多維生育支持體系落實國家三孩政策研究
——以山東省為例

金仙玉

(青島理工大學人文與外國語學院，山東青島 266555)

一、研究背景

中共中央、國務院于2021年6月26日印發《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》，公布實施一對夫妻可以生育三個孩子政策(即三孩政策)[1]。從2013年年底的“單獨二孩”到2016年的“全面二孩”，再到2021年的“放開三孩”，充分體現了我國生育政策的進一步寬松和開放的決心[2]。國家統計局2016年-2021年國民經濟和社會發展統計公報數據顯示，2016年我國人口比2015年增長906萬；2017年，這一數據下降到779萬；2018年，我國人口增長為530萬；2019年為467萬；2020年，我國人口增長僅為204萬；2021年持續下跌到48萬。

“全面二孩”政策實施后，山東省出生率連續兩年躍居全國第一，是被“寄以厚望”的省份。不過事與愿違，隨著二孩生育勢能基本釋放，其出生率也從2016年的最高點17.89‰，收縮至2021年的7.38‰。山東省統計局2016年-2021年山東省國民經濟和社會發展統計公報數據顯示，出生人口也從2016年的最高峰177萬人，“斷崖式”下降至2020年的87萬。2021年，即使有三孩政策的刺激，也沒能扭轉數據下滑趨勢，進一步下降至75萬人。要想促進山東省居民釋放生育意愿，實現國家三孩政策的預期效果，需要做好政策銜接，構建有效的生育支持體系。

由于三孩政策及生育支持體系研究處于起步階段，相關文獻資料較為有限，由此針對三孩政策的研究引起了學術界的高度關注。穆光宗(2021)提出在生育權限政策自身變革的過程中,福利性、鼓勵性、保障性社會經濟配套政策措施需要得到落實[3]。風笑天(2021)指出抓好三孩政策的實施及配套支持措施的落實，要從養育、婚育、教育等方面漸漸建立起“生育兩個或三個孩子”的新型生育文化[4]。陳友華、孫永健(2021)指出各項相關配套措施的改進與完善，對于三孩政策達到政策預期尤為重要[5]。王軍、李向梅(2021)鑒于民眾生育意愿持續下行，三孩政策的生育率提升效果有限的情況，提出完全取消生育限制并擇機實行鼓勵生育的人口政策[6]。潘金洪(2021)認為應借鑒發達國家經驗，宣傳積極婚戀觀，營造生育友好氛圍，出臺落實保障三孩生育的福利政策[7]。夏婧、劉莉(2021)指出制定生育政策要兼顧國家引領性與地方靈活性、提供可負擔且有質量的兒童早期照料服務、構建具有兼容性的生育激勵政策群、加強對女性就業公平及反歧視保障等[8]。因為該研究屬于比較新的領域，目前仍處于探索階段，缺乏系統全面的把握和探討，無論其范圍還是深度仍留有諸多的研究空間。尤其是從生育支持視角探討三孩政策的文獻較少，因此本文將對補充和完善三孩政策起到促進作用。

本文將生育支持的供給主體分為政府、單位、社區與社會組織、家庭四個層面，針對四個供給主體在生育支持體系中存在問題進行分析，然后探討多維生育支持體系構建的基本原則，最后從山東省實際情況出發，在生育、養育、教育、住房、稅費、女性權益方面探討山東省多維生育支持體系落實國家三孩政策的路徑。

二、國家三孩政策背景下山東省生育支持體系存在問題分析

為全面掌握山東省生育支持體系現狀，筆者于2022年7月至8月對濟南市和青島市20-50歲育齡婦女進行了問卷調查和訪談。本次調查共發放問卷1000份，回收有效問卷988份，其中未生育婦女177人，約占17.9%；已育一孩婦女653人，約占66.1%；已育二孩及以上婦女158人，約占16.0%。調查內容包括年齡、學歷、職業、收入狀況、婚姻狀況、結婚年數、孩子數量、生育保險待遇、配偶承擔家務勞動情況、在養育孩子過程中遇到的問題、生育支持政策需求、完善生育支持體系的建議等。從調查數據可以看出，山東省生育支持體系存在如下問題和不足。

(一)政府層面：政策的實際執行力不強

為完善生育支持體系，山東省政府近些年在生育津貼、產假、女性勞動保護等方面制定出臺了一系列法律及政策文件。但是這些法律或政策由于各種原因，缺乏引導力和針對性。并且在跟生育緊密相關的一些內容，如女性生育醫療補貼、男性產假、幼兒托育服務等領域，還沒有形成周全且多主體供給的生育支持體系，政府的資金和政策投入較少，使得目前的生育支持體系發展緩慢。2022年7月28日，山東省第十三屆人民代表大會常務委員會第三十六次會議修改了《山東省人口與計劃生育條例》，本次條例在社會保障與獎勵方面做了進一步完善，如延長產假和增加育兒假等。本次條例從2022年11月1日起實施，它將有利于釋放山東省居民的生育潛能，但實施效果如何，待日后驗證。

(二)單位層面：生育支持意愿不足且缺乏主動性

調查發現，山東省政府對多子女家庭的財政投入嚴重不足，因此社會保險費用的繳納以及職工工資、產假津貼等的發放開支，就已經使用人單位負擔了職工生育帶來的成本。除此之外，女職工由于生育和養育子女無法有足夠的精力和時間，加之無法迅速強化技能與更新知識，自然而然消耗掉用人單位的人力資源。人力資源的消耗和雇傭成本的上升，造成用人單位提供生育支持的積極性和主動性不足，僅為職工發放政策要求下的生育津貼福利以及提供法律規定的生育產假。不僅如此，少數用人單位還未按照生育保險的待遇標準提供生育津貼和生育醫療費用。此次調研中，26.9%的已生育女性對享受到的生育津貼和生育醫療費用不太滿意，另外有14.9%的已生育女性沒有享受到生育津貼和生育醫療費用(見表1)。

表1 已生育女性是否享受到生育津貼和生育醫療費用

(三)社區與社會組織層面：生育支持意識淡薄

社區和社會組織是營造生育友好型社會環境、構建多維生育支持體系不可或缺的重要組成部分[9]。當前民眾普遍關注的社會熱點是養老問題，因此社區和社會組織的服務重點集中在居家養老和社區養老等領域，對于生育支持服務可以說還處于滯后階段。社區及社會組織沒有深刻認識到自己應起到的作用和責任，意識始終停留在生育僅是家庭內部事情。本次調查顯示，只有10.9%的女性表示享受到社區提供的生育照料，另外有11.8%的女性享受到生育心理疏導，18.6%的女性享受到托育服務(見表2)。當下，民眾對孩子托育的需求非常迫切，發展社區托育，為社區居民提供高效便捷的托育服務，有助于擴大普惠托育服務供給。在訪談過程中，當談到社區托育問題時訪談對象W女士表示：“我是雙職工家庭，家里老人年紀又大，照顧孩子力不從心。目前大部分幼兒園只接收3歲以上的孩子，接收3歲以下嬰幼兒的托育機構不太好找。特別希望在社區內有一家托幼機構，這樣的話下班后就能直接接回家，該多方便啊。”社區及社會組織應在生育支持服務領域進行投入，為社區居民提供生育照料、生育心理疏導以及0～3歲托育服務，以此營造更加輕松的生育氛圍和減輕生育家庭負擔。

表2 已生育女性是否享受到社區提供的生育支持服務(多選)

(四)家庭層面：家務勞動分工不平等

生育支持體系的構建中，政府、單位、社區等外部主體的支持固然重要，但生育家庭本身的支持更是必不可少的。山東人由于受“男主外、女主內”等傳統觀念影響，在整個生育和養育過程中女性承擔的責任和付出比男性更多[10]。本次調查顯示，只有37.7%的已生育婦女表示其配偶承擔了照料孩子工作、28.9%婦女認為配偶承擔了輔導孩子功課工作(見表3)。在訪談中，受訪對象L女士表示：“我先生偶爾也會做飯，但他基本上回家后就躺在沙發上看手機，也不幫忙。我讓他干一些家務活，他就嫌我嘮叨。孩子基本上也是我在管，指望不上他。”由此可見，父親在家庭中作為照料者的角色是欠缺的，這不僅加重了女性的生育負擔，而且持續打擊女性生育激情，讓女性再生育變得愈發艱辛。

表3 男性承擔各類家務的比重(多選)

三、山東省多維生育支持體系構建的基本原則

本文中的生育支持是指政府、單位、社區與社會組織、家庭在經濟、時間、就業、服務等方面提供保障服務和系列支持，進而減輕家庭養育負擔。本文將生育支持內容劃分為物質保障、時間支持、工作保護以及服務供給四個部分，并從山東省文化情境出發，在生育、養育、教育、住房、稅費、女性權益等方面構建多維生育支持體系，讓居民愿生、敢生和愛生，從而實現政策實施所要達到的效果。山東省多維生育支持體系構建應遵循的基本原則如下：

(一)以政府為主導，提高政策執行力

生育支持體系內容多元、涉及面廣，要構建有實際效果且更加完善的生育支持體系，需要政府發揮好自己的主導作用。首先，政府要做好頂層規劃設計、總攬全局。作為這個體系中最強的力量，政府是確保整個體系有效運行不可替代的角色，要起到引領和指導作用，做好高視角的全面布局和全過程的調整工作，協調生育支持體系中的各主體發揮作用。其次，要求政府切實掌握育齡婦女及家庭的實際需求和困難，制定引導力強、操作性強的方針政策，要對癥下藥。最后，構建有實際效果的生育支持體系，要求政府與時俱進，根據實際情況不斷修改并完善現有制度和政策，解決構建過程中由于考慮不周造成的弊端，為其他主體營造更好的政策環境。

(二)以單位為載體，打造公平競爭的就業環境

用人單位為減輕女性職業發展中的“生育懲罰”，要積極主動地營造公平競爭、機會平等的就業環境。比如女性休產假勢必會提升用人單位聘用女員工時的用人成本，因此用人單位在職位晉升或招聘培訓時，在同等條件下更愿意錄用男生。為打消育齡婦女的這種顧慮，單位應該積極推動生育過程中的男性參與，探索建立性別平等的產假制度，避免女性因為承擔過多生育責任而在職場上遭遇歧視或排斥。另外，對育齡婦女的合法權益保障問題，要給予充分的重視和關注，積極探索力度更大、范圍更廣的生育保險，堅持為所有女員工合法合規繳納生育保險。

(三)以社區與社會組織為基礎，加強支持體系主體意識

社區和社會組織要強化責任意識，形成政府、用人單位、社區與社會組織共同提供生育支持服務的合力，并發揮自己在生育支持體系中的最大價值。尤其是在育兒過程中，處于嬰幼兒階段的孩子活動范圍以社區為主，因此社區的公共服務設施建設質量至關重要。社區可以與政府以及部分社會福利機構共同行動，將生育支持意識融入社區建設，完善和健全幼兒托管中心、幼兒娛樂中心、幼兒醫療中心等公共服務設施，全力打造生育友好型社區環境。在社區綜合服務設施建設中，需要考慮嬰幼兒的實際需求，社區規劃中應包含多功能、多用途的幼兒活動空間。不僅如此，社區與社會組織還應該對育兒母親的心理和身體康復給予關愛和幫助。另外，為保證育齡婦女的心理健康，針對產前焦慮和產后抑郁等心理問題建立相應的心理咨詢室，還可以定期組織育兒家長交流活動，促進家庭之間共享育兒經驗心得或教育資源，以此實現共同成長和學習。

(四)以家庭為核心，強化父親育兒責任

生育既需要多主體全方位的支持，也需要家庭發揮基礎作用[11]，因為家庭是生育支持的直接福利供給主體。目前有不少家庭內部中，依然是女性承擔了養育甚至是更多的家務勞動。父親作為重要的家庭成員應承擔照料責任，需要摒棄陳舊觀念，積極參與養育過程和家務勞動，這既能將女性從繁瑣細碎的家務勞動中解脫出來，又能跟孩子一起互動交流，從而能夠深入地參與到孩子的成長過程中。而要做好這些，需要營造生育責任由兩性共同承擔的社會氛圍和積極的生育文化。

四、山東省多維生育支持體系落實國家三孩政策的路徑

在國家三孩政策背景下，針對山東省的現實條件和居民的需求，建議盡快研究出臺適合山東省實際情況的多維生育支持體系。其實施路徑如下：

(一)生育層面：加快完善生育保險與生育休假制度

一是切實做好女職工生育保險保障工作，對參保女職工及時足額給付生育津貼、生育醫療費用等，從而減輕女職工生育醫療費用負擔。二是不斷完善和發展生育津貼制度，對于夫妻雙方都參加基本醫療保險的婦女，適當提高生育住院醫療費用的報銷額度，并擴大其醫保報銷范圍，把孕前檢查費用納入報銷范圍[12]，并對沒有參加生育保險的女性提供一定的經濟補償。三是嚴格執行產假、哺乳假制度。為切實保障職工假期待遇，建議有條件的地方和單位積極開展父母育兒假試點。

(二)養育層面：推進以社區為依托的普惠托育服務發展

為緩解育齡夫婦，尤其是女性的生育、養育的壓力，應大力發展質量可靠、價格可承受的普惠托育服務。以社區為中心，為0～3歲嬰幼兒提供非盈利性托育和照料服務。鼓勵社區以公建民營、公辦民營等形式，與政府以及企業合作建立托育綜合服務中心。政府應組織相關部門對托育中心的服務質量進行監控和檢查，并對工作人員開展資格認證和托育培訓，確保嬰幼兒的安全和健康。

(三)教育層面：均衡基礎教育資源，嚴格整治校外輔導亂象

針對基礎教育資源不均衡問題，政府應大力推進教育資源的平均分配，避免教育資源過度集中的情況，逐步調整優化基礎教育入學政策，以監管等手段嚴格控制學區房價格，以此促進教育資源的公平性。與此同時，各級地方政府及相關單位應該大力整治校外培訓機構，規范校外培訓的時間、內容、辦學形式、收費標準等，要嚴格貫徹落實國家“雙減”政策，給學生減負的同時，降低家庭教育開支。

(四)住房層面：發展住房租賃，調控房價，保障婚育群體住房需求

一是針對經濟困難的婚育群體和多子女家庭，政府應健全與完善公共租賃住房制度，加大公租房建設占房地產建設總額的比例，同時提高公租房單套面積，以此滿足經濟困難的婚育群體和多子女家庭的住房需求。二是控制房價漲幅，大力整頓和規范房地產市場秩序，針對多子女家庭給予一定的購房補貼和契稅補貼，同時降低婚育群體首套住房的稅費負擔。三是加快培育和發展住房租賃市場，并保障租購同權，全力促進長租房市場平穩運行。

(五)稅費層面：由政府提供育兒補貼或進行稅費抵扣，降低家庭撫養孩子的成本

多子女家庭通常育兒壓力較大，建議政府對0-3歲嬰幼兒家庭發放育兒補貼。設置育兒補貼金額時，要充分考慮當地居民育兒成本情況，科學合理規劃。個人所得稅改革從2019年1月1日起施行，該政策規定每個孩子從滿3周歲到全日制學歷教育結束享受每月1000元的個稅專項扣除。但該政策沒有把0-3歲嬰幼兒照料費用納入個稅扣除，因此政府應積極推動將3歲以下嬰幼兒照料費用納入個稅專項扣除，切實降低家庭撫養孩子的成本。除此之外，要以家庭為單位設計個人所得稅專項附加扣除標準，并適當提高個人所得稅專項附加扣除額，由此加強對生育三孩家庭的政策支持力度。

(六)女性權益層面：提倡設置彈性工作時間和空間，保障女性合法就業權益

用人單位應該具有社會責任感，對女性員工予以關懷，為孕期以及哺乳期女性設置靈活工作時間和地點。在執行女性生育相關政策時，保障女性生育期間工資待遇和生育津貼的同時，鼓勵女性產后返回職場工作。建議政府以補貼、獎勵等形式，支持用人單位設置孕期或哺乳期女性彈性工作時間和靈活工作地點。另外，為消除或減少招聘中的性別歧視，在用人單位招聘過程中，政府同樣可以通過采取減費降稅等方式鼓勵用人單位錄用已婚女性。

結語

三孩政策作為“全面二孩”政策后黨中央高瞻遠矚、克服重重困難做出的正確抉擇，本身具有重要的理論價值和很強的實踐性。三孩政策有利于激發生育潛能，延緩人口老齡化速度，增強社會發展活力，促進社會和諧發展；有利于促進國家與地方社會互動。三孩政策出臺后山東省響應國家號召，積極探索配套支持措施，以加快推進國家三孩政策有效落實。

但要激發山東省居民釋放生育意愿，就應該讓居民卸下重擔，為家庭減輕經濟負擔,并提供良好的生育與養育環境，讓大家放心地生育三孩。只有這樣，才能使生育政策發揮最大限度的作用[13]，并通過三孩及配套政策，支持有生育意愿的家庭，守護每一個孩子健康茁壯成長，從而促進社會穩定和家庭和諧幸福。