新形勢下投資公司應對分包安全管理策略研究

石英桃

(中交(玉環)開發建設有限公司，浙江 臺州 317699)

0 引言

《中華人民共和國安全生產法(修正草案)》突出以人為本，進一步加大對企業生產安全違法行為處罰力度，提高違法成本[1-2]。這標志著安全生產已是企業必須做好的工作，企業不消滅事故，事故就消滅企業，這是對企業最基本的要求。

根據住房和城鄉建設部《關于2019年房屋市政工程生產安全事故情況的通報》，2019年，全國共發生房屋市政工程生產安全較大及以上事故23起、死亡107人，比2018年事故起數增加1起、死亡人數增加20人，分別上升4.55%和22.99%，其中，重大事故2起、死亡23人[3]。要清醒地認識到，安全生產處在爬坡過坎的艱難階段，尤其是建筑施工等高危行業由于總分包管理職權不清晰、各級主體責任落實不到位、“雙控”控制不落地等根源和本質性問題在項目管控中未得到有效落實解決。

本文基于大量安全事故案例分析，對分包單位安全管理漏洞提出了部分安全管理方法及建議，供同行參考和討論。

1 分包管理內涵及存在的問題

1.1 分包定義

依照《中華人民共和國建筑法釋義》，分包主要指的是總承包單位將工程項目某一部分或某幾部分非主體工程分包給其他承包單位[4]，并和承包單位完成總承包合同下分包合同的簽訂工作，明確雙方安全責任義務。

1.2 分包必要性

由于建筑工程創新和“四新”材料的運用，需要總承包單位整合更多的專業隊伍才能完成某項工程，管理難度較大。在工程建設施工中，專業分包可確保工程項目工程安全、質量、進度、經濟、環境保護可控，實現項目降本增效的關鍵措施[5]。

1.2.1 分包單位的優點

在高、精、尖及大型綜合體項目中對安全、工期、成本和專業化水平提出了更高的要求，承包單位為實現可持續發展和增強核心競爭力，對專業化分包單位的專業技術水平及專業技術人才依賴程度逐步增加[6]。采用分包形式，利用分包單位專業化作業，可以提高建筑施工工作效率。

1.2.2 分包可實現共贏

隨著施工技術的發展，超大型綜合性項目相繼出現，各專業配合顯得格外重要。采用分包能夠提高工程項目施工效率，降低成本和保障工期進度，有效解決項目資源與規模不匹配的問題；同時，在安全風險管控方面，一方面，可以讓企業提升對風險的應對能力，另一方面，專業化的分包隊伍在人員、設備、技術等方面均有優勢，確保承包單位不會由于工程專業能力不足而出現管理盲點，從而導致安全生產事故的發生。

1.3 分包模式

中國建筑市場活動中，建筑工程分包包括勞務派遣模式和勞務分包模式2類。勞務派遣模式就是承包商和勞務派遣公司簽訂完成一定工作量的勞務派遣用工協議，勞務派遣單位派遣人員到承包商所在項目，從事承包商安排的工作。勞務分包模式按照是否自帶小型機具和零星材料，可分為3種形式，即勞務清包工、勞務小清包、勞務大清包等。

1.4 分包安全管理中存在的問題

通過近幾年大量事故案例分析統計發現，對分包安全管理不力造成事故的較多。雖然建筑施工企業通常都有較完整的項目管理體系，但是這些措施往往只能貫徹到各層管理人員，不能很好地落實到分包單位，不能傳導到一線作業人員，由此帶來了嚴重的安全隱患，主要體現為總分包安全管理權責不清晰、管理責任落實不到底、“雙控”機制不落地等方面。

1.4.1 總分包安全管理權責不清晰

承包商和分包單位在安全管理中存在以下問題：一是權責不清晰不順暢，雖然已經簽訂了安全生產協議，但是以包代管的現象時有發生，形成管理真空；二是職責權利義務的邊界不明確不清晰，“誰牽頭做”“誰負責干”“怎么落實”“要做成什么樣”等缺少明確具體的標準要求，導致在安全管理過程中出現權責不清楚、邊界不明晰、遇事總分包單位推脫或管理越位錯位的現象。

1.4.2 管理責任落實不到底

在落實責任制上宣傳不夠、認識不足、職責不明，主要表現為：總分包主體責任落實不到位，特別是領導干部管理責任缺失，管業務、管生產與管安全環保脫鉤脫鏈；橫向聯動不夠，上、中、下局部仍存在合力不足問題。

1.4.3 “雙控”機制不落地

“雙控”機制不落地主要表現為對生產作業中的動態安全風險研判不及時、不深入，沒有根據實際作業情況辨識出風險并采取有效防范措施。內部檢查存在查不出深層次、根源問題，有的單位對于發現的隱患整改流于形式，甚至敷衍整改，有的單位隱患治理舉一反三意識不強，同類隱患反復出現。

2 安全管理方法

針對上述問題，從思想認識、主體責任落實、安全管理人員履職等方面闡述建設單位安全管理上的方法和建議，提出項目投資公司安全管理對策措施。

2.1 總分包安全管理權責不落地對策措施

以《中華人民共和國安全生產法》修正為契機，堅持“三責”原則，落實“三個必須”要求，利用“PDCA”閉環管理，從開展“制度大清查”、補齊制度短板、厘清權責范圍和內容，建立綜合安全管理體系。

2.1.1 厘清職責，確定責任范圍

認真履行職責，做實對分包單位的保障支撐服務工作，要建立服務清單和責任清單，暢通聯系渠道，明確哪些不利于安全管理工作的問題需要總包單位、建設單位層面協助解決，充分協調各方資源，研究制定解決措施，明確到部門、到崗位、到人頭。編制總分包單位職能模塊、管理事項，規范各部門、各崗位之間的權責體系，突出總包單位 “管”的權利，注重分包單位“辦”的責任，夯實管理制度基礎。

2.1.2 強化橫向部門間溝通，以問題為導向明確具體的標準

權責邊界不清，“誰牽頭”“誰負責”“怎么做”“要做成什么樣”等要明確具體的標準。公司各部門是安全監督管理的延伸，雖不是主責部門和決策組織，但要在安全監督上發揮協調協同職能，真正做實“三個必須”。

以項目公司為例，安監部是綜合監管部門，是啟動部門、綜合部門、協調部門和牽頭部門，要將推動“黨政同責、一崗雙責”、推動“三個必須”和監督各方的履職情況作為重點職能。公司各部門是主管業務的安全生產監督管理部門，要嚴格落實“三個必須”要求，按照國家有關規定要求，履行各自安全職責。例如，建設管理部重點開展項目管理標準化、分包管理、機械設備管理、監督檢查等；科技技術部重點開展施工組織設計管理、技術風險辨識、技術方案管理、危大工程專項方案管理、建立技術標準、監督檢查等。其他部門負責做好各自業務范圍內的安全工作，比如人力資源部重點做好從業人員的培訓教育，建立完善的體系制度，配備安全管理和專業技能人員等；財務部負責對安全生產費用的投入監管等。

2.2 總分包安全管理權責不落地對策措施

在多起事故調查報告中，間接原因中出現最多的是安全操作規程交底不到位、安全生產教育培訓流于形式、隱患排查治理制度沒有閉環管理，對分包單位安全生產工作沒有做到統一協調管理等。針對上述問題，從項目投資公司安全管理角度提出如下對策措施。

2.2.1 責任要實，落實主體責任，補齊安全生產短板

習近平總書記強調，要“層層負責、人人擔當”，要明確抓安全工作的核心就是要抓安全責任落實。一是要對公司整個安全管控體系進行完善梳理落實，強化一崗雙責，及時調整安委會成員，完善各類安全管理制度，各層級簽訂安全生產責任書，確保安全、質量、環保及職業健康各項管理責任到人。二是要緊緊圍繞安全生產各項工作，科學謀劃、周密部署制定安全生產任務清單和考核標準，扎實推進責任體系建設，優化監督考核制度體系。三是要責令各參建方責任主體嚴格落實主體責任，加強對勘察單位、設計單位、施工單位、監理單位合同履約管理，重點督促總承包單位組織機構調整到位，必須保證項目經理部組織機構人員滿足建設管理程序要求，確保專業人員配備到位，保證總承包項目部管控系統有效運行。通過以上措施補齊安全生產短板，解決企業安全生產責任不實的問題。

2.2.2 認識要準，精準隱患排查，增加安全生產保障

要從政治、法律、經濟、專業4個角度提升安全生產工作的全面依法治理。講安全就是講政治，一定要深刻認識安全生產工作目標所需要的條件、因素，要上升到“兩個維護”的高度對待安全工作，切實強化安全意識；著力解決好安全生產工作就是創利增收，要算清事故危害直接、間接經濟損失的全部費用，尤其是給企業聲譽以及市場經營帶來的影響；管好安全就是擁護 “兩個維護”，做到遵紀守法，企業作為安全生產責任主體，要瞄準目標，拿出實招將安全責任的履行、安全措施的制定與執行上升到敬畏法律、遵守法律、維護法律的層面。高效運用風險防控和隱患治理雙重預防體系，深入開展安全環保質量隱患排查整治，全面加強隱患排查整治工作，增加安全生產保障。

2.2.3 思想要開，敞開教育培訓，填充安全意識空白

黨的十九大以來，習近平總書記在安全生產方面做了一系列重要的論述，做好新時期安全管理工作，是旗幟鮮明地講政治的具體體現，是轉變發展方式的根本要求，也是實現更高質量發展的重要保障。

一是要強化“人民群眾生命安全為永遠第一位”，進一步提高學習自覺性和堅定性，堅持再學習、再出發。牢固樹立“安全第一”思想意識，始終胸懷“兩個大局”，心系“國之大者”，夯實安全生產管理思想基礎。

二是要結合經典案例警示教育。定期組織開展安全事故警示會，細致學習事故案例教訓及追責情況，分析案例原因經過，舉一反三，把自己的崗位擺進事故案例中，探尋安全生產履職盡責方面是否存在問題，強化安全生產責任意識。

三是要提高思想認識，強化安全“紅線”意識。將安全生產工作納入日常學習計劃，定期組織全員參加安全生產各類專題學習，激勵干事擔當，樹牢鮮明的安全第一工作導向，時刻繃緊安全生產這根弦。加大隱患排查治理整改力度，對可能導致事故的風險隱患應立即進行整改，強化作業人員日常安全思想教育，進一步提升施工人員特別是新進場產業工人的安全思想認識，剛性執行落實各項安全生產規章制度，形成常態化管控治理機制，把安全生產理念貫穿到生產經營管理的每一個環節中。

2.2.4 從嚴安全管理，做到隱患閉合管理

安全生產涉及企業運行的方方面面，與項目投資、生產經營、科技攻關緊密關聯，不是一個人、一個部門的事，要實現長治久安，根本上還是要依靠全體成員，干部職工立足自身崗位，將防控安全生產風險與自身業務同時考慮、同步推進、共同落實。責任落實要滲透到每個工點、每臺設備、每個人，從嚴、從實、從細抓好安全環保質量工作，只有從都履職盡責，措施落實到位，才能真正實現本質安全。

新安全法實施后，安全生產履職盡責擺在了首位。制定行之有效的安全管理方案，夯實領導責任，做到領導責任執行到位、任務分工分解到位、工作部署落實到位、職責考核追責到位、隱患排查治理到位。對施工現場常出現的安全問題要在日常管理中重點關注整改及相關措施的落實情況，做到有方案、有經費、有物資、有落實；有整改責任部門、人員和整改時間。事故發生前都是有征兆的，事故是由事故隱患從量變到質變的過程。強化隱患閉環管理，要把安全隱患當事故處理，管理過程中要嚴格執行“三應該”，即停、改、罰。

2.3 “雙控”機制不落地分析對策措施

通過安委會結合項目公司實際明確了“雙控”機制建設程序、編制了專項方案、組織了專題培訓、開展了現場指導、召開了座談研討、進行了學習交流等方式方法，嚴管事故隱患，確保安全生產監管措施落到實處。緊盯臨時用電、夜間施工、高處作業、安全教育、持證上崗、設備驗收、臨邊作業等重點施工作業，嚴格落實危險源風險辨識，科學研判評價安全風險，系統全面施治，超前科學防范，深入排查各類問題根源，根治各類風險事故隱患。

2.3.1 風險識別要及時，隱患識別要迅速

牢固樹立“風險失控就是事故”“重大隱患就是事故”的觀念，要更深層次鞏固“雙控”機制，加強風險源動態閉環管理和全過程控制，及時調整安全應對措施，做到對風險隱患早發現、早研判、早預警、早處置。堅持“抓大不放小”，抓早抓小，隱患排查要全時段、全方位、全過程、全身心開展，做到早發現、早報告、早預警、早處置，及時發現制度措施、管理措施、技術措施的漏洞和薄弱環節，將隱患處理在萌芽狀態，消除在成災之前。

2.3.2 風險評價要分色，隱患評價要分級

強化 “雙重預防體系建設”要 “清單化”。以“四個清單”(安全監督檢查和生產責任清單、危險源清單、問題隱患清單、制度措施清單)為工作抓手，按照“一崗雙責”要求，壓實各層級人員安全生產責任。對風險源實行分級監測監控和實時預警，要根據已辨識出的安全風險評價分布情況，確立各類安全風險隱患危險等級，并根據風險辨識評價結果，分區分層繪制“紅橙黃藍”4色安全風險空間平面布置圖。

2.3.3 風險防范要聚焦，隱患防范要深入

安全風險治理要出狠招，以專業分類專項排查為抓手，對不同類別的安全風險，采用更聚焦的評估方法，查找根源性、確定性風險，詳細分析可能暴露的人群，聚焦重點項目、重要區域、高危作業工序等，從組織、制度、技術、責任制、落實、督查、應急處置等方面，進行風險隱患辨識和分級，并提出有效管控措施。

針對不同專業、不同層級、不同類別的安全風險隱患，要列出清單，明確相關治理責任部門人員，采取切實有效的管理措施、技術措施、經濟措施等手段，發揮好領導責任清單制度，使“風險清單”和“責任清單”相結合，完善工作機制、第一責任人科學統籌部署，具體到每個環節、每個時段、每臺設備、每個人，筑牢安全生產防線。

2.3.4 風險治理要廣泛，隱患治理要系統

在隱患治理上要舉一反三，根據行業監管部門制度，對隱患排查治理制度進行進一步修訂完善，明確重大事故隱患標準和分類，更好地匹配工作分工和責任體系、考核評價體系建設，壓實帶班生產責任，對帶班生產、檢查職責不落實、重大事故隱患出現實施“零容忍”問責處罰。運用信息化手段建立事故隱患數據庫，為提升現場風險管控的精準性和事故隱患治理的長效性提供大數據支撐。

2.3.5 加強記錄管理，注重信息溝通

在安全生產管理中，安全資料臺賬是安全管理行為的佐證文件。在安全管理體系運行過程中，安全臺賬包括工程建設合規性手續(如項目建設許可證、安全監督備案表等)、組織機構和制度、教育培訓與會議、施工現場安全管理、文明施工動態管理、重大危險源管控等臺賬記錄，反映了安全生產管控的真實工作過程和安全管理工作的實績。“雙控”體系運行過程中必須加強閉環管理，強化信息溝通，提升業務流程的連續性，為系統安全管理提供更準確、及時的數據信息，從而規避安全資料管理與實際施工脫節。

3 結語

(1)從近年來建筑行業發生的重大安全事故中選取具有代表性的典型案例，深入分析事故原因，提出事故防范措施。

(2)切實轉變安全監管的思想認識和監管模式，以“人民至上，生命至上”為目標指引，運用“三管三必須”責任體系，以“雙控”體系為抓手，以問題為導向，明確具體的標準，補齊制度短板，厘清權責范圍和內容，建立綜合安全管理體系，明確職責到人。

(3)聚焦項目安全管理的痛點、難點，群策群力，集中發力，要實現補短板、強弱項、優體系，達到提升項目現場安全管控能力和水平的根本目的。

(4)樹立隱患就是事故的管理理念，加強檢查指導、考核獎懲，督促落實整改。