加快縮小北京城鄉居民收入差距、促進共同富裕的對策建議

張英洪

北京是常住人口超過兩千萬人的超大城市，人均GDP約2.4萬美元，達到發達經濟體中等水平。但近些年來，北京城鄉居民收入差距總體上呈擴大趨勢，農民增收后勁不足。2020年，北京市居民人均可支配收入69434元，其中，城鎮居民可支配收入75602元，農村居民可支配收入30126元，城鄉居民收入比為2.51∶1。上海市城鄉居民收入比為2.19∶1、天津市為1.86∶1、重慶市為2.45∶1、浙江省為1.96∶1。北京市農村居民可支配收入絕對值低于上海、浙江，城鄉居民收入比在四個直轄市中是最高的，在全國位居第23位。北京市農民收入增長乏力，城鄉居民收入差距較大，有其深層次的結構性因素，需引起高度重視。

西方發達國家城鄉收入差距一般在1.5左右。《北京市“十四五”時期鄉村振興實施規劃》確定“十四五”期末即2025年城鄉居民收入差距為2.40∶1。這個目標是在常規性工作思維和方式的前提下確定的，但這與北京經濟社會發展水平和共同富裕的要求并不相稱。北京農民收入多年來低于浙江省農民收入水平，反映了北京市在農村改革發展方面存在的嚴重不足。我們認為，只要認識到位、改革到位、政策到位，切實采取創新性、突破性的重大舉措，北京市完全可以也應當在“十四五”期末將全市城鄉居民收入比縮小到2.2∶1甚至2∶1以內，并爭取實現北京農民收入水平超過浙江農民收入水平。

一、突出緊扣首都特點推進鄉村振興的思路與舉措

“大城市小農業、大京郊小城區”是北京的市情農情，還有四個方面特點：“國家首都、超大城市、發達地區、首善之區”。北京的鄉村振興要緊緊圍繞和體現這四個方面的特點和要求。一是要緊緊圍繞和體現“國家首都”。作為首都，北京確定了“四個中心”的城市功能戰略定位，京郊鄉村要積極承接和彰顯全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的功能。北京的鄉村振興工作，既要圍繞“四個中心”展開，又要創新拓展“四個中心”在京郊鄉村的體現，主動承接和發展從中心城區疏解出來的首都功能以及相關非首都核心功能，從根本上提升北京鄉村振興的格局和發展愿景。二是要緊緊圍繞和體現“超大城市”。作為我國屈指可數的幾個常住人口超過兩千萬的超大城市，北京具有巨大的經濟社會發展規模和輻射帶動效應。必須重新認識和賦予鄉村的地位和價值，加快構建新型城鄉關系，放活鄉村發展空間，將京郊鄉村定位和打造成首都的后花園、會客廳、休閑地、度假村。三是要緊緊圍繞和體現“發達地區”。北京市作為已達到發達經濟體中等水平的城市，具備強大的以城帶鄉、以工哺農的經濟能力和實力，完全可以也應當盡快補齊農業農村發展的短板，率先基本實現農業農村現代化。四是要緊緊圍繞和體現“首善之區”。北京作為其他地方無法比擬的首善之區，應明確提出和加快建成全國鄉村振興的引領區、共同富裕的先行區、城鄉融合的示范區、公平正義的樣板區、民主法治的標桿區、鄉村善治的模范區。

二、率先構建城鄉融合發展的體制機制和政策體系

北京市在率先構建城鄉融合發展的體制機制和政策體系方面要出實招、硬招。一是要加快率先實現城鄉基本公共服務均等化。全面推進和實現城鄉基本公共服務均等化，實現城鄉居民就業政策制度平等統一，將農村的公益性崗位從兼業轉變為就業，縮小城鄉居民工資性收入差距。實行從幼兒教育到大學教育的免費制度，降低教育成本，為學生提供免費、安全、營養的校園午餐。整合城鎮職工基本醫療、基本養老與城鄉居民基本醫療、基本養老政策，實行城鄉平等的免費醫療制度。加強城鄉養老政策體系建設，建立農民退休制度和家庭福利制度，大幅度提高農民養老待遇水平，縮小城鄉養老待遇差距，參照城鎮職工養老待遇標準，盡快將農民養老金逐步提高到每人每月2000元、3000元甚至更高的水平上來。二是加快實現城鄉要素雙向流動與平等交換。將戶籍制度改革政策落到實處，建議停止有的地方仍在推行的征地“農轉居”或“整建制農轉居”政策，堅決廢止借戶籍身份轉換之名收取農村集體和農民個人巨額社保費用的做法，做到戶籍制度改革后的城鄉居民“戶籍身份統一，職業身份各異”，市民既可以進村當農民，農民也可以進城當市民。深化農村集體產權制度改革，實現集體產權的流動開放和有效利用，維護和發展農村集體和農民的財產權利。加快農村承包地、宅基地、集體經營性建設用地等土地要素改革，既有利于維護農村集體和農民的土地權益，又有利于實現土地資源配置的市場化，提高土地利用效率，特別是要放活農村宅基地制度，將農村宅基地制度的改革放活作為實施鄉村振興戰略和城鄉融合發展的切入點。三是進一步優化財政支出結構，著力加大財政支農力度。應當著眼于讓廣大農民共享改革發展的成果，加大財政資金在提高農民收入、加強農村基本公共服務等農村民生方面的投入力度。建立低收入家庭補貼制度，對每年低于全市居民平均收入水平的農村低收入家庭給予財政援助補貼，使之達到全市居民收入平均水平。積極落實中辦、國辦印發的《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》，建議北京市土地出讓收入每年用于農業農村比例應從現在的8%提高到15%以上，重點用于補齊農村社會保障和公共服務設施建設的短板。

三、著力推進新時代京郊農業農村改革

必須適應新發展格局的要求，全面深化農村改革，真正放活農村生產要素，進一步解放和發展農村生產力。一是著力發展生態有機農業。北京的農業是都市型現代農業，要深入推進農業供給側結構性改革，明確定位京郊發展全域生態有機農業，提高農產品優質安全水平，促進生態有機農業種植收入大幅增加。盡快制定《北京市生態有機農業發展規劃》，形成京郊生態有機農產品優質品牌，體現高質量發展要求。在加強對農業生產支持保護的同時，重點加大對生態有機農業的政策支持力度。二是深化農村集體產權制度改革，實現農村集體產權封閉性與開放性的統一，維護和發展農村集體和農民的財產權利。完善農村承包土地“三權分置”辦法，同等保護集體所有權、農戶承包權、土地經營權，更加重視農業社會化專業化服務體系建設；大力改革創新農村宅基地制度，推動農村宅基地制度與城鄉融合發展相適應，在堅持宅基地集體所有制的前提下，允許和規范宅基地與農房的市場化流轉，鼓勵、規范和保護以農戶為主體建設鄉村民宿。三是推進農村集體經營性建設用地開發利用。適應鄉村振興戰略實施的需要，改變城鄉建設用地增減掛鉤政策，將中心城區建設用地減少與鄉村建設用地增加統一起來，切實放寬鄉村產業用地需要。調整生態涵養區產業發展禁限目錄，允許和發展與生態涵養區保護與建設相統一、無污染的農產品深加工產業。四是加強農村集體經濟組織建設，發展壯大新型集體經濟。根據特別法人的規定，加快建立健全農村集體經濟組織，充分發揮集體經濟組織的功能，將鄉村集體經濟組織實體化、市場化，以農村集體經濟組織為主體發展新型集體經濟，允許和規范農村集體經濟組織或集體經濟組織所屬的村級投資公司成為鄉村建設的主體，承接鄉村建設項目，發揮農民的主體作用，增加村集體和農民的收入。規范集體經濟組織按股分紅，保障集體經濟組織成員的收益分配權。五是加快構建城鎮化與逆城鎮化相互促進的平等開放的政策制度體系，積極應對農村人口老齡化挑戰，積極鼓勵生育，大力保護家庭，解決農村的老齡化、空心化等問題。深化農村金融改革，建立健全農民合作金融機構，加大農業保險工作力度，為鄉村振興提供金融保障和服務。

四、切實調整優化國民收入分配格局

北京市應當加快調整國民收入分配格局，盡快制定實現城鄉居民共同富裕的行動計劃和方案。一是切實提高勞動報酬在初次分配中的比重。堅持和落實按勞分配為主體的原則，完善按要素分配的體制機制，著力提高農村居民工資性收入水平。二是進一步強化政府在再分配中的職責。改革和完善相關稅制，特別是要建立與農村集體經濟組織這一特別法人相適應的稅收制度，加快推進和實現城鄉基本公共服務均等化，大幅度縮小城鄉居民在社會保障等方面的待遇差距，補齊農村居民社會保障短板。政府不僅要加大對農業農村基礎設施和發展項目的財政投入，也要繼續加大對農民就業、就學、就醫、養老等基本公共服務的投入。借鑒國際經驗，擴大城鄉居民低保覆蓋水平，建立農村低收入家庭補貼和家庭福利制度，制定農村人力資源培訓規劃，確定每年培訓計劃和方案，加大對農村人力資源的培訓。三是加強法治建設，保護私有產權，引領和規范各種社會力量參與鄉村振興，發展公益慈善事業，提高社會三次分配水平，助推共同富裕。

五、創新北京“三農”工作思維和方式

北京的“三農”工作與首都的獨特地位、北京城市戰略定位和農民群眾對美好生活的需要還不相適應，亟須解放思想，轉變觀念，堅持問題導向和目標導向，增強危機感和責任感，以大手筆應對大挑戰，用大舉措解決大問題。一是健全超越各職能部門的鄉村振興領導協調機構和統籌部門。應當盡快改變市委農村工作領導小組辦公室、市委農工委、市農業農村局、市鄉村振興局四塊牌子合署辦公的格局，突出市委農辦對全市鄉村振興戰略實施的頂層設計、戰略謀劃與統籌協調功能，市委農辦秘書處不應設在市農業農村局，而應單獨設置在市委辦公，同時應充實市委農辦內設機構和人員配備，提高其統籌謀劃和協調推進全市鄉村振興的職能。二是強化各職能部門在推動鄉村振興中的重大職責。鄉村振興涉及市級各職能部門的相關工作，單純依靠農業農村部門則無法有效實施鄉村振興戰略目標，必須明確和強化各職能部門在鄉村振興中的重大職責。比如，發改委要圍繞縮小城鄉居民收入制定和實施調整居民收入分配計劃；規自委要緊扣“四個中心”城市戰略定位提高鄉村規劃水平，圍繞增加農民收入制定和實施相關產業用地政策；生態環保部門要圍繞生態涵養區生態保護與綠色發展制定和實施綠色產業發展政策；人力社保部門要圍繞實現城鄉基本公共服務均等化制定實施城鄉社會保障一體化和農村人力資本培育政策，等等。三是組建服務北京鄉村振興戰略的政策研究智庫。目前，除北京外，全國其他各省（自治區、直轄市）基本都有政府發展研究中心，作為同級黨委、政府政策研究的重要智庫。北京市應盡快整合各職能部門直屬的相關研究機構，組建北京市政府發展研究中心，將實施鄉村振興戰略研究作為重要研究內容。整合市農業農村局所屬的市農村經濟研究中心、市發改委所屬的市經濟與社會發展研究所、市委研究室所屬的首都經濟社會研究所等研究機構，單獨組建直屬市委、市政府的“三農”政策研究智庫——北京市鄉村振興戰略研究中心或北京市鄉村振興戰略研究院，為市委、市政府提供超越各職能部門局限的全局性、戰略性、前瞻性的農業農村決策咨詢意見和政策建議。四是增強改革意識，強化法治觀念。要正確處理好政府與市場的關系，重在“放活”上下功夫，改變政府管控過多過強過死、市場機制不足不夠不充分的問題，真正發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發揮政府的作用。尊重基層和農民群眾的主體性、創造性，改變“一刀切”的思維方式和工作方式。市人大農業農村委、市政協農業農村委與政府農業農村部門存在工作職責上的不同，應當避免在調研工作上的雷同、重復現象。市人大農業農村委應當更加聚焦涉農立法方面的調查研究，改變北京市涉農立法滯后的局面，努力為首都鄉村振興提供切實有效的法治保障；市政協農業農村委應當更加聚焦鄉村振興中的重大問題，超越政府職能部門局限，積極為首都鄉村振興和城鄉融合發展提供戰略性、全局性、系統性的政策建議。