民國時期貴州賑務管理規章研究

周術槐，石婧逸

(貴陽學院 李端棻研究院/陽明學與黔學研究院，貴州 貴陽 550005)

民國時期的貴州，災害頻仍，民眾不堪其困。在國民政府的統一領導下，地處西南樞紐的貴州省政府，也被納入全國災賑體系之中。不僅組織成立了相關的賑務組織機構，而且還討論制訂了系列賑務管理規章。為推動貴州賑務活動的開展、緩解災民的困苦、解決災民的生存危機，做了大量富有成效的工作。本文對民國時期貴州賑務管理規章的內容、特點與成效作一定的探討，強調制度建設是社會建設的基礎與前提。災害當頭，必須秉持以災民的生存與發展為中心的理念，為災害救濟提供良好的賑務制度保障，以推動社會的良性運行與協調發展。

一、民國時期貴州自然災害概況

自然災害，是人類依賴的自然界中所發生的異常現象，自然災害對人類社會所造成的危害往往是觸目驚心的。它們之中既有地震、火山爆發、泥石流、海嘯、臺風、洪水等突發性災害，也有地面沉降、土地沙漠化、干旱、海岸線變化等在較長時間中才能逐漸顯現的漸變性災害，還有臭氧層變化、水體污染、水土流失、酸雨等人類活動導致的環境災害。這些自然災害和環境破壞之間又有著復雜的相互聯系。

我國是一個農業大國。在相當長的一段時期內，甚至在改革開放的今天，自然環境一直影響與制約著我國農業的正常發展。其中，表現十分突出的自然災害，主要是水災與旱災。此外，蟲災與冰災亦時有發生。

據貴州省防汛抗旱指揮部辦公室、貴州省水文資源局編輯的《貴州水旱災害》統計，1927年至1949年間，貴州發生極旱有3次，重旱有13次，輕旱有3次。其中，旱災發生頻率大的地區分別是遵義、黔東南和黔南地區。22年間，遵義僅有七個年頭沒有發生旱災，其他15年均發生了程度不等的旱災。黔東南也僅有九個年頭沒有發生旱災，其他13年同樣發生了程度不等的旱災。[1]

據《近代中國災荒紀年續編》(1919—1949)統計，1932年，貴州因災報告的縣市是4個，有42942戶受災，8750戶因災轉移，220950人遭災，因災死亡人數為20665人，財產損失達2089800元。[2]1933年，貴州銅仁等地河水陡漲十余丈，人口死亡數以萬計。同年，還有13縣遭受旱災，有3縣遭受雹災。1934年，貴州全省遭受水災的有12縣，遭受雹災者有9縣，同時遭受水旱災害的有3縣。全年被災區域達40余縣。[3]1935年夏季，貴州發生水災。據1935年7月18日《大公報》消息，貴州省“入夏以來，淫雨連綿，河流暴漲，田疇漫溢，公路橋梁沖斷不少，……黃平、施秉、平越、麻江等縣，則已成澤國?！币恍┛h域“人民牲畜，死亡無算”[4]。

民國時期貴州旱災尤其嚴重的年份，當屬1937年大旱，“災區幾遍全省，災民270余萬，赤地千里，死亡枕藉，慘不忍睹?！盵5]當時居于急賑等級的就達44個縣。也就是說，超過半數的縣份需要政府急賑。

綜合以上情況，我們可以看出，民國時期貴州自然災害的種類，主要是水旱災害。此外，雹災也時有發生。災害的發生，不僅嚴重影響了人們的生產與生活，而且給人們的生命財產造成巨大損失。此時如果政府賑濟缺位，或賑濟不到位，災民唯有流離失所，遠走他鄉，尋求賑濟。有的災民甚至演變成難民，給正常的社會生活秩序帶來嚴重沖擊。面對此況，在國民政府的統一領導下，貴州省政府亦迎難而上，組織成立賑務管理機構，制定系列賑務管理規章，積極開展了系列社會救濟活動。

二、民國時期貴州賑務管理規章的制定

所謂賑務管理規章，即用于規范政府與基層賑務活動所制訂的與賑務有關的行政法規與規章制度。其基本內容涉及賑務管理的組織機構、開展施賑活動的人、賑務活動的對象、賑務活動的成效等方面。其最終目的在于規范賑務活動的行為，提高賑務活動的成效，改善政府在民眾中的形象，維系社會的穩定與發展。

民國時期貴州賑務在中央政府的統一管理下，參照中央政府所制訂的賑務管理規章，結合貴州賑務的具體實際，討論制定了涉及范圍廣、涉及財政、民政、賑務、慈善等相關管理機構的、有利于推進貴州本省賑務活動開展的系列賑務管理規章。現列舉部分賑務管理規章的名目于下：

(一)國民政府層面

1.《修正國民政府賑務處組織條例》(1928年8月3日國民政府公布，同日施行。原公布日期1928年8月27日)

2.《修正賑務委員會組織條例》(民國1931年6月30日國民政府公布，同日施行。原公布日期1930年1月25日)

3.《各省賑務會組織章程》(1929年3月國民政府中央賑災委員會)

4.《修正各省賑務會組織章程》(1930年5月中央賑務會修正公布)

5.《賑務委員會處務規程》(1933年3月中央賑務委員會公布)

6.《賑務委員會各組辦事規程》(1930年2月國民政府公布)

7.《賑務委員會各組聯席會議規則》(1930年6月中央賑務委員會公布)

8.《賑務委員會收存賑款暫行辦法》(1931年12月中央賑務委員會公布)

9.《賑務委員會提付賑款暫行辦法》(1931年12月中央賑務委員會公布)

10.《賑務委員會助賑給獎章程》(1932年6月行政院核準公布)

11.《賑務委員會職員獎懲規則》(1930年6月中央賑務委員會公布，1933年4月修正公布)

12.《賑濟委員會組織法》(1938年2月國民政府公布)

(二)貴州省政府及其地方政府層面

1.《貴州省賑務會組織章程》(1935年6月貴州省政府公布)

2.《貴州省賑務會辦事規程》(1935年7月貴州省政府公布)

3.《貴州省賑務會各組辦事細則》(1935年7月貴州省政府公布)

4.《貴州省賑務會訂定各縣賑務分會組織章程》(1935年7月貴州省政府公布)

5.《貴州省銅仁縣賑務分會辦事規程》(1935年9月銅仁縣政府公布)

6.《貴州省銅仁縣賑務分會總務組辦事細則》(1935年9月銅仁縣政府公布)

7.《貴州省銅仁縣賑務分會籌賑組辦事細則》(1935年9月銅仁縣政府公布)

8.《銅仁縣賑務分會審核組辦事細則》(1935年9月銅仁縣政府公布)

9.《貴州省賑務會臨時組織章程》(1937年4月貴州省政府公布)

10.《貴州省賑務會修正各縣賑務分會組織章程》(1937年5月貴州省政府公布)

11.《貴州省賑務會查放急賑辦法》(1937年5月貴州省賑務會公布)

12.《修正貴州省賑務會組織章程》(1938年2月貴州省政府公布)

13.《修正貴州省賑務會辦事規程》(1938年2月貴州省政府公布)

14.《貴州省賑務會辦事細則》(1938年2月貴州省政府公布)

15.《貴州省賑濟會組織規程》(1939年4月貴州省政府公布)

16.《貴州省賑濟會辦事細則》(1939年4月貴州省政府公布)

17.《貴州省各縣賑濟會組織規程》(1939年6月貴州省政府公布)

18．《貴州省農村合作社兼營農倉辦法》(民國二十六年九月二十一日省政府公布)。

19．《貴州省各級倉儲保管委員會組織規程》(民國二十六年十二月十日省政府委員會通過)。

20．《貴州省各縣儲糧登記推進辦法》(民國二十六年十月二十三日省政府委員會通過)。

21．《貴州省各級積谷倉保管辦法》(民國二十六年十二月十日省政府委員會通過)。

22．《貴州省非常時期推廣農倉暫行辦法》(民國二十七年十月二十一日省政府委員會通過)。

由上可見，從中央到地方，系列賑務管理規章的制定，內容十分豐富，涉及范圍廣泛。既考慮到賑務活動的主體，也考慮到賑務活動的客體；既考慮到賑務活動的物質與經費的問題，也考慮到賑務的手段、賑務的方法、賑務的過程和賑務的考核與獎懲。這些賑務管理規章的制訂，有利于規范賑務工作的具體行為，有利于確保災民的利益得以實現，有利于整個社會的建設與發展。

三、民國時期貴州賑務管理規章的特點

從上面列舉的國民政府與貴州省政府所頒發的系列賑務管理規章來看，民國時期貴州賑務管理規章體現出以下三個鮮明的特點：

(一)高度的集中統一性

民國時期的貴州，作為中央政府統一管轄的地方省級行政單位，其賑務活動要接受中央政府的統一領導與管理。在這一前提下，涉及賑務機構的組織與成立、賑務活動的辦事規程、辦賑人員的統一管理、賑款的保管、劃撥與審核、賑濟物質的發放、辦賑人員的獎懲等方面的內容，一律參照中央政府所制訂的相關規章，結合貴州本省賑務實際來統一制訂。譬如：1929年10月，國民政府賑務委員會委員長許世英在給時任貴州省政府主席兼貴州省賑務委員會主席的毛光翔的信中指出：“貴處敬電囑補寄振務會組織章程以便組織等因，茲特撿寄一份隨函奉寄，即祈！”[6]此信表明，貴州省賑務會的組建，顯然是在參照中央政府相關文件精神的基礎上組織成立的。因此，可以這樣說，中央政府的賑務管理規章就是貴州省政府以及貴州地方各縣制訂賑務管理規章的范本。這種集中統一的特性，體現出中國傳統的政治運行體制。其優勢在于統一、高效，可以防止賑務活動的無序狀態，從而更好地滿足地方災民的需要。

又如《貴州省賑濟會辦事細則》就該會具體開展賑務工作時作出了明確規定。關于賑務會議的召開，該細則規定，每月必須定期舉行一次。但如果因賑務工作的變化，需要臨時召開會議，規定由主任委員召集，或委員當中有2個以上的委員提出來后，方可召開賑濟會的賑務工作會議。這種賑務會議制度的建立，一方面，可以確立賑濟會的權威性；另一方面，可以確保賑濟會在開展賑務活動時的高效運轉。讓上層的工作指令能夠第一時間傳達到賑濟會的各個部門當中。

(二)鮮明的針對性

規章的目的性是顯而易見的。因此，保持鮮明的針對性，是考察規章是否管用的重要尺度。從民國時期貴州省賑務管理規章的內容來看，所針對的主體包括：賑務組織機構的運行問題、賑款的收存、管理與發展的問題、辦賑人員的作風問題、辦賑成效的獎懲問題、災況的勘查問題、辦賑的時效問題、賑務物質的募集與發放問題等方面。系列辦賑管理規章的制定，其目的就是為了確保賑務活動在規范、有序的狀態下協調運行與良性發展。

我們以1937年貴州大旱為例。當年的大旱，在貴州災害史上是空前的。全省大部分地區干旱延續數月，農作物的播種十分困難。貴陽的情況是：“去冬(即1936年，筆者注)迄今，數月未雨，小春枯萎，包谷亦未下種，收成無望?！弊窳x的情況同樣嚴重：“入春久晴，全未得雨，稻麥無法播種，小春收成無望?！逼渌蟛糠挚h域，同樣呈現大旱景象[7]。嚴重旱災產生的直接后果是，農作物歉收，糧食緊缺。在這種情況下，貴州省賑務會聯系到湖南西部的芷江縣，派人前往芷江縣采購糧食。在糧食采購的過程中，有兩個細節可以看出賑務管理規章明確的針對性。一是辦賑人員出于公關需要，給湖南當地政府官員所贈送的辦賑禮品問題。二是辦賑人員在運輸糧食過程中實行日報制的問題。

從前一個問題來看，當時贈送的辦賑禮品是貴州茅臺酒。貴州省賑務會總務組為確保賑品采購的順利進行，讓辦賑員陳職民攜帶60瓶茅臺酒前往湖南芷江縣采購大米。陳職民在贈送禮品的過程中，根據當地機關長官、法團領袖官職的高低，先后給芷江縣軍政官員分別贈送8到2瓶數量不等的茅臺酒。共送出54瓶茅臺酒，余下的6瓶主要用于宴請需要。對此，陳職民專程給時任貴州省賑務會主席的雇祝同文字報告。報告中列出了具體禮品贈送數目清單。

從后一個問題來看，辦賑人員在運輸大米的過程中，實行嚴格的日報制。每天將大米運輸的情況呈報省賑務會主席過目審核。譬如：1937年5月16日呈報的內容包括：運輸了120包大米，重量共計24石，運輸的號數是16號至17號，大米存放的地點是貴陽倉庫。押運員是劉尚鏞。與此同時，在當天的日報表的備考中對大米運輸的總體情況作了說明。說明中指出：“自三月十三日起，截至5月15日止，車船共運賑米伍千柒百玖拾陸石，合計貳萬捌千玖百捌拾包?！盵8]

以上兩個問題表明，賑務活動涉及人、財、物等敏感問題。辦賑人員在辦賑過程中，尤其應注意規范自己的辦賑行為。對賑款、賑物實行報告制度，這在省賑務會頒發的賑務管理規章中有明文規定。因此，從1937年貴州省賑務會辦賑人員赴湘采購大米過程中所發生的辦賑史實中我們窺探出貴州省賑務管理規章的針對性與有效性。

(三)具體的可操作性

制度制訂的目的在于執行與可操作性。不能執行的制度，形同白紙一張，沒有效力。譬如：關于放賑工作的問題。貴州省賑務會對放賑工作有著嚴格的管理規定，同時又有可操作性。在《貴州省賑務會查放急賑辦法》中對放賑的基本程序和過程作了具體規定。該辦法規定，放賑時，“縣政府會銜布告，規定各區放賑地點及日期。并令保長先期二、三日傳知災民，屆時持票集合領賑”。同時規定，放賑地點距離災民住址不得超過二十里。而老弱殘廢疾病孤寡不能遠行者，則可以請人代領。前提是必須在賑票上填明代領人的名字。放賑時，為避免作弊現象，還必須邀請各機關及地方公正士紳到場協助會同監察。由于放賑采取的是集中辦理，為防止放賑時發生擁堵、踩踏事件，對放賑場所也作了要求。要求：“放賑場所宜覓廣大地點，須有前后二門，一出一入?！辈粌H如此，還要求現場必須有保安團隊、士兵維持秩序。對于辦賑有功、成績卓著者，還規定由省賑務會考核成績，咨請省政府予以獎勵。對于辦賑出現問題者，則予以懲罰。[9]

災民在領取賑款、賑品的同時，必須填具相關的受領表格，以防漏賑或重復受賑。對于放賑機關而言，同樣應將辦賑的具體情況填具相關表格上報并備案，以便對辦賑機關的辦賑工作進行督察。

(四)傳統性與現代性交互運用

恩格斯強調，任何新的學說都必須從已有的思想材料出發。民國時期貴州的賑務活動相當活躍。在具體的辦賑過程中，出現了傳統性與現代性交互運用的局面。一方面，傳統的辦賑方式，譬如：粥賑、米賑、以工代賑等都在實際的賑務活動中得到有效的借鑒與運用。另一方面，一些新的辦賑方式，譬如：電報的廣泛推廣、現代交通工具在賑品運輸的使用、近代工礦與民用企業的創辦等，為民國時期貴州賑務管理規章增添了諸多新的辦賑特色。傳統性與現代性的交互運用，對推動民國時期貴州賑務事業的發展起積極作用。

四、對民國時期貴州賑務管理規章的總體評價

賑務工作是一項十分繁雜的社會救濟工作，也是一項積極的社會建設工作。賑務工作系著千萬家庭，事關千千萬萬災民的生存。賑務活動成效高，政府形象得改善，民眾受益有歸屬感。賑務活動成效差，政府形象受損傷，民眾怨聲載道，制約著社會的進展。對于民國時期的貴州賑務活動而言，基本成效的取得，得益于有效的管理規章。完備的賑務管理規章，在民國時期賑務體系的構建和賑務能力的提高中，曾發揮十分重要的作用。對于民國時期貴州管理賑務規章的總體評價應從以下諸端來考慮：

第一，民國時期貴州賑務管理規章的制定，離不開兩個因素的重要影響：一方面是國民政府中央層面的影響，另一方面是貴州災情發生所產生的實際影響。

就貴州省賑務會的組織機構來看，貴州省賑務會組織機構的設置離不開兩方面因素的重要影響：一是國民黨中央政府的推動，一是本省具體災情所產生的影響。由于貴州省賑務會是在國民政府中央賑災委員會與中央賑務委員會的倡導下組建的，因此，其組織機構的內部結構與中央賑務委員會組織機構的內部結構基本相一致。但貴州本省的諸多因素，如嚴重的自然災害與戰爭因素等又必然要求其救濟組織適應本省賑務的需要。因此，貴州省賑務會組織機構盡管是根據中央政府相關管理規定組建起來的，卻也并非完全雷同，全部照搬。貴州省賑務會根據本省災情的變化，對省賑務會內部組織機構進行適當調整，以適應本省災情變化的需要。中央賑災委員會領導時期(1929年年末至1930年春)，貴州省賑務會的組織機構囊括三個辦事部門，即事務、執行、監察三處。1930年春，國民政府改組中央賑災委員會為中央賑務委員會，統一制定了《賑務委員會組織條例》，并頒行了《修正各省賑務會組織章程》。根據國民政府的要求，貴州省賑務會對其內部組織結構也進行了相應的調整，即將原事務、執行、監察三處改為總務、籌賑、審核三組。此后很長一段時期，貴州省賑務會是由此三大職能部門所組成。直到1937年貴州特大旱災發生時，貴州省賑務會在征得中央政府同意的前提下，對其內部組織機構進行擴大改組，在原有三個職能部門的基礎上，增設救濟組和工賑組。1938年災情減輕之后，即又恢復原有組織結構。1939年春，貴州省政府根據中央政府的要求，將貴州省賑務會改組為貴州省賑濟會。組織機構的名稱雖然有所變化，但其從事賑務的工作職能并沒有放棄。所不同的是，此時的賑務重點在于因戰爭而造成的難民救濟。1943年春，貴州省賑濟會根據中央政府的要求，將賑濟事務移交給貴州省社會處經辦。

第二，要正確看待貴州賑務管理規章的歷史價值。

從貴州省賑務會的組織章程與辦事規程來看，貴州省賑務會成立之后，制定頒發了一系列的組織章程與辦事規程，從而使其活動有法可依、有章可循。這是現代政治發展的必然要求。雖然貴州省賑務會在其所開展的賑務活動中難免存在這樣或那樣的不足，譬如：辦賑人員的思想覺悟不高；辦賑過程中的貪腐現象時有發生；賑務活動存在效率低下以及賑務活動不平衡的問題等，但如果沒有這些組織章程與辦事規程的話，問題肯定會更多。因此，我們應該肯定其組織章程與辦事規程對貴州本省的賑濟事務曾經起到的歷史作用。即使在今天看來，其組織章程與辦事規程依然有一定的借鑒意義。

第三，要結合貴州賑務活動具體內容的變化，綜合考慮貴州賑務管理規章的時代性與針對性。

對于貴州省賑務會賑務活動的具體內容而言，可從兩個階段進行分析：即全面抗戰爆發之前的賑務活動與抗戰爆發之后的賑務活動。前期主要開展因自然災害而引起的社會救濟活動，后期主要開展因戰爭原因而造成的難民救濟活動。在其自然災害救濟活動中，包括因水、旱、蝗、冰雹等自然原因引起的災害救濟。自然災害的救濟活動對穩定社會、恢復生產等均起著十分重要的作用。而抗戰時期對戰爭所造成之難民的救濟，在保存抗戰實力、穩定社會、穩定人心、增強抗戰的信心等方面，均具有十分重要的作用。同時，在貴州本省的經濟建設、社會建設、文化建設等方面同樣具有重要意義。兩個方面的社會救濟，因救濟內容與救濟主體的變化，賑務的管理規章亦隨之加以修改與微調。這反映出貴州賑務管理規章的時代性與針對性。

第四，要辯證看待貴州賑務管理規章的傳承與創新。

一方面，關于貴州省賑務會賑務活動的基本程序與具體措施的問題。賑務活動在我國有著悠久的歷史傳統。貴州省賑務活動同樣有著久遠的歷史淵源。民國時期的貴州省賑務會在其賑務活動中，既對傳統賑務程序與賑務手段有所傳承；同時，在繼承的基礎上還有所創新與發展。傳統賑務程序無外乎四個方面，即報災、勘災、查賑與放賑。傳統的賑務措施包括急賑、工賑、農賑、調粟等方面。對此，貴州省賑務會在其賑務活動中均有所繼承。但作為現代救災機構的貴州省賑務會無論是賑務的組織機構，還是賑務的經費來源，亦或是賑務的具體手段等，均有所創新，有所發展。這在一定程度上反映出近代中國政治的發展對貴州省賑務活動所產生的內在影響。

另一方面，基于貴州省賑務管理規章視野下如何評價貴州省賑務會及其賑務活動的問題。對此，應秉持辯證思維，保持清醒的認識。既要看到其積極的一面，也應看到其消極的一面。貴州省賑務會無論其組織機構、內部管理、人員管理與辦事規程，抑或其所開展的所有社會救濟活動，所產生的歷史作用應當予以肯定。但貴州省賑務會及其賑務活動由于管理上、制度上、經濟上、交通上等方面的缺陷，加之辦賑人員的素質參差不齊，從而影響與制約了貴州賑務活動應有的成效。

第五，賑務活動實際上也涉及整個政府與社會民眾當中相關的倫理關系的問題。我們知道，我國是一個災害頻發的國度。災難發生以后，涉及千家萬戶，方方面面。在這樣一種情形之下，賑務工作處理得好，有利于社會的和諧與穩定。處理不當，則容易引起災民對政府的不滿與怨恨。民國時期貴州省相關賑務組織機構的設立以及系列賑務管理規章的制定，實際上對政府當中辦賑的主體、災民當中受賑的客體都作出的相應的規定。這些規定對規范各方面的倫理關系發揮了極其重要的作用，有利于推動災害發生以后社會的良性運行與協調發展。