大數據環境下政務數據共享機制的構建研究*

蔣洪杰，劉云朋

（1.河南《創新科技》雜志社，河南 鄭州 450003；2.焦作大學，河南 焦作 454003）

1 研究背景

近些年，隨著云計算、大數據等新技術的推廣應用，電子政務快速發展，政府電子化公共服務能力不斷提高，社會公眾參與電子政務的積極性越來越高，電子政務的大數據特性也不斷凸顯。一是隨著大量社會公眾的參與和各種政務服務的開展，電子政務的信息規模不斷擴大；二是電子政務平臺內部公務處理產生的大量結構化數據和外部用戶業務辦理產生的非結構化與半結構化數據總量激增；三是用戶個性化的需求及政府的解決措施推動了大數據分析與潛在信息挖掘被不斷應用到實際中[1]。

由于大數據的廣泛應用及其蘊藏的巨大價值，美國、新加坡等發達國家已把政務數據作為國家戰略資源，積極推動政務數據資源的整合和利用[2]。政務數據資源的作用不斷凸顯，促進政務數據共享不僅可以提升政府治理能力、促進社會經濟快速發展，而且是政府深化改革、轉變職能、創新管理的重要舉措。 《促進大數據發展行動綱要》明確將數據定性為國家基礎性戰略資源，指出大數據已成為提升政府治理能力的新途徑；黨的十九屆四中全會明確提出“推進數字政府建設”，黨的十九屆五中全會強調要“加強數字政府建設”，建設數字政府，就是要運用新一代信息技術完善用數據說話的決策體制機制，通過細致分析采集和儲存的數據對未來進行研判；在“互聯網+政務服務”、大數據產業發展等行動計劃和政府工作報告中，數據資源的重要作用被不斷強調。

2 大數據環境下政務數據共享的必要性

大數據與政務的結合越來越緊密，利用數據扎根于社會、服務于社會是政府發展的基本趨勢。為了實現政府數據管理的科學、準確、規范，滿足社會公眾對提高政府辦公效率、提升政務服務水平的需求，推動政府辦公模式的創新，開展政府信息資源的整合與運用勢在必行。

2.1 有利于促進社會的快速發展

通過共享政務數據資源，提升政務數據資源的應用價值，政府能夠將分散存儲于各部門的數據資源進行整合，不僅可以根據數據資源客觀真實、多層次、多角度地掌握實際問題，而且通過數據分析能夠精準地掌握深層次的原因，提升政府決策的科學性、規范性和合理性，有利于推動數據的商業化應用和社會化服務，推動社會經濟快速發展。

2.2 有利于促進政府服務模式的改革創新

政府通過大數據支撐下的電子政務平臺，不僅可以促進網上事務處理、部門協同辦理、網上統一服務的實現，而且通過數據網絡平臺可以讓更多的社會民眾直接參與到與社會發展息息相關的各項政策的制定、執行、監督和評估中，提升民眾參政議政的積極性，不斷推動政府服務模式的創新和政府服務社會能力和水平的提升。

2.3 有利于提升政務服務效率和政府對外形象

推動政務數據共享，能夠達到政務數據資源的深度融合和政府內部縱向、橫向部門業務協同辦理，不僅在數據資源的獲取、處理等方面減少響應時間，而且在社會公眾業務辦理方面可以進行快速響應，縮短等待時間，真正實現“一網通辦，最多跑一次”的政府承諾，有效提升政務服務效率和政府對外形象。

3 大數據環境下政務數據共享現狀分析

政務數據資源的整合共享是數字政府建設的核心基礎工作，由于各種原因，部分政府共享數據資源存在質量差、范圍小、數據失真和失準等現象，政務數據資源的整合共享成效不明顯。究其原因，主要是政務數據共享的意識不到位、技術實施不統一、管理機制不健全。

3.1 共享意識不到位

目前地方政府部門在推動政務數據資源共享方面還存在不愿共享、不敢共享和不能共享的思維認知。一是不愿共享，主要是官本位思想的存在。有人把部門的政務數據資源看作是一種權力，認為一旦數據資源對外共享，部門的主體地位會弱化、權力會削弱，這種錯誤的認識必然會影響某些部門推進政務數據共享的質量。二是不敢共享。政府要努力構建的是一種用數據說話的決策體制機制，數據的作用不言而喻。但有些部門的數據存在不真實、不準確、不全面的問題，如果共享會暴露部門實際工作中存在的問題，引發問責處理，出于自我保護的目的，這些部門對政務數據資源的共享有很大的抵觸。三是不能共享。由于目前在政務數據共享方面沒有完善的規章制度，數據資源共享后在權責歸屬、管理認定等方面存在缺失、不清晰、不明確的問題，一旦發生問題會帶來很多不必要的麻煩，為此很多部門不愿將重要的、容易產生問題的數據資源進行共享，導致政務數據資源共享質量低、不全面等問題。

3.2 技術實施缺乏統一性

經過多年的電子政務建設，各部門均已結合自身業務需求實現了政務信息化，但前期缺乏統一的頂層設計，部門間的政務平臺在技術架構、技術實施上難以融通，數據孤島普遍存在，嚴重制約當前政務數據資源的整合共享。一是技術標準不統一。由于前期缺乏政府統籌規劃，各部門根據自身業務需求獨立建設各自的政務信息系統，各系統在數據接口、數據存儲傳輸等方面技術千差萬別，部門間數據資源難以有效識別、對接和關聯，嚴重影響政務數據資源的整合共享。二是業務系統運行環境不同。由于各部門開展的業務和服務對象不同，其系統平臺的運行可能在電子政務內網或電子政務外網上，也可能在業務專網或互聯網上，不同部門的系統平臺部署的網絡區域以及數據傳輸的方式不一定相同，所以也會對數據資源的共享產生很大的影響。三是基礎平臺存在差異。各部門由于業務不同，在數據存儲和數據傳輸等方面所需技術各異，造成用于數據計算、處理和存儲的基礎平臺也會不同，系統平臺的操作系統、數據庫及其存儲技術的選擇都會有差異，所以系統基礎平臺的技術構成也直接影響政務數據資源的整合共享[3]。例如河南省在數字政府建設過程中面臨的直接問題是省直47 個部門共建有127 個機房、2 521 條專線、787 個系統，涉及開發廠商449 家、運維廠商206 家，標準規范不統一，機房與專線分散，設備與業務系統無法進行統一[4]。

3.3 管理機制不健全

目前，在政務數據資源的整合和共享過程中還存在頂層設計有待完善、管理職責不到位、管理制度不健全的問題。一是頂層設計有待完善。在政務數據資源的整合共享過程中，由于各級各部門的數據共享思維意識不同，縱向業務系統內部、橫向部門間數據資源的共享需要政府統一指揮、統籌協調。但是目前部分地方政府對于政務數據資源的整合共享還缺少統一的專門機構和統籌指揮的有力領導負責該項工作，導致政務數據資源的整合共享工作推進緩慢，例如《河南省數字政府建設總體規劃（2020—2022 年）》在存在的問題中提到“頂層設計有待完善，統籌協調不夠有力，建設合力有待加強。”二是管理職責不到位。在政務數據資源整合和共享過程中，數據提供方、數據管理方和數據使用方三方權責不清，一旦數據出現問題則存在相互推諉扯皮的現象。如何明確各方主體權責，還需要政府進一步探索和規范數據整合和共享流程。三是管理制度不完善。在數據資源整合和共享過程中數據安全是至關重要的。如何對各類數據進行分類管理，如何構建完善的數據安全防護和運維管理體系，制定具體的實施標準、規范的防護等級以及共享策略，形成完善的數據共享技術實施細則，還需要進一步完善。

4 大數據環境下政務數據共享機制的構建

在推動政務數據資源整合共享的過程中，政府要進一步加強頂層設計，強化系統思維、整體思維和創新思維，建立完善的管理體系、實施細則，這樣才能快速推進和實現跨部門、跨層級、跨業務的政務數據資源整合和共享的目標。

4.1 加強政務數據資源整合共享建設的頂層設計

政府在實施政務數據資源整合共享的過程中要建立統一完善的組織領導機構，避免事出多頭出現權責不清、推諉扯皮現象而影響工作進展。一是要強化頂層設計的作用。在政務數據資源整合共享建設的總體架構設計、建設內容、安全防護、數據歸集、應用開發適配、支撐能力建設、制度體系建設等方面加強統籌規劃、設計和實施，構建部門間的協同、聯動機制，促進政務數據資源共建共享[5]。二是要提高政務數據資源共建共享的意識。在政務數據資源整合共享的認識思維上，政府要引導各部門強化大局意識、服務意識，強化創新服務思想，通過大力宣傳政務數據資源共享的作用以及推動政務服務模式轉變的好處，強化各級各部門在政務數據整合共享建設過程中的系統思維、整體思維和創新思維，扭轉和提升其對數據資源共建共享的思維認知，全面深入地推動政務數據資源的整合共享。三是要加強監督，構建完善的評價考核機制，定期進行工作總結及工作結果通報，表揚先進，督促落后，培養部門的責任意識和責任觀念。

4.2 完善政務數據資源整合共享建設的管理機制

政府在推動各部門數據資源共建共享的過程中要構建完善的法律法規和政策制度。一是在政務數據資源的權屬問題上，要明確數據的歸屬權、使用權、管理權以及它們之間的使用關系，并明確各方的權責利，消除部門的后顧之憂，促進各部門敢于共享、敢于共建、積極參與。二是建立政務數據資源的安全管控機制。對不同類別、不同層級的數據源，從采集到加工、存儲、使用再到開放、共享、銷毀，構建完善的生命周期管理，完善數據的分類管理、安全防護和運維管理體系，促進各類數據資源的安全共享。三是構建完善的數據使用信任機制和溯源機制，這樣不僅可以確保數據使用方與共享方在數據的使用上達成一致，而且可以對數據的使用和提供過程進行溯源追蹤，明確職責定位和工作邊界，避免在數據的應用與開發方面產生責任糾紛；要構建完善的政務數據資源管理機制，提升對政務數據資源的監管力度，從而有效地推動政務數據資源的共建共享[6]。

4.3 統一政務數據資源整合共享建設的技術方案

電子政務是政府借助互聯網、云計算、大數據等現代化信息技術和電子信息化硬件系統及相關軟件技術來處理有關事務的綜合服務系統，相對傳統政務辦公模式是一種新型的、先進的、革命性的政務管理系統。因此，在政務數據資源整合共建共享過程中要構建完善的技術實施細則，統一規劃、統一標準、統一要求，推動區域內各級政務系統的建設。一是要統一網絡運營平臺。結合各部門實際，對其建設的政務信息系統進行技術升級、改造、融合，在技術實施上形成統一規劃、統一建設、統一標準，規避各自為政、各自建設的現象。這樣不僅能夠推動政務系統一體化建設，形成技術一體化、服務一體化、技術保障一體化的政務模式，而且能夠構建政務數據資源的統一化模式，解決政務數據資源整合共享存在的技術問題，完善政務數據信息共享系統和交換系統，并進行統一的接入處理，實現部門信息系統之間的互聯互通、政務數據資源的共建共享。二是建立完善的政務數據資源目錄體系，構建統一數據標準。由于各部門在數據的錄入、存儲以及傳輸過程中格式、類別、安全級別等各有不同，在后期的數據資源整合共享中會引起不必要的麻煩。為此，政府要規范數據資源，統一數據管理標準，確保數據質量，推動部門間政務數據資源的互聯互通。三是要借助新一代信息技術，提升政務數據資源的共建共享技術水平。可利用云計算技術的安全可靠、靈活擴展、管理方便等特點，構建集中統一的政務數據平臺，通過遷移部署實現對政務數據資源的集中共享和業務應用的協同聯動；可利用區塊鏈技術的信息不可篡改、去中心化、自治性、開放性的特性，搭建基于區塊鏈技術的政府基礎信息協同共享服務模式，實現政務數據資源的整合共享。

5 結束語

政務數據資源的共建共享是當前數字政府建設的核心基礎，也是政府數據治理的重要目標。實現政務數據資源的共享利用不僅可以有效促進政府部門間的協同辦公，提升政務服務質量和效率，而且有助于推動政府治理能力提升和經濟轉型發展。