政策制定中的科學咨詢——以D市生態環境局為例

李博

（山西大同大學法學院，山西大同 037009）

科學技術的迅猛發展，極大地影響了社會的方方面面，不僅為社會公眾參與政策制定提供了可能，而且推動了政策制定者在作出決策時要充分考慮擁有專業知識的科學家的意見。本文以D市生態環境局為例，基于實證研究的方法分析民主政治和專家知識之間存在的關系，進而審視如何在D市生態環境局、專家和社會公眾之間建立新型的互動交流模型，共同應對日益嚴重的生態環境問題。

在這種情況下，D市生態環境局越來越多地尋求各種不同學科的專業知識來預測、評價、管理生態環境事件。這些專業知識的產生來自不同的參與者，既包括學術研究者（大學教授、研究人員），也包括D市生態環境局的具體工作人員。而后者一般是居于領導地位，或者說是核心地位，因為具體工作人員熟悉生態環境事件的工作程序和規則，并且他（她）們還擁有選擇整個工作過程參與者的權力，即信息資本和象征資本[1]。即D市生態環境局的專家知識以偏好于對其本身有利的方式產生的。在這種模式中，D市生態環境局設置了自己的專家選擇機制，擁有這樣一個專家選擇機制所設定的議題有可能偏離了社會公眾關于市生態環境認知的態度。盡管D市生態環境局專家知識是高度集中化的，但是其價值是不能被否認的。一方面，專家知識很容易得到D市生態環境局行政精英的認同；另一方面，通過D市生態環境局的各個方面的協調，使得科學與政治維度之間形成聯結，有助于在科學獨立與政府監督之間形成一個平衡力。現在問題是，以此種形式產生的專家知識多大程度上能夠真正解決日益復雜的生態環境問題？

本文首先檢視了D市生態環境局科學咨詢的現狀，即一方面是為了公共服務，另一方面是作為本身行政決策的輔助工具；然后對D市生態環境局的專家庫進行結構描畫，可得出專家知識分為三種類型，即提供信息類、輔助信息類、咨詢信息類。最后通過對不同類型專家知識的邏輯分析解釋D市生態環境局制定生態環境政策的方式。

一、D市生態環境局科學咨詢現狀

黨的十八屆三中全會明確提出，要加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策咨詢制度。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強中國特色智庫建設的意見》，提出了“到2020年，形成定位明晰、特色鮮明、規模適度、布局合理的中國特色新型智庫體系，重點建設一批具有較大影響和國際知名的高端智庫。”基于此，山西省人民政府辦公廳在2016年6月22日印發了山西省人民政府健全重大行政決策機制實施細則的規范性文件，從此拉開了山西省新型特色智庫建設的序幕。

在這樣的背景下，D市政府組建了自己的智庫，并且為D市不同行政機構提供專家知識。但是，D市智庫并沒有形成一個同質化的實體，正因為如此，各個行政機構都從自己的職能角度看待已經存在的問題，并且動員自己所掌控的專家資源，在特定的專家群體中形成了特定的專家知識。由于不同的行政機構在專家知識的建構過程中都扮演著重要角色，所以在探究D市生態環境局科學咨詢現狀時，必須要考慮該行政機構處理問題的制度邏輯。在D市生態環境局中，專家知識一般提供兩種專業服務：一是為其政策制定提供一個專業方面的咨詢；二是專業性研究，為D市全體市民提供一個信息，使市民們通過理性手段解決D市生態環境問題。

（一）受行政權力監管的科學咨詢

D市生態環境局所提供的專家知識都受到其監管——要么由其指定，要么由其管理。與生態環境議題有關的專家大都有行政職務背景，而且這些專家的產生與生態環境職能有關，他（她）們主要負責推進生態環境職能機構的工作，以便更好為D市生態環境局政策制定服務。D市生態環境局選定的專家通常具有雙重職責：一方面為D市生態環境局完成一些較為明顯的政治任務；另一方面對D市生態環境局的日常工作提出建議，使其優化。鑒于此，專家們主要職責是為D市生態環境的決策者提供議案，即咨詢類專家知識。

現如今所成立的政策決策服務的咨詢機構的主要任務是提供咨詢和預測服務，如負責制定D市生態環境局的年度規劃，構建年度環境預測模型，以及與環境相關的社會指標。這些內容也是D市生態環境局制定政策的主要依據。這種線型的專家知識明顯缺少前瞻性，故而未來應考慮將單一的專家知識轉變為多元的專家知識，從而應對環境質量、監督性監測、污染防治、監察執法、行政處罰、環境應急等多領域的生態環境問題。

另外，所有的外在跡象表明，D市生態環境局和專家之間的關系只是一個合作的關系。也就是說，專家知識對于D市生態環境局事務的影響僅局限于外圍。只有贏得D市生態環境局的信任，并且能夠得到各級官員的支持時，專家知識才有機會付諸實施。如果得不到D市生態環境局領導層的資源和支持，所謂的科學咨詢可能日漸萎縮。未來，科學咨詢要想成為D市生態環境局政策制定者的主要依據，需要認真思考如何將專家知識連貫深入地與生態環境實際工作聯結在一起。即不能滿足于為D市生態環境局獨立提供科學咨詢框架范圍內，而是要擴展到D市生態環境局在新時代背景下如何推進生態環境保護和治理提供論證和支持的框架內。

（二）省、部級生態環境部門提供的輔助類科學咨詢

相對于D市生態環境局自身的專家而言，省、部級生態環境部門所派遣的專家更像是仲裁者，可以遠離地方的政治考慮，專心關注于D市生態環境局的決策者所提出的議題。在實踐中，省、部級生態環境部門的專家對于生態環境議題會加以裁決，并且把自己的判斷以及評估結果反饋給D市生態環境局的決策者。這種輔助類專家知識最大的特點是能夠更加側重于從“科學的”視角看待D市生態環境的“實證”問題。就是說，專家們會尋求超越政治利益之上來研究或者評估決策者所提供的信息，正如有的學者提出的那樣：“大多數對科學評估或者科學咨詢的需求都是希望科學家作為明確問題的仲裁者。”[2]

輔助類專家知識聚焦于D市生態環境的未來。這類專家最終所提供的科學咨詢大都是建議性報告。不過，該報告的內容并不完全是由專家知識建構的，還包括當地生態環境部門的工作小組所提供的數據材料，二者共同對D市生態環境議題作出了一個評估性結果。這個結果會引發D市本地媒體的關注，進而引起D市市民的關注。簡言之，建議性報告是多方主體通過一系列聯結，整合而形成的。

正如上文描述的那樣，D市生態環境局擁有很多手段來尋求生態環境議題的專家知識。而D市普通市民幾乎沒有辦法獲得與D市生態環境局一樣的專家知識。各種受托于D市生態環境局提供輔助類專家知識的智庫依賴于D市生態環境局的具體工作，因而專家知識可以分為服務于社會公眾的和政治權力的。這種區分有助于識別專家知識的確切目標，或者可以理解為D市生態環境局專家知識是以行政專家知識為中心的網絡來運轉的。

二、D市生態環境局科學咨詢的理想模型

D市生態環境局未來面向政策選擇的科學咨詢應分為三類：提供信息類、輔助信息類、咨詢信息類。由于三種專家知識服務的目的不同，所以遵循的邏輯不同。比如，提供信息類主要取決于D市生態環境局的具體要求；而輔助信息類和咨詢信息類更側重于專家訪談。顯然，不同類型的專家知識生成的理由是不同的，盡管它們之間存在著重疊，但是可以總結為以下幾種類型的科學咨詢。

（一）技術專家型求助：認知邏輯

生態環境問題涉及到人類社會和自然環境之間的極其復雜的交互。無論面對的是生物物種銳減、水土流失、氣候變暖、環境污染，都涉及到專業知識、科學技術、專家選擇。涉及這方面的政策制定都離不開專業的定量數據，而這些知識掌握在技術專家手中。D市生態環境要想做出科學決策，很大程度上需要求助于不同類技術專家。然而，技術專家知識有其自身的約束性，因為多數情況下技術專家所產生的知識與D市生態環境局的具體行政行為是相對獨立的。這種獨立性需要D市生態環境局的認知，一方面需要出于D市生態環境的整體考慮，另一方面又要滿足D市生態環境局的行政要求。這兩方面可以概括為長線科學和急需科學[3]。從本質上來講，長線科學是一種前瞻性、預防性的科學；急需科學是一種政治科學。就D市生態環境局而言，這兩種科學咨詢都是要考慮的，而且如何解決兩種科學咨詢的緊張態勢也是其必須面對的問題。兩種科學咨詢的緊張態勢拓展了D市生態環境局科學咨詢的屬性，并且映射出未來D市生態環境科學可能處于一種緊繃、靈活、應時而變的狀態。這暗示了D市生態環境局必須致力于科學方法來面對日益嚴峻且復雜的生態環境問題，從而做出具有實際生態環境價值的行政行為。總而言之，D市生態環境局要有一個專家知識的認知邏輯[4]。

（二）出于政治目標的專家知識求助：戰略邏輯

技術專家型的專家知識求助一定程度上來說是相對獨立的，而出于政治目標的專家知識求助則是滿足政治需求和政治利益的。完成政治目標的專家知識是證明具體行政行為具有合法性，或者將其轉化為技術專家型的專家知識，使其具有合法性。這種專家知識從某種意義上來說是為了使社會公眾明白政治行為既是合法，又合理。

要想從科學的視角看待D市生態環境問題，就要針對不同生態環境問題求助于不同領域的專家知識，讓其更具有客觀性，只有如此，方能使專家知識加快應用于D市生態環境局具體決策中。可見，出于政治目標的專家知識至少要發揮兩方面作用。一方面是對現實的D市生態環境問題作出診斷，并且提供詳細的技術描述；另一方面，提出技術解決方案，并且能夠讓D市生態環境局直接采用。

（三）專家知識的競爭性求助：對立辯論的邏輯

這種專家知識的求助是一種競爭性的模式，需要民主機制作為基石，然后通過不同主體參與其中共同形成生態環境行政部門的政治決策。之所以會如此，是因為現代日益復雜的生態環境問題，單靠生態環境部門一方面的力量無法解決實際問題。因為要解決實際的生態環境問題除了需要行政權力，還需要立法權力、司法權力共同協助加以解決。此類問題例如水資源短缺和污染問題，包含了不同的意識形態，而且具有強烈的價值取向。在這些問題上專家知識的競爭性求助，旨在反思問題，提供解釋，而不是技術上描述。

綜上可以看出，三種專家知識求助邏輯應是并行不悖的。三種專家知識不僅僅是為了D市生態環境局提供科學咨詢，而且有助于將專家知識向D市社會大眾進行傳播。D市生態環境局可以運用專家知識證明其政策的制定具有科學性、客觀性，并且其可以借助專家知識動員本市社會公眾支持其制定的生態環境政策。這在一定程度上使得科學咨詢政治化，也利于政治領域外的社會大眾傳播[5]。

三、D市生態環境局專家選擇機制路徑分析

按照現有體制來看，D市生態環境局的專家應有內部專家和外部專家。內部專家知識生產的邏輯離不開D市生態環境局的職能要求，強調的是專家的忠誠，即回應D市生態環境局行政命令的一致性要求；外部專家知識生產的邏輯受多重因素影響，比如學問、聲望、以及與D市生態環境局的關系等等，除此之外，外部專家知識生產還受到集體（D市生態環境局就某一個議題召集不同領域的專家）或者個人影響（D市生態環境局就特定議題召集特定專家）。故而，對于D市生態環境局的專家選擇分為內部專家選擇和外部專家選擇是有意義的。

（一）D市生態環境局的內部專家選擇機制

正如上文所述的那樣，內部專家知識的生產起決定性作用的是專家的忠誠度。這里的忠誠包括對法律的遵守、對D市生態環境局的具體行政行為持保守態度、誠實守信等。忠誠意味著要參與到D市生態環境局的具體行政行為中，且能保持恰當的行為舉止參與到內部專家知識生產的過程中。作為D市生態環境局的內部專家，其本身就是D市生態環境行政機關的一員，負責設計、實施和評估生態環境局所作出的公共決策。內部專家既是行政主體中的一員，又是定義和解釋忠誠標準的主體。

現代法治國家要求生態環境行政主體依法行政，主要表現在具有公共管理的行政權力要有法律授權，無授權無權力。也就是說，依附于行政權力的內部專家忠誠的第一個維度為法律-理性維度，即要忠誠于法律，在法律框架內理性地履行D市生態環境行政職能要求。換言之，只要D市生態環境行政權力來自于法律授權，內部專家的使命就是要與D市生態環境行政權力要求相一致，并且要積極做出響應。忠誠的第二個維度是專業性，內部專家不僅僅是D市生態環境行政局的一員，其還具有專業身份。這種維度的忠誠參照的是“同行網絡”，通過同行所形成的共識的專業知識、價值觀和生態環境保護實踐提出專業建議，此種建議某種程度上來說是與D市生態環境行政權力相競爭的。這種忠誠強調專家的自治性，以專業認同為基石，以糾正D市生態環境行政決策可能出現的錯誤為己任，并不盲目從屬于D市生態環境局行政權力。簡言之，此種忠誠看重專業身份，是內部專家遵從于D市生態環境局行政權力的前提條件。忠誠的第三個維度是組織維度，這源于精英式培養，也源于行政管理體制。一般來說，能夠成為D市生態環境局的內部專家，通常負責管理一部分行政行為，他（她）們面對行政權力有著不一樣的權威。當內部專家身份被D市生態環境行政部門認同并同化時，他（她）們所產生的專家知識的權威直接源于D市生態環境局的影響力，源于他（她）們自身的專業才干，也源于他（她）們在D市關于生態環境事業投入所產生的威望。不過，無論內部專家在D市生態環境局處于什么位置，都一定會受到行政權力的約束。

（二）D市生態環境局外部專家選擇機制

D市生態環境局外部專家應根據知識等級排序來進行選擇。因為生態環境涉及的因素多而雜，所以外部專家的選擇一定要按照具體的生態環境問題有針對性的選擇。比如，關于水資源污染，就應當傾向于召集基層水務工作者，他（她）們作為外部專家之所以被認可，是因為他（她）們在水資源環境治理中有豐富的實踐經歷和經驗。相反，對于水資源污染所涉及的化學元素要交給專門的研究學者進行分析和解釋。D市生態環境局應就不同的生態環境問題形成不同的科學咨詢委員會，以確保他（她）們能對一項生態環境問題進行研究和監督，或者協助生態環境職能部門就生態環境建設招投標進行評估。除此之外，D市生態環境局應對外部專家的選擇范圍擴大，包括涉及到的政治領域、科學領域、生態環境基層工作者以及具有良好道德品質的公民。因為這樣的外部專家組合才能體現出“代表性”，才能有力克服市場“營利性”，才能滿足社會公眾美好生活的意愿。

另外，D市生態環境局外部專家的組成人員還應有一部分“核心專家”。核心專家是關鍵人物，他（她）們的意見必須要認真考慮。核心專家一個主要的身份是協同上級行政管理部門的工作，只有如此，才能保障D市生態環境局在具體生態環境治理過程與其他行政主體協同工作中處于特權地位。當然，為了促進D市生態環境局制定出科學政策，作出科學決策，有必要不斷更新外部專家名單，邀請新的成員加入，激活新的聯系網絡。正如有的學者所說，“調整戰略性專家知識產生的環境”[6]。D市生態環境局在選擇外部專家時，會受到“久負盛名”機構的影響，之所以會如此，是因為這樣的機構培養了社會的政治精英、經濟精英，也培養了大多數服務于政府的專家人才。這些專家不僅與D市生態環境行政領導層關系緊密，而且維系著整個生態環境學術界的聯系。總之，核心專家擁有著豐富的社會、經濟和文化資本，并且擁有多重身份，承擔多項項目，社會關系網覆蓋范圍廣。選擇核心專家不僅是看重其富足的專業知識和專業經驗，還希望其在社會領域、經濟領域、政治領域、學術領域起到橋梁的作用。

四、從可靠的科學咨詢到穩健的科學咨詢

D市生態環境局實現可靠的科學咨詢至少滿足兩個條件：一是專家知識多大程度滿足了生態環境局的內部要求，這種內部要求指的是對生態環境局行政權力的約束和尊重；二是專家知識的獨立性，即滿足專家可以以專業標準的視角提出專業意見。這些外部評價標準被稱為是穩健的科學咨詢。

穩健的科學咨詢是一種特定類型的科學咨詢，包含了認知和社會兩個維度。認知穩健性是科學咨詢可靠性的一種，它能夠應對D市生態環境局所作出公共政策的不確定性，并將這些不確定通過專業知識解讀使其具有合理性。社會穩健性是專家知識在D市生態環境局政治領域中適用和融合。這種穩健性是一種與整體D市政治生態環境變化有關的可靠性，一種與生態環境利益、偏好、價值觀息息相關的可靠性。因此，穩健的科學咨詢會因科學咨詢模型不同而有所不同。

（一）提供信息類的科學咨詢

信息傳遞的科學咨詢相對獨立于生態環境部門的政治決策，此類科學咨詢忠誠于專業知識，是一種“純粹性”的科學結論。高質量的信息傳遞旨在促使生態環境行政決策者準確認知專業知識，即認知理性，也意味著這種認知理性不受市場經濟利益的影響，這對應于技術專家型的科學咨詢。要想實現科學咨詢認知的穩健性，取決于技術專家型的科學咨詢如何融合于現有的D市生態環境的政治體制，即外部專家知識所得出的結論如何與行政決策相契合。由此可見，科學咨詢認知的穩健性主要源于D市生態環境局決策過程中科學信息的輸入量。

（二）輔助信息類的科學咨詢

如果說提供信息類的科學咨詢是認知邏輯，那么輔助信息類的科學咨詢是戰略邏輯，它直接以最快的速度回應D市生態環境局的政治決策。輔助信息類的科學咨詢以求在專業知識和生態環境政策之間尋找最佳平衡點。這種合作關系一方面改善了D市生態環境局的決策質量；另一方面有助于專家（不管是內部的，還是外部的）的科學咨詢是在法律——理性維度內形成的。顯然，要想實現科學咨詢的穩健性，專家知識必須證實D市生態環境局的政治決策既合法、合理，又能不影響全市的經濟。實際上，輔助信息類的科學咨詢常常無法應用到D市生態環境的政治決策中，因為D市生態環境局過分關注于社會領域，而不是科學領域。

（三）咨詢信息類的科學咨詢

就D市生態環境局而言，希望獲得原創、創新的科學咨詢。因為D市生態環境局希望通過咨詢信息類的科學咨詢展示自己的宏偉愿景。由于咨詢信息類的科學咨詢有著明顯的價值導向，對于其質量評估也有著明顯的價值導向。對這種科學咨詢的追求，使得D市生態環境局希望從科學咨詢那里獲得具有創新式的治理生態環境的方法。不過，要想實現這個目標就得使科學咨詢完全獨立于政治權力，因為專業知識與政治權力之間一直都存在著競爭。而專家知識的競爭性求助模型對科學咨詢穩健性要求極高，因為它旨在多重環境下實現可接受性的專家知識，即共識。要想讓“共識”真正作用于D市生態環境局，還必須通過更具社會穩健性的“法學”“經濟學”的學科進行“中轉”[7]。咨詢信息類的科學咨詢的穩健性標志之一，就是能夠把創新的理念引入到D市生態環境行政決策中，然后落實到具體行政行為中。這里關鍵是“落實”。事實上，咨詢信息類的科學咨詢只有很少的一部分可以落實。

五、結論

伴隨著科學政策、科學咨詢、科學研究自身的政治化，D市生態環境局未來政治決策的科學咨詢不僅僅是為政治服務，它還顯示出一種競爭力，強調專業維度、法律理性維度以及對生態環境局的忠誠維度的三者之間的競爭力。三種維度所產生的競爭力塑造了D市生態環境局和專家之間的相互關系。若想真正理解科學咨詢在D市生態環境局實際所扮演的角色，就必須了解D市生態環境局的科學咨詢在政治決策過程中擁有多少權威。D市生態環境局的科學咨詢與其他行政機關的科學咨詢有許多相似之處，但由于可持續發展的重任被賦予給生態環境行政部門，D市生態環境局越來越重視科學咨詢。一個好的、公認的科學咨詢不但會促進生態環境保護，并且還會考慮到整個過程中的變化和不確定因素[8]，因此D市生態環境局的科學咨詢必須找到一個科學可信性和影響政治決策的平衡點。