“村霸”現象及其治理的法社會學思考

葉文榜

（廣西師范大學法學院，廣西 桂林 541006）

《中國青年報》在2019年5月發表了一篇題為《告不倒的村支書》的報道，在網上引起熱議。河北省邢臺市任縣大屯村的前任村支書崔金平，在其任職的33年里，打人、挖沙、占地、收取好處費，在被舉報后，也僅是受到了黨紀處分。村民更是對記者直言，“我知道你來了也解決不了問題”[1]。在國家大力反腐的背景下，人們的關注點多在“老虎”，但“蒼蠅”因其權力小、影響弱而易被忽視。但是對于國家來說，最根本、最深刻的破壞往往就是從基層開始的。習近平總書記也多次強調基層政治生態問題，“要重視基層風氣問題，下大氣力整治發生在老百姓身邊的不良行為……必須嚴肅查處，絕不姑息”[2]。基層政治生態健康與否關系著黨在基層的執政效力問題，所以，從法治角度分析與解決我國農村的“村霸”問題刻不容緩。

一、“村霸”一詞的概念界定

“村霸”一詞，嚴格來說并不是法律上的概念，刑法上也沒有村霸這一罪名，它只是我國司法實踐中所使用的一個術語。一般來說，村霸指在鄉村社會中為非作歹的黑惡勢力，包括農村里的地痞、無賴、宗族惡勢力等，他們在鄉村里胡作非為、欺壓鄉鄰，侵蝕著中國基層政權。因此有學者認為，村霸就是為惡一方、危害農村治安的違法犯罪分子或違法犯罪團伙頭目[3]。

今之“村霸”的概念有了一定變化，從某種意義上說，它是那些在基層政權中利用職權之便欺壓百姓、斂財謀私、吃拿卡要、橫行鄉里的村官的另一稱謂。也就是說，原來只是地痞流氓的村霸，此時通過各種手段運作，戴上了一頂“官帽子”，他們的權力在一定程度上合法化了。以表面上合法的手段，做著違法的事情，這貶低了村民心中的法治形象，極大損害了政府的公信力。所以今之“村霸”的危害性較之以往更為巨大。

從上述分析中可以看出，“村霸”有著兩個明顯的特征：地域性和政治性。地域性特征是：村霸是在特定的村落范圍內產生的。從網上報道的全國各地的“村霸”來看，盡管他們違法犯罪的地點不同、方式不同、罪名也不同，但他們的共同之處在于他們違法犯罪的地域是局限于一個村落范圍內的。其中有社會原因，也有制度原因：第一，農村空心化。隨著城鎮化進程的快速推進，農村人口、特別是青壯年勞動力大量向城市轉移，留守村莊的大部分是老弱病孺。留守群體本身就力量薄弱，易受傷害，往往敢怒不敢言，甚至有求于村霸，這就讓村霸在村落范圍內更加肆無忌憚。第二，監管較弱。就村落的內部監督來說，鑒于農村宗族勢力的影響和鄉村社會是熟人社會的性質，村落的內部監督效力不強；就外部監督來說，由于我國實行基層群眾自治制度，鄉鎮政府對基層農村并不是行政上的領導與被領導關系，鄉鎮政府工作的落實大部分還要依靠這些“村霸”村官。很多情況下，村霸們會與這些政府官員達成某種利益交換，使之成為保護傘。

政治性特征是：“村霸”借助基層民主選舉的漏洞，給自己戴上了一頂“官帽子”，以表面上合法的方式做著違法的勾當。這嚴重打擊了基層政府的公信力，導致民眾普遍對法律失去信心。產生這種現象的最主要原因在經濟上，尤其是2006年國家全面取消農業稅后，國家與農村的關系發生了巨大變化，從過去的國家通過稅費汲取農村資源變為國家向農村輸入資源，各種補貼支付到農村賬戶。村霸們操縱基層選舉，把持基層政權就是為了以權謀私，換取巨大經濟利益。在工業反哺農業、城市支持鄉村、資源下鄉的大背景下，他們這樣做就是非法占有國家對農村發展的扶持資源，農民由此產生不公平感，對基層政權的認可度不斷降低。

二、“村霸”產生的原因分析

“村霸”現象的產生是我國傳統鄉村治理體系出現漏洞的體現，最高檢2017年發布的《關于充分發揮檢察職能依法懲治“村霸”和宗族惡勢力犯罪積極維護農村和諧穩定的意見》就是為了打擊“村霸”和宗族惡勢力的刑事犯罪，運用國家專政機器進行集中整治，取得了顯著效果。但為了更好地標本兼治，還應該對黑惡勢力為什么能夠以及如何侵入基層政權進行更深入的分析，從而得出根治的良方。

（一）根本原因——鄉村社會權力結構體系出現真空

新中國成立之后，尤其是改革開放以來，劇烈的社會變遷使鄉村社會原有的生活秩序遭到破壞，鄉村社會的權力結構也發生了巨大變化。在舊有秩序解體、新秩序尚未完全建立的情況下，鄉村權力結構體系出現了真空，導致基層政權建設出現困境，“村霸”現象產生的根本原因也在于此。

談到中國的社會結構問題，就不得不涉及中國的“國家—鄉村”的關系，為了更好地解釋它，研究者們通常以“士紳—地方精英”與“國家政權建設”這兩個理論框架著手討論。“士紳—地方精英”的理論框架主要是描述中國傳統社會中的社會結構與性質，其基本含義是：帝制時代，統治者的權力止于縣，統治者主要依賴士紳階層和隨著商業化潮流出現的地方精英，來管理鄉民，達到整合鄉村社會秩序的目的。“國家政權建設”理論框架最開始是用來分析歐洲民族國家的形成過程，其要義在于：近代以后的國家作為一個政治實體，打破了君主統治時期的治理原則，逐漸實現權力的集中，那些分裂的基層權威被現代民族國家的集權取而代之，于是建立起了統一的國家治理體系，如政權機構、法院體系、財稅體系等。概略說來，“士紳—地方精英”理論大體對應于“帝王—臣民”的敘事，“國家政權建設”理論則對接“現代國家—公民”的話語[4]。

20世紀初，劇烈的社會變遷已將原有的鄉村社會秩序打破，以士紳—精英為主的鄉村權力結構解體。自民國開始，西方民主自治理念傳入中國，鄉村自治初步展開。新中國成立以來，基層群眾自治在中國農村地區取得了顯著成效。其實，這可以看作是民族國家發展的一個過程，國家權力機器不斷往下延伸，政權機關往鄉村社會深入，但國家力量并不直接進入村莊，這部分權力真空地帶交由基層群眾自治。那么基層群眾自治制度真能很好地彌補這段權力真空嗎？從現實情況來看，結果并不是那么樂觀。

我國1998年頒布了《中華人民共和國村民委員會組織法》，村民實行直接選舉，行使民主權利。基層群眾自治是現代化民主與市民社會發展的大勢所趨，因為“人民不能被代表，被代表是社會不完善的表征”[5]。但是，基層群眾自治選舉的運作過程中，出現了許多與設立制度初衷相違背的不和諧音符，暴力、威脅、賄選等現象層出不窮。學者于建嶸在《村民自治：價值和困境》一文中列出了基層群眾自治的五大困境：村黨支部和村委會矛盾凸顯、選舉亂象頻發、村民代表會議難以召開、村務公開存在盲點以及自治權與行政權沖突[6]。這就導致基層群眾民主權利無法得到真正落實，基層群眾自治制度成為“有心人”操縱基層選舉、把持基層政權的工具。這并不是說民主制度本身出現問題，而是其實施過程出現偏差，這里面的原因還得從鄉土社會本身的性質去探究。

第一個原因是宗族勢力的影響。在鄉土社會中，宗族觀念是很深刻的。費孝通先生在《鄉土中國》中提了個“小家族”的名詞，認為我們的家在結構上是一個氏族，它不是西洋文化中家的概念僅僅是父母—子女這樣一個結構，而是根據單系親屬原則組成的社群，我們的家的概念可以在父系方面擴大得很遠，以至于可以包括五代之內所有父系方面的親屬[7]。這種形態差異引起了性質上的變化，我們所謂的“家”已經不僅限于生育的功能，它更類似于氏族，是一個事業組織，賦有政治、經濟等復雜的功能。今天的鄉村社會，在幾千年傳統宗族觀念的熏陶下，宗族勢力的影響仍是不容小覷的。這種觀念表現在民主選舉中就是：村民選舉不是看候選人是否真的賢明，而更多是看他是否和自己同根同族，選舉成功后，他就既是公共資源的代理人，也是家族利益的代表。而且，某些基層干部為了順利開展工作和非法汲取鄉村公共資源，也會主動勾結當地比較有勢力的人，這在無形中進一步擴大了宗族勢力在基層群眾自治過程中的影響[8]。

第二個原因是監督不力。在中國歷史上，國家權力的行使是止于縣一級，即“國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理靠鄉紳”[9]。其實在現代社會，國家行政權力也不太能有效觸及農村社會，農村流行的“山高皇帝遠”這句話就是對此最真實的寫照。所以想通過上級監督下級這種做法去監督基層政權是行不通的，更何況鄉鎮政府對基層群眾自治機構并非領導與被領導關系。那依靠村民內部監督呢？情況也并沒有好多少。鄉村社會是一個血緣社會，血緣的意思是人和人之間的權利義務是由親屬關系決定的。這種社會是穩定的，缺乏變動的，這就造成了它的封閉性。在這個社會里，大家低頭不見抬頭見，甚至沾親帶故，要讓村民舉報村官并不是那么實際。而且，更重要的原因在于，村民們的權利觀念還沒有完全建立，民主自治的理念還未能夠深入他們的心中，很多人還沒有把選舉與監督看成是事關自己切身利益的權利，這讓他們疏于行使自己已有的權利。沒有受到監督的權力，就必然會導致腐敗。

綜上所述可以看出，基層群眾自治制度并沒有很好地填補上國家與地方間的權力真空地帶，從而給基層政權中的“村霸”們以可乘之機。

（二）表面原因——法律規制出現困境

前面已說到“村霸”并非一個法律上的概念，我國法律中并沒有包含“村霸”一詞的法律條文。對于“村霸”的法律制裁問題，司法實踐中主要遵循以下幾點處理原則：對那些已觸犯刑律，構成犯罪的，依法從重懲處。對已構成刑法犯罪的組織者、教唆者，可根據《中華人民共和國刑法》有關主犯和教唆犯的相關規定，依法從重追究其刑事責任。應當數罪并罰的數罪并罰，應當擇一從重處罰的，擇一從重處罰。有投案自首、立功表現的，該從寬的依法從寬處理[3]。可以看出，對“村霸”的處罰具有刑法上的普遍意義，但沒有突出對村霸犯罪的特殊打擊。這就導致現有法律無法完全滿足打擊村霸行為的需求。

更具體來說，我國法律在對“村霸”定罪量刑過程中出現了困境，而且對違法的處罰力度明顯過低，導致“村霸”有恃無恐。學者韓仁潔在其《形式視角下“村霸”現象的問題梳理及對策設計》一文中這樣分析道：在對“村霸”進行刑事規制的過程中出現了兩大困境，一是實體性問題，二是程序性問題[10]。實體性問題有三個，一是身份犯的界定。因為“村霸”能否以職務犯罪相關罪名來定罪量刑取決于其身份是否可以被認定為“國家機關工作人員”，而現行法律對這個問題的規定是比較模糊的，難以確定其邊界。二是基層選舉是否應當入刑。憲法規定農村是實行直接民主選舉制度的，制度本身對于實現我國民主政治發展是具有重大意義的，但其施行過程中卻難免出現許多問題，比如基層選舉中暴力、威脅、賄選等現象層出不窮，“村霸”通過宗族勢力操縱選舉，民主選舉制度淪為一個“花架子”。這需要法律制度對其加以規制，但我國刑法中尚未將破壞農村基層選舉制度的行為納入評價體系，只有在《中華人民共和國村民委員會組織法》第17條中規定了村民有權向相關部門舉報。所以基層選舉中選民的選舉權利遭受破壞后并沒有有效的法律救濟手段。三是“村霸”涉黑是否適用加重刑罰。《最高人民法院關于審理黑社會性質組織犯罪的案件具體應用法律若干問題的解釋》第四條規定“國家機關工作人員組織、領導、參加黑社會性質組織的，從重處罰”，這一規定表明對“村霸”的“國家機關工作人員”的身份認定具有重大意義，而前面已說到我國法律對這個問題的認定具有相當大的局限性。

程序性問題有三個，一是取證存在很多障礙。因為“村霸”發生在一定村落范圍內，具有相對封閉性，而“村霸”們恰好又對這個范圍有一定的管控能力，導致偵查人員取證過程困難重重。二是舉報途徑受限。這主要是因為“村霸”現象的政治滲透性特征導致受害人往往投訴無門，使舉報人陷入不能也不敢舉報的困境。三是舉報人易受到報復，舉報人的個人信息被泄露，這就導致被舉報人向舉報人實施加害行為。

綜上所述，要使“村霸”現象得到遏制，還得制定專門的法律，從立法上為村霸治理問題提供保障。

三、“村霸”的治理對策

（一）倡導“新鄉賢”文化推動鄉村自治體系的完善

“村霸”現象出現的根本原因在于鄉土社會中傳統的禮治秩序被破壞，而現代的法治秩序又尚未完全建立，造成了鄉村權力結構出現真空帶。建立新型的鄉村治理結構，中國古代基層治理經驗中有很多可借鑒的資源。

費孝通先生在《鄉土重建》一書中提出過“雙軌政治”的概念，它的主要內容是指傳統政治包含著自上而下的中央集權專制體制和自下而上的地方自治民主體制，而聯結這兩軌體制的樞紐就在于地方士紳階層[7]285。“鄉紳之治作為傳統社會的一種治理方式，在平衡國家權力、促進基層自治，節約行政成本、創造社會財富、構筑鄉紳文化、凝聚鄉村力量等方面發揮著重要作用。”[11]以今時今日的視角來看，鄉紳文化自然是不復存在，但現代化的進程并不會讓鄉村社會因此消失，鄉村自治依然是基層治理的必然選擇。但一味要求國家力量退出以及無限擴大基層自治并不明智，因為基層群眾自治的權力并沒有真正轉移到村民自己手中，而是被“村霸”們變為自己把持基層政權的工具，說到底就是村民因為觀念、財力、智識等等原因，不能成為鄉村治理的主體，如果讓村民成為鄉村治理的真正主體，“村霸”現象就不會出現。“在目前許多鄉村基層政權組織集體資源缺乏和動員能力不足的情況下，個體性資源能夠有效彌補因集體資源缺乏而不能承擔的公共責任。”[12]而“新鄉賢”恰好能夠承擔這種公共責任，可以利用新鄉賢文化助力村民成為鄉村治理的真正主體。

新鄉賢的許多內涵直接脫胎于傳統鄉賢文化，而傳統鄉賢概念與鄉紳又有較多重合。鄉紳階層是“居鄉之士”，是“一群特殊的會讀書的人物”[13]，因而受到鄉民的尊敬，而且他們與當地人有著共同的地方性知識。同時他們又是“在野之官”，擁有國家賦予的法定特權，掌握一種“非正式權力”[14]。正是這樣的雙重身份使鄉紳階層在傳統鄉村治理中發揮著主導性作用，它制約著國家權力對鄉村社會的無限滲透，促進了基層群眾自治。在新的時代背景下，新鄉賢概念的外延肯定不同于傳統的鄉紳概念，其最重要的特征在于，新鄉賢在熟悉傳統鄉土社會的同時具有現代化的新視野，承擔著彌合傳統與現代的聯結者作用，使傳統與現代有了“可譯性”。

在傳統道德信仰遭受破壞而現代價值觀念又尚未完全建立的情況下，鄉村社會秩序難免出現混亂。在當下鄉村價值規范體系下，新鄉賢的核心作用在于“以凝聚鄉鄰，以道義整合利益，發展出在新時代下適應鄉村發展的共享價值規范體系。在此基礎上，為鄉民提供一套行動準則，實現鄉村治理由主體到規則的轉變，進而推動基層群眾自治的發展”。[12]首先，新鄉賢凝聚鄉鄰是指其在鄉村公共生活中發揮重要作用。在經濟發展方面，新鄉賢可以其自身的實力和眼界，帶領村民發展有前景的事業；在公共事業方面，新鄉賢群體也愿意為了共同利益而參與鄉村公共建設。其次，通過道義整合利益[15]，發展出適應鄉村社會的價值規范體系。改革開放四十多年來，其實是將“所有人都從原有社會脈絡中連根拔起，然后拋到一個生存競技場，讓他們為有限的資源展開角逐”，“所有人都失去了安全感和確定感”。[16]這就顛覆了鄉村社會中的倫理道德基礎，人與人之間失去信任，進而導致農村的衰敗。而新鄉賢群體以其正派、有知識的特征能夠給普通村民以示范效應，可以漸進地改善鄉村社會風氣，形成一套鄉村社會的共享價值規范體系。最后，通過共享價值規范體系，為鄉民提供行為準則，進而推動村民自治。新鄉賢群體既有與鄉民共同的地方性知識，又有現代化的新視野，這種情況下，他們可以依據現代的法律和傳統的鄉村交往原則，重構新的行為規范體系，而這最終可以成為推動村民自治的價值和規范基礎。

可以看出，新鄉賢群體在推動基層群眾自治的過程中扮演著助力者的角色，他們本身并不是鄉村治理的主體，鄉村治理的主體應是鄉民。新鄉賢群體增強了“上與下互動，在強化行政統一性的同時，培育基層治理的獨立性和特色性。”[11]

（二）加強法律管控，遏制“村霸”現象

江蘇省東海縣羅莊村黨支部書記高茂義在被縣紀委立法審查時說，“我連個蒼蠅都不是，你們查我簡直就是大炮打蚊子”。這其實在很大程度上反映了多數“村霸”的心理：我就是個農民，你能把我怎樣？對此，我們應該加強對“村霸”的針對性法律管控，增加其犯罪難度、減少其犯罪收益、增加其犯罪風險，以此來遏制農村“村霸”現象的泛濫。

第一，在刑法保護方面，應該肯定村干部在某些事項上的“國家工作人員”身份，對其犯法行為以職務類犯罪定罪量刑。例如，“在加入村委會后涉嫌侵害地方資源和自然資源的行為，應當對相關人員以國家機關工作人員身份定罪量刑”。[10]另外，應當將村民選舉納入刑法保護[8]。目前我國刑法第256條規定了破壞選舉罪，但是該條只對選舉人大代表和相關領導人進行保護，按照罪刑法定原則，刑法就無法對破壞村民選舉的行為進行懲罰。這就使“村霸”擾亂村民選舉的代價是比較小的，不利于打擊“村霸”現象。

第二，完善村民民主監督制度。現在的村民監督權大多流于形式，其中最主要的原因在于村務公開存在盲點，主要存在三個問題：公開不及時、假公開、難監督[6]。公開不及時是指有些地方公開的信息是很久之前的，這種形式主義的公開不會起到任何實際的效果；假公開是指有時候村委為了應付上級檢查，對數據進行處理后再公開，公開的內容缺乏真實性；難監督是指實踐中公開的內容一般都是掛在墻上，寫在紙上，村民即使有意見也不能得到及時的解答與反饋，導致村務公開制度沒有發揮民主監督的作用。所以，要保障村民民主監督權利首先要落實村務公開制度。

在此基礎上，可以構建村務監督委員會、村民與媒體三位一體的監督網絡，讓村霸無處躲藏[17]。首先，村監會要充分發揮好監督員與助理員的作用。在村委會和村黨支部研究重大事項時必須到場監督，對存在的問題及時報告和處理。協助好上級紀委監委檢查處理基層違法違紀違規案件的同時，也要在平時工作中協助村委會和村黨支部處理好村務、黨務工作，讓村霸無可乘之機。其次，暢通舉報渠道，充分鼓勵村民行使監督權利，激發其監督熱情，讓監督之網實現全覆蓋。最后，大力發揮新聞媒體的輿論監督作用，讓“村霸”惡行曝光無遺。

四、結語

“村霸”現象出現的根本原因在于鄉村治理結構出現了問題，同時缺乏針對性的法律管控也助長了“村霸”的囂張氣焰。雖然村官變“村霸”現象暴露了基層群眾自治制度在運行過程中出現了許多問題，但我們并不能因此而全盤否定鄉村自治，因噎廢食。恰恰相反，解決此問題的關鍵仍是發揮鄉村自治的活力。應該從傳統文化中汲取有益養分，倡導“新鄉賢”文化助力村民自治的實現。同時，更應大力推動法治建設，為鄉村自治保駕護航。