收（Rawls，1999，第173頁）。在公共理性的相互性這種倫理維度下，羅爾斯為個體自由劃定了合理界限的方案，規劃了在多元社會中的社會公共規范。但是，他對公共領域和私人領域間的劃分過于理想化，相對性原則不能有效達成利益多元化下的社會共識。在現代社會政治框架設定中，如果僅僅依賴公民具備的道德能力和善良自覺來維護社會規范非常困難（哈耶克，1997，第190頁）。羅爾斯在之后的研究中又提出了新的概念，即“產權民主”（羅爾斯，2011，第169頁），即實現公共理性這種所謂公共善的追求更需要對產權本身進行進一步的規范。產權民主可以讓公民在生產資料所有權掌握在自身手中的基礎上，還能夠把公民納入政治活動中，以此來為社會公平良好發展愿景提供保障，更好地實現每個公民間的公平、平等。羅爾斯把產權民主作為實現公共理性和民主制度不可或缺的重要基礎。由此可知，產權民主理論的提出豐富了羅爾斯關于公共理性相互性原則的內涵。為以道德和公共善為基礎的相互性原則引入了利益標準或者說權利基礎，增強了公共理性實現的可能性。這種產權民主的設計使得權利在現實民主的運行之中往往體現為一種資質上的認可和形式上的認可。綜上，羅爾斯公共理性中的相互性原則便體現出兩方面特點，即道德性和產權上的形式正義。

但是，這種相互性原則并不一定能夠起到對實現社會規范和社會治理所預設目的的促進作用。舉兩個現實的例子：我國現有教育政策下的“就近入學”制度就是一種典型的以房屋不動產和戶籍為基礎的產權民主，它的確保障了受教育群體在義務教育階段得到基本教育資源的經濟產權基礎。但現實狀況是，在當今教育所涉及的利益多元化的轉型期，這種產權民主并未帶來受教育群體在擇校環節的道義理性，其無法扭轉個體趨利性被市場逐利性“綁架”的結果。沒有通過產權民主而能有效實現義務教育治理中一系列社會規范的制度效能。再比如，我國的農村集體土地的產權制度也是一種典型的產權民主，它的確保障了村民在參與鄉村治理中的經濟基礎。但現實狀況是，這種產權民主并沒有有效解決一些地區鄉村政治民主中的村民參與度低、制度化程度低、公共意識不高等問題（桂華，2019）。基于此類治理現實，一些學者又嘗試不囿于以公民德性和產權形式正義為基礎的相互性的制度建構和治理邏輯，來進一步豐富相互性的內涵。例如，我國學者葛四友是一個典型代表，他提出“公共理性的相互性應包含互利性”，認為互利性同樣是某種層面上的“相互性”，也就是說利益獲取對雙方都是平等的，不會相互侵占他人的利益而實現公平（葛四友，2017）。這是基于現實人性觀出發的后果主義視角對公共理性的形成進行理解。他認為羅爾斯的相互性更多的是一種基于道德的利他性傾向，要求人們為了滿足公共需求而達成社會共識。而互利性則更多的是一種基于人們的自利性傾向，側重于實質正義，要求人們的所得和付出相對應，依據利益權衡而形成社會共識。他認為只有將這兩種傾向進行結合才是合乎理性的，以此形成的公共理性所構建起的制度規則才能有效達成治理效能。如此便能引導公眾平衡個人之善與社會之善的關系、平衡權利與義務關系，對社會治理和制度效能起到實際激勵作用。公共理性的“互利性”內涵是對“公民同招”政策進一步達成社會共識、平衡多元利益主體訴求的一個有益指引。

（二）博弈均衡——“公民同招”的公共理性建構條件

然而，上文中的這種公共理性，都是在羅爾斯的“無知之幕”下，基于洛克《政府論》中表述的那種原始無政府的“自然狀態”（洛克，2019，第48頁）假設前提下，形成的一種“自發秩序”。這是一種桃花源式的理想社會治理狀態，它具有兩方面的特點：其一是秩序的緩慢建立。這種秩序的建立和維護沒有政府的強力因素，也并非人們主觀臆想出來的，而是廣大社會主體在相互的生活博弈中不斷挖掘和探索出來的，能夠實現對自我和他人共同約束的效果，是一個不斷進步演變的過程；其二是秩序建立的自愿性。基于理性人的假設，人們認識到自身利益與他人利益是存在一定關聯性的，那么可能會放棄自己部分利益，與他人達成協議，尋求合作，最終確保自身利益可以順利實現，以此達成社會共識，形成社會治理的公共理性。

這種公共秩序治理規則的形成是一種在完美狀態下的演繹，而在現實生活中，不同利益訴求的社會參與主體之間往往存在爭利性的沖突——譬如民與民爭利，社會組織與民爭利，社會組織間的爭利等等——這種狀態下的公共理性和公共秩序的建立往往是在不斷的社會博弈過程中實現的。因為僅僅依靠單個群體的力量來維持社會秩序實際上是十分困難的，達到的效果也會差強人意（羅賓斯，賈奇，2016，第153頁）；如果能夠把不同的參與主體都納入其中，在長期社會博弈中為實現共同利益而達成共識，這種“社會博弈-公共理性-秩序建構”過程對社會秩序的建構和維護是十分重要的。比如，當我們在電影院休息區看到一個人大聲喧嘩，我們出于對公共秩序的維護，上前對其批評指責，那么對方很有可能置之不理或者與我們爭吵。而如果是上百人同時在電影放映廳里看影片，這時若有人大聲喧嘩或者打電話，我們同樣出于對公共秩序的維護提醒他注意，他很可能會同意。因為他明白如果對抗很有可能引起其他觀影者的集體批評。為什么同樣是處于維護公共秩序的目的，卻得到兩種截然不同的結果呢？在現實社會中公共規則的建立為什么有時可以產生積極效用，而有時卻行不通呢？這便與社會博弈實際情況存在著一定的關聯性。只有當各個社會參與主體對公共規則的建立和維護在意識上達成這種共識，即“能夠確保自身的利益得到有效實現，并且一旦提出來，對其他參與者也有利并且會得到普遍支持和明確的響應”。這就能解釋為什么在社會治理中或者在制度構建中會出現“好心辦壞事”或者“好事沒辦好”的現象。比如，我們常見的為了城市的公共秩序，城管對占道經營的商販進行規勸和執法。為什么即便是在程序正當、文明執法的情況下，許多地方的商販占道經營情況依然屢禁不止呢？原因在于城管更多的是出于單方美好意愿，沒有找到執法者、公眾、商販三者之間博弈的均衡點，難以滿足公共理性中的互利性原則，從而無法形成使商販遵守規則的制度激勵，難以實現良好的社會治理效能。在教育問題的治理方面，亦是如此。當我們為解決教育資源供給不足的問題而放開民辦義務教育學校的市場化競爭，卻最終引發公辦義務教育學校的不滿、家長對高昂擇校費的不滿。而當我們為扭轉這種局面，采取“公民同招”政策，甚至有些地方在政策落地過程中“一刀切”，又引發民辦義務教育學校的不滿、家長對學區房的焦慮、教育相關產業的阻力等。因此，社會博弈的多元利益均衡之于公共理性的意義是前提性的和直接性的。只有當“公民同招”政策的制度設計和落地措施構想符合教育參與主體的博弈均衡狀態時，才能激勵各方達成具有互利性內涵的教育公共理性，實現對招生問題有效治理的目標。

三、民辦義務教育招生自主權的治理邏輯檢視與風險

（一）義務教育傳統治理邏輯的檢視——放權抑或限制

回顧我國義務教育階段招生政策的發展歷程，我們無法回避的是，不論是“公民同辦”“公退民進”還是到如今“公民同招”，在現實中都給公辦、民辦義務教育學校，以及受教育方、相關產業方、政府治理者帶來不同形式、不同層面的爭議和困擾。這并不能簡單地以應該放寬還是限制對民辦義務教育學校招生自主權就能對其進行合理有效解釋的。這便使我們往往陷入了一種制度困境或者說治理邏輯的泥淖。“制度在發生學上的偉大意義往往是后人回頭展望之際構建起來的，在后來者總體歷史觀的觀照和理性塑造下才有了神圣的光環；而這種光環常常使我們不能也不敢以一種經驗性的求知態度來凝視它和凝視我們自己”（蘇力，2007，第52頁）。 需要我們對以往治理邏輯進行回溯和檢視。

1. 政策試水期的民辦義務教育學校招生審慎放權階段。20世紀80年代中期，伴隨著改革開放在社會各領域的深入推進，教育也逐步開始嘗試建立與社會主義市場經濟相適應的發展和治理體制，民辦義務教育學校在這個階段開始萌發。1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》以及1987年，國家教委《關于社會力量辦學的若干暫行規定》開啟了民辦義務教育的發端。當時的政策規定，民辦學校的招生應面對學校所在地區進行招生，報經學校所在地和招生地的省級教育主管部門，可以進行跨省招生。這一時期初步將民辦義務教育學校的招生權提到政策層面，并且僅限于學歷教育階段，允許跨地域招生，但審批限制較大，需要學校所在地和生源地的兩方省級教育主管部門的審批。但是，由于當時的整體社會狀況和經濟發展重心定位，學歷教育階段的民辦學校相對很少，大部分還是集中在營利性的課外補習培訓機構方面。

2. “公民同辦”大力放權階段。進入20世紀90年代，隨著我國經濟的快速發展，義務教育階段學生入學率顯著提高，政府財政對公辦義務教育學校投入不足的問題日益凸顯，難以滿足人民群眾對義務教育資源的現實需求。一系列鼓勵民辦義務教育發展的政策、法規相繼出臺，如1992年《關于加快教育改革和發展的若干意見》、1997年《社會力量辦學條例》以及1999年《中共中央 國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》提出的“進一步解放思想、轉變觀念，積極鼓勵和支持社會力量以多種形式辦學，滿足人民群眾日益增長的教育需求，形成以政府辦學為主體、公辦學校和民辦學校共同發展的格局”，為民辦義務教育的蓬勃興起與跨越發展提供了政策支持。這時期的民辦義務教育學校相比于公辦義務教育學校擁有了較為自由的辦學招生自主權，民辦學校可以更加靈活地運用教育政策，優化教育資源配置，其辦學模式和激勵制度也更加符合效率要求。到2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》的頒布，更是為民辦義務教育學校帶來了高速發展的“黃金十年”。《綱要》不僅明確了“民辦教育是教育事業發展的重要增長點和促進教育改革的重要力量”這一戰略地位，同時規劃出民辦教育發展的未來格局，即“健全政府主導、社會參與、辦學主體多元、辦學形式多樣、充滿生機活力的辦學體制，形成以政府辦學為主體、全社會積極參與、公辦教育和民辦教育共同發展的格局”。隨后從中央到地方，全國興起了民辦教育發展的熱潮。到2019年，全國教育事業發展統計公報顯示，全國共有各級各類民辦學校19.15萬所，占全國比重36.13%。民辦普通小學6 228所，比上年增加49所，增長0.79%；招生159.04萬人，比上年增加3.74萬人，增長2.41%；在校生944.91萬人，比上年增加60.33萬人，增長6.82%。民辦初中5 793所，比上年增加331所，增長6.06%；招生243.11萬人，比上年增加12.64萬人，增長5.48%；在校生687.40萬人，比上年增加51.10萬人，增長8.03%。至此，民辦義務教育學校與公辦義務教育學校共同發展的格局形成，與此同時，二者的競爭博弈以及背后相關利益群體的博弈和矛盾問題也日益凸顯。

3. “公退民進”政策失靈階段。對民辦義務教育學校大力放權興辦的過程中，義務教育的發展也呈現日益功利化的趨勢。民辦義務教育學校在招生中享有比公辦學校更大的自由和靈活招生方式，逐步形成了對公辦義務教育學校的絕對優勢。在實際操作中，民辦學校的招生考試時間早于公辦學校的統考，在招生的范圍上也沒有嚴格的限制，往往都是民辦學校招考結束后才是公辦學校招考階段。由此催生出一大批野蠻式發展的民辦義務教育學校，造成了“沖民辦、保公辦”的招生擇校不正常現象，民辦學校成了一流教育資源的代名詞（邵亞萍，2019）。公辦義務教育學校的生源質量不斷下降，教育發展空間愈發受限。不論是“幼升小”還是“小升初”，民辦學校采取多種形式的考試、免試、競賽等進行生源篩選，甚至考察家庭收入、家長學歷的也屢見不鮮。而家長和學生為了獲得民辦義務教育學校的入門券，在各種升學班、培訓班、競賽班等進行大量投入。義務教育的公益屬性被嚴重損害，普及性教育逐步異化為精英教育。教育背離公益性的價值導向越遠，社會性焦慮與內卷越深，教育治理的成本和難度也將越高。

4. “公民同招”收權限制階段。教育均衡發展是國家對義務教育的戰略性要求。鼓勵和促進民辦義務教育學校的興辦也是為了解決教育資源緊張和不均衡問題。而如今在應試教育的大環境下，民辦義務教育學校的粗放式發展突破了義務教育均衡發展戰略的應有之義，其在教育創新和多樣發展方面的績效亦乏善可陳，更多的是與公辦義務教育學校進行同質化競爭，但“公退民進”現象卻越來越突出。因此，政策和治理層面也迎來了對民辦義務教育招生自主權的限制和規范“公民同招”。2018年，教育部在《通報近期幾起地方民辦義務教育發展問題》中對幾省市的民辦、公辦義務教育發展失衡，民辦義務教育學校提前“掐尖擇優”，破壞教育良好生態等問題提出通報批評。2019年《意見》①和2021年《實施條例》②的實行，從根本上取消了民辦義務教育學校的招生制度優勢，實現“公民同招”的強制性要求。與此同時，教育部等八部門發布了《關于規范公辦學校舉辦或者參與舉辦民辦義務教育學校的通知》，對“公參民”學校進行規范，將公辦學校獨立舉辦的學校、公辦學校與國有資本合辦的學校全都劃歸公辦學校；公辦學校與其他社會資本舉辦的民辦義務教育學校，符合“六獨立”要求（即獨立法人資格、校園校舍及設備、專任教師隊伍、財會核算、招生、畢業證發放）的，可繼續舉辦民辦學校。此舉是對依靠公辦資源占據招生優勢地位民辦學校的專項治理，是推進“公民同招”政策落地的有力配套舉措。

（二）“公民同招”政策的落地風險預判

義務教育不同階段改革與治理模式的發展更迭，總體呈現的是一種國家意志主導下的，意欲達成一種由上而下推進的公共理性，沿著一條“公辦與民辦、學校與政府之間爭利與讓利、放權與限制”的單一邏輯脈絡演進。在這樣的治理模式和制度框架下，雖然整體上不斷朝著利民、興學、推進教育資源均衡化的方向努力，但學校、受教育方、相關產業在這一進程中往往處于一種被動發展的角色，其發展狀況受政策影響程度較深，并未形成良性互動的教育循環生態。公辦、民辦、受教育方、市場、政府之間并未形成一種充分博弈下的利益聯結和利益分配，難以形成充分調動各主體、各要素積極融入到義務教育發展和治理的蘊涵互利性的公共理性和治理模式。因此，雖然“公民同招”政策是針對當下“公退民進”問題的一條解決之道，但如果不能科學采取多元協調、價值引領和適度干預的治理進路，未來在實施過程中，也必然面臨諸多不確定因素和多元利益的沖突與博弈，需要我們進行風險預判和研究。

1. 政策制定的不確定性風險。當前，《意見》和《實施條例》中關于“公民同招”的規定以綱領性和原則性條款為主，具體的實施細則，在政策落地過程中的注意問題還沒有明確細致的文本。這種實施的不確定性有可能帶來各地在制定本轄區實施方案時的新的教育風險。首先，民辦義務教育學校在各地的發展程度并不相同，即便是在大城市的不同區域間，民辦義務教育學校的資源占比也不盡相同。比如，對許多中小城市而言，公辦義務教育學校依然占據著優勢地位，民辦義務教育學校的發展對城市整體教育資源依舊起到較好的補益作用，并未對公辦義務教育學校產生明顯的負面沖擊，也沒有出現明顯破壞義務教育競爭秩序的現象。在各地具體落地階段，如果不能有針對性地分析區域情況，則很有可能將部分正常運轉辦學的民辦義務教育學校扼殺，反而違背了國家鼓勵支持民辦義務教育健康發展的政策導向。有的地方在落實“公民同招”政策時也會出現政策實施的“走樣”，暗箱操作、走后門的教育不公平現象可能滋生。總之，如何在中央文件和法規的指導下，因地制宜、因時而變，制定適合當地義務教育實際情況的政策落地細則，是各地在細則設計和實施過程中需要重點考察的關鍵節點。

2. 政策執行的“零和博弈”風險。“公民同招”政策背后涉及不同群體的多元利益，一方或幾方權益得到擴張，就必然伴隨其他利益方權益的削弱。政策制定的目的不是刻意限制和打壓某方的正常生存空間，也不是非此即彼的零和博弈。“公民同招”既是國家強制意識的體現，也是社會公共福祉的體現。如果治理者在政策執行的過程中不能客觀中性地把握公辦與民辦、市場與行政、自由與公平的關系，那么很有可能產生新的教育治理風險。一是長期以來的民辦擇校熱和民辦義務教育學校已形成的優勢辦學地位，仍然會有不少家長和學生優先選擇民辦義務教育學校，當沒有被民辦學校錄取的學生再選擇公辦學校時，應該如何設計招生規則以實現相對公平。二是民辦義務教育學校從興起到后來的做強做大，一方面是當時的政策支持與引導，另一方面在很大程度上也是市場選擇的結果，順應了社會階段性的現實需求。因此，民辦義務教育學校的未來發展道路和存廢也應由市場因素占主導，行政權力不宜過度代替市場運行規則。三是民辦義務教育學校的自主招生權和公辦學校完全同步后，隨著政策引導作用的顯現，公辦義務教育學校必然會得到較好發展。由于政策落地后的區域調整和自主實施的空間必然有限，對一些符合區域教育發展需要但規模和實力仍未發展起來的初創期民辦學校會有較大影響。如何避免“公民同招”過后引發新的“公進民退”教育不均衡，也是地方在政策制定和實施中應對特別注意的。

3. 公辦名校生源容納風險。“公民同招”政策的出臺也易引發家長和學生新的擇校焦慮。若民辦義務教育學校全面實行免試搖號入學，那么沒有搖到民辦學校的學生可能也會失去或者降低對口公辦學校的錄取機會。家長和學生會將公辦義務教育名校作為擇校首選，這樣勢必會帶來一些公辦名校的生源容納壓力。生源擴增必然也帶來資金壓力、師資壓力、管理壓力等一系列問題。當然，另一方面，隨著政策的穩步推進，一些民辦義務教育學校也必然面臨優質生源流失的壓力，生源流失又可能引發許多“以生養校”民辦義務教育學校的資金收益壓力和師資流失壓力。比如，上海是較早開始試行“公民同招”政策，在《上海市教育委員會關于2018年本市義務教育階段學校招生入學工作的實施意見》出臺后，公辦義務教育學校的報名人數大幅上升，而民辦義務教育學校報名人數下降了47%（劉天瑞，2022）。再如西安2020年的報考人數也呈現出明顯的“公升民降”現象。民辦初中報名人數較2019年減少了25 163人，其中28所報名人數未超過電腦隨機錄取計劃。在電腦派位錄取比例上，由2019年的45.1%上升到2020年的76.56%。因此，提前做好公辦學校生源擴張和民辦學校生源萎縮的應對預案，使政策落地平穩度過緩沖期亦尤為重要。

4. 引發義務教育新的關聯性風險。一是公辦義務教育學校內部由于歷史發展和地域差異原因，也會有辦學資源的優劣強弱之分。“公民同招”落地后，公辦義務教育傳統知名學校的生源勢必得到擴張，但原本實力較弱的公辦學校并不一定會得到多少政策補益和激勵效果，甚至會進一步拉大與其他學校的差距，使這部分學校“弱者更弱”。二是同步招生、就近入學，也會帶來學區房的價值抬高，部分成績優異的生源可能會因學區房戶籍限制而失去了進入優質學校的受教育機會，引發“以房擇優”的不公平風險。三是“公民同招”政策的實施勢必影響教培機構的經濟利益。國家配套出臺了《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》等一系列政策法規對課外培訓機構進行規范。如何在“公民同招”落地的同時，妥善處理教培機構的健康發展問題，也是在具體執行層面不容忽視的方面。

5. 教學水平區域內低效同質化的風險。民辦教育當年興起的動因就是為了彌補公辦教育資源供給不足的問題。就其積極一面而言，優先招生和跨區域招生的優勢加之市場化機制的激勵，民辦義務教育學校的確很大程度緩解了教育經費緊張和優質教育資源稀缺的困難。大量具有高辦學水平的民辦義務教育學校為社會提供了優質多元的教育供給，給選擇優質教育資源的家長和學生提供了另外的選項。當然，這也催生了家長優先選民辦學校和民辦學校掐尖招生等破壞教育發展平衡的問題。“公民同招”政策的“就近入學、同期招生”原則限制了家長與學生的自主擇校范圍。使得其擇校范圍由原來的“沖優質民辦、公辦保底”變為如今的“二選一”。這固然是應對當前義務教育失衡狀態的一劑藥方，但現階段對于學生和家長而言，對優質教育資源的選擇更多憑借了運氣因素，家長和學生的選擇權有限且需面臨機會風險。長期來看，或許會實現擇校熱的降溫和擇校理性，從而使得義務教育民辦學校和公辦學校的生源質量日趨均衡、資源配置更加平衡和推進教育公平。但另一個方面，義務教育的本質和歸宿還是要為青少年提供優質和多元教育。生源匹配的均衡、資源配置的均衡是否會弱化原本市場機制下對學校和教師的激勵作用呢？區域內的義務教育是否會出現效率低下和教學質量同質化的新風險呢？這是“公民同招”政策在落地實施中需要注意的未來風險。

四、義務教育“公民同招”的治理路徑

（一）堅持義務教育公益性的價值引領

公益性是教育政策和治理的基本價值取向，這也是我們應該達成的基本共識。思考義務教育招生政策的治理邏輯和進路就要回歸到教育追求社會公共善的教育價值和理想層面。教育的社會屬性也決定了教育政策反映的是社會利益，當它反映的是大多數人利益時才能具有公益性和合法性。黨的十九大報告提出了“建設教育強國是中華民族偉大復興的基礎工程”以及“辦好人民滿意的教育”。政府作為教育事業的舉辦者和治理者，應突破資本、教培機構、房地產等對義務教育的綁架，重塑義務教育的保障性和公益性功能。教育財政支出應更多關注弱勢的、后進的學生和家庭群體，而非不斷推高精英化教育模式。在義務教育階段，追求的應是適合兒童身心特點、尊重兒童成長發展客觀規律的多元辦學，建構起適度競爭、人文培養、合理評價的教育生態。

“公民同招”政策的實施，一方面破除了招生擇校問題背后的教育過度產業化利益集聚；另一方面維護了義務教育階段公辦與民辦學校的生源競爭秩序，優化了教育生態。有利于實現義務教育階段教學資源的均衡，長遠來看對促進學生全面發展、減輕學生過度課業壓力有著積極作用。各地在政策落地和執行的過程中，應首先在價值認識上達成統一，堅守義務教育的公益性價值引領，因地制宜穩步推進政策落地，避免因地方利益的阻礙羈絆使政策“走樣”而背離我們的初心。

（二）厘清“公民同招”政策的法理來源

對“公民同招”的法理闡釋是推動各地政策有效執行和達成治理共識的重要前提，有利于各地在執行《意見》和《實施條例》時準確把握立法精神。公辦義務教育學校和民辦義務教育學校同步招生，如何準確把握“同步”的內涵，同步的具體程度和實施目標是怎樣的。“公民同招”堅持“免試、就近、同期、統一管理”的原則。2018年新修訂的《中華人民共和國義務教育法》（以下稱《義務教育法》）第12條規定：“適齡兒童、少年免試入學。地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學。”“免試就近入學”原則規定于《義務教育法》中，這是其高位階的法律來源。而在《實施條例》的第31條規定：“實施學前教育、學歷教育的民辦學校享有與同級同類公辦學校同等的招生權，可以在審批機關核定的辦學規模內，自主確定招生的標準和方式，與公辦學校同期招生。實施義務教育的民辦學校應當在審批機關管轄的區域內招生，納入審批機關所在地統一管理”。這是“同期招生”和“統一管理”的法律來源。

但在具體執行時需要注意的是對“就近入學”的把握。就近入學原則是國家管制力的體現，是國家為實現義務教育階段兒童平等入學所承擔的國家義務。因此，作為市場機制產物的民辦義務教育學校，在既非政府公共財政舉辦和支持，又非與政府達成服務采購和有償委托的情況下，沒有履行和公辦義務教育學校實施相同就近入學的義務。《實施條例》的立法精神亦是如此，規定“實施義務教育的民辦學校應當在審批機關管轄的區域內招生”。民辦義務教育學校的招生范圍是“審批機關所管轄的區域”，而非公辦義務教育學校的“學區劃片”政策。這是尊重社會主義市場經濟運行機制下的權利義務相統一的制度安排。各地在實施和執行政策時，應加大政策解讀的宣傳，避免出現將民辦義務教育學校和公辦學校“一刀切”，從而造成新的不公平。

（三）政府適度干預與多元協調塑造互利性教育公共理性

教育治理本質上是政府在市場機制框架下對涉教育相關群體多元利益的干預。市場機制下的公共理性是各參與主體對市場經濟活動本身的價值認肯，并在相互利益的博弈下能提供一種積極的價值支持。亞當·斯密在對資本主義市場經濟的發展規律進行探討時亦以自己的視角闡釋了公共理性對于自由資本主義的前提性意義。這種公共理性為市場配置資源的機制提供了一種價值合理性的認可，又給各參與主體塑造起一套博弈共識下的能夠均衡各方利益的規范法則（羅斯柴爾德，2019，第89頁）。參與教育治理的各方主體主要由政府、公辦義務教育學校、民辦義務教育學校、涉教育相關產業、受教育方構成。在政策設計和執行中如何利用市場機制平衡各方利益博弈，建構互利性的良性互動模式，實現政府的科學適度干預，是實現治理效能的關鍵（冉克平，2019）。

從當下的實踐來看，首先，對于受教育方，“公民同招”的落地初期難免造成社會新的擇校焦慮，政府和教育行政部門應加大宣傳和引導，一是鼓勵家長和學生理性擇校，樹立正向的子女培養理念，逐步破除“唯成績”的培養思維。二是應鼓勵公辦義務教育學校以更開放的姿態加強自我宣傳，增強受教育方的價值認可。其次，對于公辦義務教育學校和民辦義務教育學校，政府應在充分尊重市場機制前提下進行合理統籌。一方面，要利用好相關政策，例如教育部等三部門《關于深入推進義務教育薄弱環節改善與能力提升工作的意見》中對義務教育均衡發展提出了財政支持意見，各地政府和相關部門應積極利用這類利好政策。另一方面，在利用政策支持的過程中，應結合當地實際統籌制定落地措施和細則標準。公辦學校和民辦學校不應再各行其是，政府在生源引導和配置中也不應一刀切式地傾向性扶持公辦學校，以免造成新的不公平與不均衡。應讓二者參與到招生治理的全過程中，在落地細則的制定和具體執行等環節充分聽取雙方訴求，幫助解決教育生態轉型過程中的不適應和困難。加強校際互相溝通、取長補短與協調統籌，形成兼顧雙方合理利益訴求的互利性良好競爭生態。最后，對于教培等相關產業。要依靠市場規則、行業自律、法治規范來凈化行業競爭生態，建構良性發展的長效機制。對違反教培禁令和違法舉辦的機構要依法嚴厲查處，對合法經營的機構應提供科學指導以幫助其實現政策落地期的轉型適應。使教培產業成為與新時期義務教育辦學相輔相成的積極力量。

（四）堅持程序正義細化實施規則

程序正義起源于一句經典法諺：“正義的實現應當以一種人們看得見的方式”。實質正義的實現要靠過程與程序的公平公正（黑格爾，2005，第106頁）。《意見》和《實施條例》為“公民同招”政策的實施提供了原則和綱領性的指引，從頂層設計到最后切實服務于“人民滿意的教育”的關鍵在于各地執行細則設計與基層部門的組織執行。“公民同招”的政策目的在于保障義務教育的公益性與公平性。其實現要依靠招生階段對程序規則的嚴格執行，一旦程序把關不嚴或執行走樣，便會引發義務教育新的失衡態勢。

一是各地應根據轄區具體情況事先制定風險防范預案，做好政策執行前的宣傳與引導。政策涉及多方利益主體，并且關乎社會民生焦點問題，其實施過程與結果具有不確定性。應充分考慮到可能出現的矛盾沖突與社會爭議。二是應在把握政策精神的前提下，靈活施策。對于受到較大影響的民辦義務教育學校，應給予一定其他方面的補充性幫助，留下合理的彈性空間，推動校際資源補充，科學規劃統籌，加強師資合理流動，“以好補差”“支援幫扶”。三是建立嚴格的監督程序，暢通和公開舉報與救濟途徑。教育關乎每個家庭的切身利益和孩子的未來，在以往的教育治理實踐中，總有人試圖越過制度底線以身試法。因此，保證程序的公平、公正、公開，建立及時的舉報和救濟途徑十分重要。要充分利用科技手段，盡量減少人為因素的操作空間，嚴格執行電腦隨機分配方式。四是在政策實施過程中要及時收集反饋意見，不斷修正執行偏誤，建立起常態化的教育治理反饋和糾錯機制。

總之，“公民同招”政策是保障義務教育的公益性和普惠性，推動義務教育公辦學校和民辦學校均衡公平發展的一劑良藥。政策的落地和教育生態的轉型必然會伴隨改革陣痛，應既有大刀闊斧革除弊病的魄力，又要有因地制宜協調各方訴求的執行溫度。遵循政策落地中“社會博弈-公共理性-科學施策”的治理邏輯，堅持義務教育公益性價值導向，守住“為人民辦教育”的初心，為建設社會主義教育強國而努力。