如何走出閑置宅基地盤活利用困境
——基于甘肅省靈臺縣的調查思考

何振軍

為了扎實推進農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用有關政策，全面了解本地農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用情況，深入分析存在的問題及原因，提出有針對性的對策建議，甘肅省靈臺縣組織相關部門對農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用情況進行了專題調研，現將有關情況整理如下。

一、基本情況

甘肅省靈臺縣共有13個鄉鎮、186個行政村、1423個村社、5.48萬農戶，國土二調耕地面積77.81萬畝。2019年底，農業統計年報農村宅基地6.29萬宗，占地3.66萬畝。其中，閑置宅基地1821宗，面積1178畝。近年來，靈臺縣認真貫徹落實中央、省、市宅基地審批管理政策文件精神，以農村閑置宅基地整治盤活利用為抓手，加快村莊規劃編制，鼓勵村集體和農民利用閑置資源創新創業，增加農民財產性收入。主要有以下幾個方面的特點：

農村宅基地房地一體確權頒證工作有序推進，為閑置宅基地利用奠定了基礎。在前期摸底調查和試點的基礎上，對全縣13個鄉鎮186個村56393戶農戶宅基地通過外業調查、復核審查、內業建庫等工作程序和環節，對宅基地和集體建設用地及房屋等地上建筑物和構筑物的權屬進行了調查和地籍測量等工作。目前已全面進入頒證環節。

廢舊宅基地拆除復墾取得了階段性成效，減少了存量閑置宅基地。充分利用農村“風貌革命”、全域無垃圾治理、清潔村莊整治和移地扶貧搬遷建新折舊等工作，實行多部門聯合攻堅，扎實開展“廢舊莊基和廢棄建筑物拆除”專項行動，累計拆除廢舊莊基和建筑物6864處，可復墾復綠面積2230畝，農村村莊面貌發生了顯著變化。如百里鎮楊新莊村實施扶貧搬遷后，拆除8戶舊宅基地，墾耕土地10.2畝，建成養牛小區1處，鞏固了脫貧成果。

閑置宅基地盤活利用出現新模式，提高了閑置宅基地利用率。近年來，隨著休閑農業和鄉村旅游興起和發展，靈臺縣充分調動農村集體經濟組織、城鄉工商資本、返鄉創業人員的積極性，結合區位條件、資源稟賦、產業基礎和歷史文化傳承，農戶采取自營、出租、轉讓等方式，盤活利用閑置宅基地打造旅游示范村，發展農家樂等項目，帶動了鄉村產業發展、環境治理和鄉風文明，增加了群眾收入。如邵寨鎮干槐樹村利用農戶閑置宅基地和村集體閑置房屋，引入返鄉創業人員，投資430多萬元打造干槐樹AAA級生態旅游示范村，實現了農戶和村集體經濟收入雙贏。2019年，村集體實現收入1.6萬元。同時，帶動周邊群眾利用閑置宅基地發展農家樂5家，年收入在10萬元以上。

二、存在問題

全縣農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作雖然有起色有亮點，但從總體上看，仍處于起步探索階段，農民對閑置宅基地和閑置住宅盤活利用思想認識不到位、積極性不高，盤活利用率低且規模不大、質量不高、吸引力不強，盤活利用的機制不活、模式單一，面臨著一系列困難和問題。

閑置宅基地不斷增加，利用率低下。一是農戶子女戶口遷出，已不在本村從事農業生產經營活動，老人隨子女生活或已去世，原住宅長期空閑。二是在移地搬遷項目后，由于各種原因，搬遷居民建新而未拆舊，存在舊宅閑置或新宅利用率不高的問題。三是隨著城鎮化水平不斷提高和進城務工人員經濟收入的不斷增加，考慮到子女上學、婚嫁、就業方便等原因，有一大部分農戶選擇在中心鄉鎮、縣城和周邊中小城市購買商品房，長年外出或季節性回家，造成原農村住宅閑置或荒廢。由于以上原因而擁有多處閑置住宅的農戶在農村有一定數量，很大程度上制約著農村宅基地集約利用。

宅基地私有觀念根深蒂固，農民依法用地意識淡薄。農村宅基地所有權歸屬村集體，但大多數農村居民對農村宅基地所有權普遍存在私有的觀念認識，認為宅基地可以祖輩繼承，是一種私有財產，即使閑置，外人也無權過問，造成當前宅基地使用率低下，閑置宅基難以盤活的現狀。同時，建新拆舊、拆除廢舊房屋阻力極大，動輒就要大額補償、賠償才能拆除，強制拆除又容易引發矛盾糾紛和上訪，造成農村社會不穩定。

規劃管理滯后，對宅基地管理重視不夠。在宅基地管理規劃上，目前普遍存在村鎮建設規劃不完善和缺少閑置宅基地綜合利用規劃方案。如過去部分行政村修建小康屋，建設過程中缺乏科學規劃，未能合理確定農村居民點的數量、布局和用地規模，甚至規劃朝令夕改，不在原址規劃重建，保留原有農村居民點，而是另行選址新建，造成宅基地資源的極大浪費。同時，有關部門管理缺位，鄉鎮政府和村集體對宅基地管理缺乏重視，宅基地審批管理“三到場”沒有全面落到實處，對農戶宅基地審批后的建設行為，不能夠及進跟進，一些違法違規行為沒有及時糾正和阻止，存在以罰款代替拆除的情況。

三、對策措施

在農村，宅基地審批困難、利用粗放、退出不暢等問題近年來愈發凸顯，盤活閑置宅基地勢在必行。應做好閑置宅基地和閑置住宅盤活總體方案編制，堅持宣傳引導試點先行，將健全完善配套法規政策、部門聯合攻堅嚴格行政執法等作為工作重點，以清理一戶多宅，建新折舊和拆除廢舊房屋為突破口，加強對“空心村”“無人村”閑置宅基地進行整治復墾和調整利用，引導農民向城鎮和中心村集聚，有效盤活農村土地資源、改善人居環境、助推鄉村振興和美麗鄉村建設。

編制整體規劃，對閑置宅基地進行土地復墾。對旅游業和第三產業落后的地方來說，復墾閑置宅基地是盤活利用的有效途徑。一是摸清宅基地底數，由宅基地管理部門負責，鄉鎮村社配合，摸清農村居民閑置宅基地和閑置住宅存量。特別要按“一戶一宅”政策要求，徹底摸清“一戶多宅”、長期閑置荒廢宅基形成的原因，因戶施策確定拆除的范圍及具體農戶，依法引導農戶自行拆除復墾。二是以村為單位，整治盤活村內荒廢宅基地和空閑地，結合美麗鄉村建設、人居環境整治等工作，組織開展村內空閑地集中連片整治，因地制宜建成果園、菜園、花園和村集體文化體育廣場等公益設施。三是編制“空心村”“無人村”和移地搬遷后閑置宅基地和閑置住宅盤活利用整體規劃，與村莊規劃相銜接，與鄉村產業發展規劃相配套。按鄉鎮分年度實施宅基地土地管理復墾等項目，集中連片地進行復墾，以降低復墾成本。復墾后的土地可作為村集體農業項目用地，或承包給農戶耕種，提高土地利用率。

強化宣傳培訓，堅持試點先行。大力宣傳新修訂的《中華人民共和國土地管理法》及國家出臺的《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》《關于積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》《關于規范農村宅基地審批管理的通知》等政策文件精神，分層次培訓縣、鄉鎮、村社干部群眾，使相關法律法規及政策規定深入人心，破除宅基地私有觀念，樹立節約用地、依法用地意識。同時，農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作應充分尊重農民的主體地位，廣泛征求村民或村民代表意見建議，堅持試點先行。建議由省、市政府層面出臺試點方案，給予資金和政策支持，擇機選點開展試點工作，總結可推廣可復制的經驗方法，由點到面逐步推開，不搞“一刀切”和強迫命令，通過試點進一步建立健全農村宅基地統一規劃、統一整治、統一使用、統一管理的制度體系，促進土地集約利用和耕地保護政策落到實處。

抓好完善法規政策，加強對閑置宅基地管理。健全完善的法律制度是做好宅基地審批管理和閑置宅基地盤活利用的前提和基礎。應根據農村勞動力轉移和城鎮化進程，對宅基地審批、閑置宅基地和閑置住宅盤活利用、一戶多宅收回制定具體規定，明確農戶在實行“一戶一宅”制度中的法律責任和義務及閑置宅基地的處置、流轉辦法，做好頂層設計。同時，應加強宅基地管理隊伍建設，切實落實鄉鎮主責、村級主體的宅基地管理機制和宅基地申請、審批、使用全過程監管“三到場”要求。加大執法力度，建立一支素質高、業務精、作風硬、忠于職守、秉公執法的聯合執法隊伍，加大違法案件查辦和巡察力度，做到違法必究，執法必嚴。

加快確權頒證步伐，探索盤活利用新舉措。靈臺縣農村宅基地確權頒證工作已進入頒證環節，但農房補充調查尚未結束，數據庫尚未建立。有關部門應加快工作進度，提高工作質量，按照技術規范要求做到農戶宅基地“應確盡確”，農房不動產證“應發盡發”，做好農房確權頒證“回頭看”和遺留問題掃尾工作，為下一步農村宅基地改革奠定堅實基礎。同時，發揮村集體作用，探索農村閑置宅基地盤活利用新舉措，在堅持公開、公平、公正原則的前提下，支持村集體經濟組織與社會資本合作或聯營，拓展農家樂、休閑觀光農業、電商特色村等形式多樣的新業態，鼓勵引導農民創新經營模式，以入股、出租、合作等方式，發展鄉村旅游、休閑農業，增加農民收入。